РОЗВИТОК ІНСТИТУТУ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ: КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ТА ПРОБЛЕМИ ПРАВОРЕАЛІЗАЦІЇ Автореферат

Актуальність теми дослідження. Зміни, які відбулися в Україні в останні роки, суттєво вплинули на розвиток права і викликали необхідність оновлення фундаментальних правових інститутів. Проблеми, пов’язані зі становленням держави в умовах практичної відсутності досвіду, необхідного для налагодження ефективного державного управління, радикальною зміною ідеологічних установок, проголошенням курсу на перехід до ринкової економіки, викликали активізацію нормотворчої діяльності. В той самий час, створення абсолютно нової правової бази не може бути одномоментним і в багатьох сферах суспільних відносин тривалий час доводиться користуватися старими нормативно - правовими актами, пристосовуючи їх до нових умов.

Однак така ситуація не може тривати довго. На певному етапі суспільного розвитку необхідним стає переосмислення концептуальних засад побудови тих чи інших правових інститутів з урахуванням вимог сьогодення, приведення їх у відповідність з нагальними потребами суспільства.

Не є виключенням й інститут адміністративної відповідальності. З одного боку, розвиток цього інституту досі відбувається на засадах, закладених ще за радянських часів з урахуванням відповідної ідеології, а з іншого – спостерігається його розповсюдження на відносини, яких не існувало і не могло існувати в той час. В основному це обумовлюється трансформацією механізмів державного регулювання економіки та зміною розуміння характеру відносин між людиною і державою.

Фактично існує невідповідність між концептуальними засадами, на яких побудовано інститут адміністративної відповідальності, і потребами в ефективних засобах державного примусу, здатних функціонувати в сучасних умовах. Підтвердженням цього є статистичні дані, згідно з якими щороку до адміністративної відповідальності притягується більше 20% дорослого населення країни, а з урахуванням підвищеної латентності підстав адміністративної відповідальності, цифра є значно вищою. Це означає, що адміністративна відповідальність своїх функцій повною мірою не виконує.

Оскільки потреба в ефективних засобах державного примусу, у тому числі й адміністративного, є об’єктивною, найбільш ефективним шляхом подолання згаданої невідповідності є розробка нових концептуальних засад адміністративної відповідальності і на їх основі побудова відповідної нормативної моделі, яка найбільшою мірою відповідала б сучасному стану розвитку суспільних відносин. З урахуванням досвіду функціонування інституту адміністративної відповідальності в минулому та сучасних досягнень правової науки і перспектив розвитку суспільства необхідно таким чином удосконалити цей інститут, щоб у процесі його практичної реалізації були досягнуті результати, яких вимагає суспільство і держава.

Адміністративна відповідальність, точніше її концептуальні засади і найбільш суттєві характеристики нормативної конструкції, має давню історію. Переживши безліч трансформацій, обумовлених особливостями функціонування в умовах існування різних форм державної організації суспільства, адміністративна відповідальність дійшла й до нашого часу. Але сучасні реалії української держави, прагнення долучитись до загальноєвропейських цінностей вимагають переосмислення місця цього інституту в системі вітчизняного права, переходу від поглядів на нього як на репресивно–фіскальний інструмент держави, до розуміння його як засобу забезпечення правопорядку у тих сферах суспільних відносин, де об’єктивно необхідним є державне регулювання і державне управління, засобу забезпечення, перш за все, прав і свобод людини і громадянина.

Отже, дослідження теми, присвяченої з’ясуванню об’єктивних потреб українського суспільства в інституті адміністративній відповідальності, визначенню його концептуальних засад і на цій основі удосконалення, відповідно до принципів демократичної, правової держави, механізму практичної реалізації інституту адміністративної відповідальності є актуальним і своєчасним.

Теоретичну базу дисертаційного дослідження склали наукові праці відомих теоретиків права, зокрема таких, як С.С. Алексєєв, С.Н. Братусь, Д.А. Керімов, М.І. Козюбра, В.В. Лазарев, О.Е. Лейст, Н.С. Малеїн, В.М. Манохін, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянц, І.С. Самощенко, Ю.В. Тихонравов та інших; вітчизняних учених – адміністративістів В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, Г.П. Бондаренка, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, А.П. Клюшниченка, Л.В. Коваля, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Є.Б. Кубка, О.В. Кузьменко, І.В. Март’янова, В.М. Марчука, В.Л. Наумова, В.Ф. Опришка, О.І. Остапенка, І.М. Пахомова, А.О. Селіванова, В.С. Стефанюка, М.М. Тищенка, В.В. Цвєткова, Н.В. Хорощак, Ю.С. Шемшученка, В.К. Шкарупи, М.К. Якимчука, О.М. Якуби, Х.П. Ярмаки та багатьох інших.

