УПРАВЛІННЯ РОЗВИТКОМ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ: ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВИЙ ПІДХІД Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, показано її зв’язок з іншими науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу, методи дослідження, розкрито наукову новизну й практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо особистого внеску здобувача, апробації результатів дослідження та публікацій за темою дисертації.

У першому розділі – «Тенденції та проблеми розвитку державної служби у сфері надання публічних послуг з оподаткування» – досліджено проблематику функціонування й управління процесами модернізації ДПСУ як важливої складової інституту державної служби; проаналізовано світовий досвід клієнт-орієнтованої діяльності податкових служб; визначено принципи подальшого розвитку ДПСУ в контексті реформування державної служби та податкової системи України на шляху євроінтеграції.

Реформування інституту державної служби як одне з основних завдань євроінтеграційної стратегії України ставить за мету посилення відповідальності влади перед громадою, доведення системи надання публічних послуг до європейських стандартів якості. Аналіз сучасного стану та процесів модернізації ДПСУ як важливої складової державної служби свідчить про те, що вона на цей час знаходиться на перехідному етапі розвитку, який повинен здійснюватися за принципами реформування всієї системи державної служби України: демократизації державного управління, орієнтації на клієнта, встановлення паритетних відносин між різними органами публічного управління, особистої зацікавленості державних службовців у підвищенні ефективності діяльності, орієнтації на кінцевий результат, рентабельності діяльності, простоти управління.

Визначено, що основні проблеми недостатньої ефективності й результативності управління процесами реформування ДПСУ полягають у невідповідності багаторівневої функціонально-орієнтованої бюрократичної системи управління інноваційним завданням модернізації, наявності розриву між стратегічними завданнями та плануванням бюджету, недостатній мотивації персоналу, низькому рівні усвідомлення керівниками середньої ланки стратегічних завдань.

Аналіз світового досвіду діяльності податкових служб свідчить про досягнення ними високої результативності та ефективності виконання фіскальних функцій за рахунок стимулювання всіма доступними методами добровільного виконання платниками податків своїх податкових зобов’язань з одного боку, та постійного дистанційного контролю і достатньо жорсткої системи покарань за порушення податкового законодавства – з іншого. Тому сьогодні основною тенденцією розвитку податкових служб є поступовий перехід від виконання суто фіскальних функцій до упровадження державної політики щодо стимулювання росту економіки та демократизації суспільства.

Принципи клієнт-орієнтованої діяльності податкових служб розвинутих країн необхідно враховувати під час планування розвитку ДПСУ: установлення партнерських відносин із платниками податків, індивідуальний підхід до їх обслуговування; стимулювання добровільної сплати податків; забезпечення соціальної справедливості; неупереджене ставлення до платників податків та невтручання у діяльність тих, що сумлінно виконують податкові зобов’язання; безконтактність відносин платників з податковими органами; деполітизація та перетворення ДПСУ на підзвітний суспільству високоефективний орган виконавчої влади.

Прийняття у грудні 2010 р. ПК відкрило новий етап розвитку податкової системи України, який вимагає реформування майже всіх сфер діяльності ДПСУ в стислі терміни, визначені перехідними положеннями. Першочерговими завданнями реформування ДПСУ на шляху перетворення її на клієнт-орієнтовану демократичну державну інституцію є: реорганізація організаційної структури ДПСУ за функціональним принципом; удосконалення стандартів професійної діяльності ДПСУ; модернізація операційних та управлінських процедур; підвищення професійного рівня працівників; розвиток інформаційно-аналітичної системи ДПСУ в загальнодержавному масштабі; запровадження системи управління якістю на всіх рівнях, зручних для клієнтів форм обслуговування; запровадження ризико-орієнтованої системи адміністрування податків; створення ефективної системи приймання й оброблення податкової звітності, надання консультаційно-довід-
кових послуг засобами телекомунікаційного зв’язку через середовище Інтернет.

Отже, складність та інноваційний характер завдань розвитку ДПСУ вимагають розроблення та наукового обґрунтування інноваційних підходів до управління процесами стратегічних змін, одним із яких є програмно-цільовий підхід, визначений дієвим для розв’язання складних багатопланових проблем.

У другому розділі – «Формування орієнтирів стратегічного бачення Державної податкової служби України» – розроблено системні основи формування гармонізованого клієнт-орієнтованого стратегічного бачення розвитку ДПСУ, запропоновано підходи до генерації комплексу стратегічних пріоритетів на основі декомпозиції стратегічного бачення та до вимірювання успішності стратегічного розвитку ДПСУ з використанням технології збалансованої системи показників.