Важливе значення для дисертаційного дослідження мали наукові праці російських вчених: А.Б. Агапова, О.П. Альохіна, З.А. Астемірова, Г.В. Атаманчука, Б.Т. Базилєва, Д.М. Бахраха, К.С. Бєльського, І.О. Галагана, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, О.Є. Луньова, В.Б. Росинського, В.Д. Сорокіна, Ю.М. Старилова, Ю.О. Тихомирова, Д.М. Овсянка, А.П. Шергіна, М.Д. Шиндяпіної, В.С. Четверикова.

Окремі положення дисертаційного дослідження спираються на погляди відомих учених дорадянських часів, зокрема таких, як О.Ф. Євтихієв, Н.С. Таганцев, В.Ф. Тарановський, І.Т. Тарасов, Є.Н. Трубецькой.

Крім вітчизняних та російських наукових праць, теоретичну базу дослідження також складають праці зарубіжних науковців, у тому числі: П. Лейленда, Лона Л. Фуллера, Р. Циппеліуса та деяких інших.

Емпіричною базою дослідження є статистичні дані Верховного Суду України, державні статистичні звіти про розгляд справ про адміністративні правопорушення та осіб, які притягнуті до адміністративної відповідальності, статистичні дані Держкомстату України, практика розгляду справ про адміністративні правопорушення в різних органах адміністративної юрисдикції.

Нормативно-правову основу дослідження склали акти конституційного, адміністративного, кримінального, цивільного, кримінально-процесуального та цивільно-процесуального законодавства.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснювалося в рамках планових тем відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України “Розвиток адміністративно-правових засад реформування державного управління (адміністративної реформи) в Україні” (номер державної реєстрації 0102U001602), “Теоретичні і практичні проблеми розвитку організаційно-правового механізму реалізації виконавчої влади в Україні” (номер державної реєстрації 0104U007588), “Розвиток демократичних засад державного управління в Україні: проблеми адміністративно-правового забезпечення” (номер державної реєстрації 0106U008728).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є обґрунтування концептуальних засад трансформації існуючого інституту адміністративної відповідальності відповідно до вимог, що обумовлюються його призначенням та об’єктивними потребами адаптації цього інституту до сучасних економічних і суспільно - політичних умов, а також визначення принципів, на основі яких має будуватись нормативна модель адміністративної відповідальності та шляхів удосконалення відповідної практики правореалізації.

Для досягнення поставленої мети вирішуються такі завдання:

проаналізувати існуючи підходи до визначення поняття та змісту інституту адміністративної відповідальності, а також сформувати власну позицію стосовно його розуміння;

сформулювати вимоги до структури нормативної моделі адміністративної відповідальності та змісту її елементів;

визначити місце адміністративної відповідальності у системі юридичної відповідальності на основі виділення її найбільш суттєвих ознак і порівняння з іншими видами юридичної відповідальності;

визначити характеристики інституту адміністративної відповідальності як складової галузі адміністративного права, а також співвідношення адміністративної відповідальності з формами реалізації виконавчої влади;

сформулювати та розкрити основні принципи побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності та основні принципи реалізації нормативної моделі адміністративної відповідальності, а також запропонувати способи формалізації цих принципів;

визначити способи реалізації принципу верховенства права при формуванні нормативної моделі адміністративної відповідальності;

виявити особливості нормативної моделі адміністративної відповідальності у зв’язку з необхідністю включення до неї норм, що визначають адміністративну відповідальність юридичних осіб;

проаналізувати досвід систематизації законодавства про адміністративну відповідальність в Україні та зарубіжних країнах і сформулювати концептуальні засади формалізації нормативної моделі адміністративної відповідальності з урахуванням історичного досвіду та досвіду інших країн;

обґрунтувати висновки та рекомендації щодо удосконалення чинного законодавства про адміністративну відповідальність.