На основі аналізу низки документів із визначення стратегічних орієнтирів розвитку ДПСУ, розроблених Адміністрацією Президента України, Урядом та керівництвом ДПАУ спільно з експертами Світового банку, встановлена певна різноаспектність поглядів і недостатня координованість дій суб’єктів розробки цих документів, що на тлі відчутних динамічних змін соціально-економічної та політичної ситуації в України, зокрема прийняття ПК, не дозволило й досі відпрацювати гармонізоване з огляду на позиції зацікавлених сторін стратегічне бачення розвитку ДПСУ, яке визначало б чіткі орієнтири розробки майбутніх стратегій і розкривало вимоги до внутрішніх стандартів професійної діяльності в контексті євроінтеграції України.

Особливості формування стратегічного бачення розвитку ДПСУ пов’язані із специфікою інтересів ключових зацікавлених сторін, які представляють позиції різних суб’єктів податкової системи, унаслідок чого присутня певна різноспрямованість, а подекуди – і суперечність інтересів. Так, з одного боку, платники податків прагнуть зменшення податкового тиску й підвищення якості надання послуг; з іншого боку – держава як колективний споживач послуг з адміністрування податків вимагає наповнення бюджетів усіх рівнів та стимулювання розвитку економіки; внутрішні інтереси ДПСУ полягають у підвищенні престижу й авторитету ДПСУ через надання якісних публічних послуг з оподаткування на основі демократичних стандартів професійної діяльності та зміцнення керованості, результативності й ефективності управлінської системи. У роботі запропоновано підхід до виявлення та гармонізації інтересів зазначених сторін з використанням інструментарію морфологічного і контент-аналізу.

На першому етапі з використанням методу контент-аналізу визначаються ключові змістовні характеристики інтересів зовнішніх зацікавлених сторін – держави та платників податків. Паралельно досліджуються внутрішні інтереси ДПСУ, яка розглядається як складна соціо-технічна система. За морфологічними ознаками здійснюється визначення її укрупнених системоутворюючих елементів (операційна підсистема, управлінська підсистема, продукт діяльності системи,
персонал), після чого для кожного елемента виявляються провідні змістовні ознаки його бажаного стану.

На другому етапі на основі отриманих змістовних характеристик елементів системи, що задовольняють інтереси всіх сторін та з урахуванням принципів клієнт-орієнтованого розвитку податкових служб передових країн, синтезуються несуперечливі та взаємодоповнюючі семантичні блоки, які інтегруються в дескриптивну модель стратегічного бачення. Запропонований підхід забезпечує підвищення ступеня об’єктивізації стратегічного бачення розвитку ДПСУ і узгодження інтересів основних суб’єктів податкової системи.

Подальша розробка стратегії передбачає декомпозицію стратегічного бачення до системи цілей, що завжди пов’язане з проблемою відчутного суб’єктивізму вибору критеріїв декомпозиції. Особливу увагу приділено системному підходу до визначення цільових компонент першого рівня декомпозиції, оскільки саме вони за концепцією дослідження становлять основу подальшої інституціалізації механізму реалізації стратегічних пріоритетів. Авторська позиція передбачає на першому рівні декомпозиції стратегічного бачення генерацію на безальтернативній неконкурентній основі комплексу стратегічних пріоритетів – генеральних цільових настанов (ГЦН), під якими розуміються інтегровані напрями діяльності, певні змістовно пов’язані програми розвитку, комплексна реалізація яких забезпечить досягнення стратегічного бачення.

З метою підвищення ступеня об’єктивізації і формалізації визначення ГЦН проводиться з використанням матриці «складові системи ДПСУ – змістовні аспекти стратегічного бачення». Елементи першої координати отримані шляхом подальшої декомпозиції укрупнених системоутворюючих складових ДПСУ за морфологічними ознаками, елементи другої логічно виокремлюються з дескриптивної моделі стратегічного бачення і презентують вимоги до бажаного стану кожної складової системи. Експертно-логічним шляхом встановлюється змістовний взаємозв’язок координат по кожній клітині матриці, в її вузлах прописується основний контент бажаного стану морфологічних складових системи ДПСУ в аспекті досягнення стратегічного бачення. Отримана інформація синтезується за спорідненими змістовними ознаками, при цьому звертається увага на запобігання дублювання й дотримання однорідного масштабу ГЦН. Таким чином забезпечується реалізація принципів повноти декомпозиції (жодне положення стратегічного бачення та морфологічна сутність системи ДПСУ не залишаться поза увагою), несуперечності та взаємодоповнюваності комплексу ГЦН (ГЦН генеруються на основі єдиного стратегічного бачення).