Об’єктом дослідження є система юридичної відповідальності, у межах якої функціонує адміністративна відповідальність як сфера суспільних відносин, врегульованих адміністративно-деліктними нормами.

Предметом дослідження є сутність і зміст інституту адміністративної відповідальності, його нормативна основа та практика реалізації відповідних правових норм.

Методи дослідження. Обґрунтованість та достовірність наукових результатів забезпечувалися використанням філософських, загальнонаукових, спеціально-наукових та конкретно-наукових методів пізнання, зокрема таких, як діалектичний метод, системний, структурно-функціональний, формально-логічний та інші методи.

З позицій діалектичного методу інститут адміністративної відповідальності розглядався в його розвитку від виникнення до сучасного стану.

Системний метод був використаний, зокрема, для дослідження адміністративно-деліктних відносин, виявлення зв’язків між складовими цих відносин, а також при визначенні місця інституту адміністративної відповідальності у структурі системи права.

Для висвітлення сучасних концепцій адміністративної відповідальності використовувався метод функціонального аналізу, для визначення місця адміністративної відповідальності у системі юридичної відповідальності використано метод емпіричної типології, а для визначення місця нормативної моделі адміністративної відповідальності у системі права – метод теоретичної типології.

В основу визначення принципів побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності були покладені наукові методи оцінки істинності результатів досліджень, зокрема була використана когерентна теорія істини.

Для формулювання принципів побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності використовувалися методи аналізу і синтезу.

З метою визначення принципів реалізації зазначеної нормативної моделі використано відносно нові для правових досліджень синергетичні підходи.

Для виявлення в існуючій нормативній моделі адміністративної відповідальності тих елементів, які потребують приведення у відповідність із зазначеними принципами, широко використовувався формально-логічний метод.

Знайшли своє використання й такі методи, як історичний і метод порівняльного правознавства. Історичний метод використовувався при дослідженні точок зору на зміст адміністративної відповідальності в різні періоди вітчизняної історії, а також при вивченні джерел інституту адміністративної відповідальності, що існували в минулому.

Метод порівняльного правознавства застосовувався при вивченні зарубіжного досвіду систематизації законодавства про адміністративну відповідальність та регулювання способів визначення розміру адміністративних стягнень.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що вперше у вітчизняній науці адміністративного права здійснено комплексне дослідження концептуальних засад нормативного регулювання адміністративної відповідальності та практики її реалізації. В ході дисертаційного дослідження сформульовано низку нових теоретичних висновків та практичних узагальнень і пропозицій, зокрема:

розкрито авторське розуміння адміністративної відповідальності як механізму реалізації в адміністративному порядку санкції правової норми, яка має форму стягнення. У даному розумінні поєднується і застосування стягнень, і обов’язок зазнати обмежень внаслідок застосування стягнення та реалізацію цього обов’язку, і відповідні правовідносини, і вияв примусового методу держави та реакція на правопорушення. Власне інститут адміністративної відповідальності представляє собою нормативну модель механізму реалізації в адміністративному порядку санкцій правових норм, які мають форму стягнень;

обґрунтовано, що відносини адміністративної відповідальності є складовою більш широкого кола правовідносин, які можна назвати адміністративно-деліктними відносинами, у межах яких можна виділити відносини об’єктивної адміністративної відповідальності і відносини суб’єктивної адміністративної відповідальності; зміст відносин об’єктивної адміністративної відповідальності полягає у застосуванні уповноваженим суб’єктом адміністративного стягнення до особи, що вчинила адміністративне правопорушення, а зміст відносин суб’єктивної адміністративної відповідальності – у реалізації обов’язку особи, винної у вчиненні адміністративного правопорушення зазнати певних обмежень внаслідок застосування до неї адміністративного стягнення;

обґрунтовано положення про те, що інститут адміністративної відповідальності за своїми ознаками є функціональним інститутом адміністративного права, а адміністративну відповідальність можна вважати однією із форм реалізації виконавчої влади;

обґрунтовано положення про те, що основу інституту адміністративної відповідальності складає його нормативна конструкція, яка розуміється як сукупність правових норм, що визначають адміністративну відповідальність безвідносно до конкретних складів її підстав і яка може бути використана як основа для адміністративно–деліктного регулювання багатьох видів суспільних відносин. Решта норм інституту адміністративної відповідальності визначає конкретні склади її підстав;