Сучасні уявлення щодо розробки стратегічних орієнтирів передбачають не тільки визначення місії, стратегічного бачення, системи цілей та засобів їх реалізації, а й формування системи індикаторів вимірювання результатів виконання стратегії. Найбільш широке розповсюдження у світі отримала розроблена Р. Нортоном і Д. Капланом збалансована система показників (ЗСП), що позиціонується як комплексний засіб переведення стратегічних цілей у формат їх реалізації завдяки, зокрема, каскадуванню стратегічних завдань і відповідальності на всі рівні виконання стратегії через показники її планованих результатів. Застосування підходів ЗСП до вимірювання стратегічного розвитку ДПСУ стикається з низкою труднощів, пов’язаних зі складністю вимірювання й розрахунків нефінансових показників якості надання публічних послуг у сфері оподаткування та зміни внутрішніх характеристик системи.

Авторський підхід щодо адаптації ЗСП до умов діяльності ДПСУ передбачає, насамперед, модифікацію системи чотирьох перспектив класичної ЗСП («фінанси», «клієнти», «бізнес-процеси», «інновації, навчання та розвиток»). Ураховуючи специфічність послуг ДПСУ, які є невіддільними від рівня організації та якості внутрішніх процесів, пропонується не виділяти окремо перспективу «бізнес-процеси». Далі, з огляду на різноспрямованість інтересів різних суб’єктів податкової системи, вважаємо за доцільне виокремити дві перспективи: «клієнти-платники податків» та «клієнти-держава», визначивши для кожної з них специфічні показники. Так, в останній перспективі доцільно використовувати фінансовий показник загальної суми збору податків та обов’язкових платежів до бюджетів усіх рівнів (на відміну від класичної ЗСП, де фінансові критерії успіху оцінюються за перспективою «фінанси»). У застосуванні до ДПСУ одним із основних показників перспективи «фінанси» є собівартість адміністрування податків, зокрема, порівняно з надходженнями. Перспектива «інновації, навчання та розвиток» розглядається комплексно і включає показники рівня функціонування й розвитку всіх внутрішньо-управлінських процесів, інфраструктурних компонентів, персоналу.

По-друге, застосований у роботі формально-логічний підхід до визначення стратегічних орієнтирів дає можливість створити відповідну критеріальну основу. Запропоновано систему з 17 показників, що визначаються на основі ключових ознак інтересів зовнішніх і внутрішніх зацікавлених сторін і в комплексі описують бажаний стан ДПСУ, а також розроблені рекомендації щодо їх розрахунку.

Опрацьовані у другому розділі підходи та отримані результати представлені у вигляді моделі стратегічного рівня управління розвитком ДПСУ (рис. 1), яка є складовою відповідної інтегрованої концептуальної моделі.

У третьому розділі – «Моделі реалізації програмно-цільового управління розвитком Державної податкової служби України» – досліджуються проблеми переходу від ієрархічної функціональної структури управління до динамічної результат-орієнтованої структури; обґрунтовано підхід до виокремлення та інституціалізації процесів управління розвитком ДПСУ; розроблено методико-техно-
логічну модель формування портфелю проектів реалізації стратегічних пріоритетів; представлено інтегровану концептуальну модель управління розвитком ДПСУ, розкрито питання інституціалізації командної роботи державних службовців з урахуванням компетентнісних вимог до персоналу в умовах програмно-цільового управління стратегічним розвитком ДПСУ.

Визначено основні бар’єри на шляху реалізації стратегії розвитку ДПСУ: невідповідність стратегії і структури управління; недостатнє ресурсне забезпечення і доведення ідеології та конкретних завдань стратегії до безпосередніх виконавців; відсутність системи мотивації персоналу на стратегічний розвиток тощо. Найбільш проблематичним для реалізації кожної ГЦН є формування адекватного механізму управління змінами, оскільки існуюча на цей час в органах ДПСУ функціональна бюрократична структура управління є консервативною за своєю
суттю – вона орієнтована на виконання завдань на основі усталених процесів, а не на розв’язання проблем інноваційного розвитку.

Сучасними тенденціями розвитку систем управління стратегічним розвитком організацій у динамічному зовнішньому середовищі є перехід до структур з меншим ступенем формалізації відносин, де «розмиваються» такі класичні прин-