розкрито зміст принципів побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності, а саме: реалізовуваності реакції; адекватності реакції; об’єктивності оцінки; об’єктивності істини; достовірності джерел; компетентності суб’єкта ініціювання реакції; необхідності підстав ініціювання реакції; достатності підстав об’єктивної оцінки; подолання неочевидності; страхування об’єктивності; формалізації відхилення; пропорційності рівня нормативної деталізації відхилення і точності визначення меж можливої реакції; відповідності об’єкта реакції адресату норми; належної спрямованості реакції; дієвості реакції; конкретності ознак об’єктивної сторони; об’єктивної обумовленості діяння волею відповідного суб’єкта і адекватного відображення цього діяння у його свідомості; конкретизації реакції;

визначено окремі принципи реалізації нормативної моделі адміністративної відповідальності, зокрема такі, як: принцип реординації; принцип адекватності та абсолютної реалізації стягнення; принцип забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності (правопорушень), а також запропоновано способи їх реалізації;

розкрито способи реалізації принципу верховенства права в процесі побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності, зокрема запропоновано шляхи удосконалення принципу відповідальності за вину, а також визначено принцип обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності;

доведено, що процесуальну основу адміністративної відповідальності становить адміністративний (тобто позасудовий) порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення, який базується на принципах деліктного процесу розшукового типу, а також те, що це обумовлено способом реалізації принципу подолання неочевидності зв’язку між суб’єктом та об’єктивною стороною правопорушення;

серед проваджень щодо притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб, виділено та проаналізовано такі їх види, як автономне провадження та об’єднане провадження, а також адміністративне провадження та квазісудове провадження: автономне провадження характеризується тим, що в ньому можна виділити всі стадії, традиційно притаманні провадженню у справах про адміністративні правопорушення; об’єднане провадження характерне тим, що в ньому, як правило, стадія адміністративного розслідування об’єднується з контрольним провадженням; квазісудовому провадженню, на відміну від адміністративного властиві окремі риси провадження щодо здійснення правосуддя судами у цивільних та господарських спорах;

доведено, що адміністративним правопорушенням притаманна протиправність двох видів: безпосередня (протиправність у даному випадку означає, що діяння полягає в порушенні приписів правових норм, за що і встановлена юридична відповідальність) та опосередкована (полягає в забороні вчинення певних діянь шляхом встановлення за них юридичної відповідальності), а також обґрунтовано, що відповідно до цих видів протиправності існує два способи побудови складів адміністративних правопорушень: бланкетне регулювання та деліктне регулювання;

для подолання об’єктивного ставлення у вину та урахування формальності складів адміністративних правопорушень, запропоновано розширити існуючий перелік форм вини для адміністративних правопорушень за рахунок введення таких її форм, як намір та необачність;

обгрунтовано необхідність забезпечення відповідності розміру адміністративних стягнень у вигляді штрафу рівню фактичних доходів правопорушника та встановлення таких розмірів штрафів, щоб інтерес в уникненні адміністративної відповідальності переважав інтерес у вчиненні адміністративного правопорушення і, таким чином, утримував би особу від його вчинення;

з огляду на обмеженість підстав застосування конфіскації, в арсеналі адміністративних стягнень, що накладаються на фізичних осіб, а також санкцій, що застосовуються до юридичних осіб, запропоновано передбачити такі, які на законних підставах давали б можливість примусово вилучати певне майно без встановлення обов’язкових вимог щодо визначення права власності на це майно (“безкомпенсаційне вилучення”);

запропоновано підхід, згідно з яким адміністративне стягнення у вигляді позбавлення будь-якого суб’єктивного права, отримання якого підтверджується відповідним документом, має відбуватися через скасування цього документа. Крім того, якщо відбувається позбавлення спеціального права, то його відновлення має здійснюватись у повній відповідності до передбаченої законом процедури первинного набуття цього права.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони, по-перше, дають можливість, спираючись на використані в роботі методологічні підходи, оцінити ефективність не тільки адміністративної, але й інших видів юридичної відповідальності, виявити недоліки у відповідному правовому регулюванні та усунути їх; по-друге, результати дослідження мають методологічне значення для нормотворчої діяльності у сфері юридичної відповідальності; по-третє, одержані результати дозволяють по-новому подивитись на функціональне призначення адміністративної відповідальності, розширити та використати її можливості для забезпечення правопорядку в різних сферах суспільних відносин, в тому числі перетворити адміністративну відповідальність на ефективний інструмент захисту прав і свобод людини і громадянина; по-четверте, ці результати можуть бути використані для удосконалення чинного законодавства про адміністративну відповідальність, а також у процесі систематизації законодавства про адміністративну відповідальність, зокрема, для розробки відповідного Кодексу. Крім того, отримані результати можуть бути використані для викладання навчальних дисциплін: “Адміністративне право”, “Адміністративна відповідальність”, “Теорія держави і права”. Результати дисертаційного дослідження були використані при розробці проектів законів про внесення змін та доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також в процесі роботи у складі робочої групи по реформуванню законодавства про адміністративну відповідальність при Центрі політико-правових реформ.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою роботою. Основні теоретичні положення та розробки, які характеризують наукову новизну дослідження, теоретичне і практичне значення його результатів, одержані дисертантом особисто. Із 26 публікацій у фахових виданнях дві підготовлені у співавторстві:

1. Авер¢янов В.Б., Лук¢янець Д.М., Хорощак Н.В. Актуальні питання правового регулювання адміністративної відповідальності // Часопис Київського університету права. – №1. – 2003. – С. 19–23. Не менше третини обсягу статті є науковим доробком здобувача, який полягає в критичному аналізі недоліків проекту Кодексу України про адміністративні проступки стосовно підстав адміністративної відповідальності, визначення поняття адміністративної відповідальності, а також у пропозиціях щодо удосконалення відповідних норм.

2. Авер¢янов В.Б., Лук¢янець Д.М., Хорощак Н.В. Чи можливе реформування інституту адміністративної відповідальності на концептуальних засадах проекту нового КпАП // Адвокат. – №1. – 2003. – С. 3–8. Не менше третини обсягу статті є науковим доробком здобувача, який полягає в критичному аналізі недоліків проекту Кодексу України про адміністративні проступки щодо способу формування Особливої частини Кодексу та викладенні власного бачення на вирішення цієї проблеми, обґрунтуванні субсидіарного характеру адміністративно–юрисдикційних повноважень судів, а також у пропозиціях щодо удосконалення відповідних норм.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дисертаційного дослідження оприлюднені та обговорювались на наукових конференціях, круглих столах, семінарах, зокрема на Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми формування правової держави в Україні (до 50–ї річниці Конвенції про захист прав людини та основних свобод)» (м. Харків, 2000 р.; тези опубліковано); науково-теоретичній конференції „Методологічні проблеми юридичної науки” (м. Харків, грудень 2002 р.; тези опубліковано); науково-практичній конференції “Адміністративна реформа в Україні: шляхи до європейської інтеграції “ (м. Київ, 14–15 лютого 2003 р.; тези опубліковано); III Національній науково–теоретичній конференції “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (м. Одеса, 23–24 травня 2003 р.; тези опубліковано); Міжнародній науковій конференції „Формування правової системи України на сучасному етапі” (м. Дніпропетровськ, 21–22 квітня 2005 р.; тези опубліковано); IV Національній науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування” (м. Сімферополь, Ялта, 20–22 травня 2005 р.; тези опубліковано) Міжнародній науково-практичній конференції «Верховенство права: питання теорії та практики» (м. Київ, 5–6 грудня 2005 р.; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції «Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення» (м. Сімферополь, 7–8 грудня 2006 р.; тези опубліковано); науково-методологічному семінарі “Стан та перспективи розвитку адміністративного права: законодавство, наука, освіта” (м. Львів, 12–13 жовтня 2001 р.); науково–теоретичному семінарі «Юриспруденція ХХІ сторіччя: горизонти розвитку» (м. Київ, 4–5 січня 2006 р.); круглому столі «Шляхи і способи кодифікації адміністративно-деліктного законодавства в Україні» (м. Київ, 31 травня 2006 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження опубліковані в одній індивідуальній монографії, двох колективних, а також у 27 наукових статтях, 26 з яких опубліковані у наукових фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

Структура та обсяг дисертації. Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження. Робота складається із вступу, чотирьох розділів в яких об’єднано чотирнадцять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (351 найменування на 30 сторінках) та одного додатку. Загальний обсяг дисертації становить 410 сторінок, з них основного тексту – 374 сторінки.