СТРУКТУРНО-ФУНКЦІОНАЛЬНА ОПТИМІЗАЦІЯ СИСТЕМИ МІСЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ В УКРАЇНІ

summary

1.                ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, розкрито її зв’язок із науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу,  визначено предмет та об’єкт, формулюється мета і завдання дослідження, вказано на наукову новизну, практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача та подано відомості щодо публікацій, апробації та впровадження здобутих результатів дисертаційного дослідження.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні засади структурно-функціональної оптимізації системи місцевих державних адміністрацій» – систематизовано теоретичні підходи у дослідженні структурно-функціональної системи місцевих державних адміністрацій; визначено методологію дослідження структурно-функціональної оптимізації системи місцевих державних адміністрацій; розглянуто сучасний зарубіжний досвід функціонування місцевих органів виконавчої влади.

  Аналіз теоретичних підходів до дослідження структурно-функціональної системи місцевих державних адміністрацій свідчить про те, що ця проблематика певним чином пов’язана з визначенням і використанням понятійного апарату, зокрема термінів: «виконавча влада», «місцеві органи виконавчої влади», «адміністрація», «обласна державна адміністрація», «районна державна адміністрація», «державне управління» тощо.

Виявлено, що сьогодні в Україні у всьому спектрі дискусійних питань складними залишаються питання виконавчої влади, механізму її діяльності. З точки зору принципу розподілу влади, виконавча влада є відносно самостійною, своєрідно відгалуженою гілкою єдиної державної влади в Україні – атрибутом державно-владного механізму, побудова­ного за принципом розподілу влади та її здійснення поряд із законодавчою та су­довою, тісно з ними взаємодіючи.

З’ясовано, що місцеві органи виконавчої влади – це численні електорально-відповідальні політичні одиниці нижчого рівня з обмеженою автономією, що забезпечують можливості вибору та участі для громадян і впливають на природний та соціальний характер географічного району.

У контексті дослідження структурно-функціональної системи місцевих державних адміністрацій розглянуто поняття «адміністрація», «обласна державна адміністрація» та «районна державна адміністрація». Відзначено, що «адміністрація» в перекладі з латинської мови (administratio) означає керування та управління. У цьому дискурсі, зважаючи на етимологічну близькість понять, не можна не звернути уваги на терміни «обласна державна адміністрація» та «районна державна адміністрація». Таке поняття, як «обласна державна адміністрація», визначається складовою частиною ієрархії державного апарату, який являє собою систему органів, за допомогою яких здійснюється державна влада, виконується основні функції, досягаються цілі й завдання, що стоять перед державою на різних етапах її розвитку. У свою чергу, районні державні адміністрації – базовий рівень у системі виконавчої влади України.

Визначено, що місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами держави, представлені одноособово головами і формованими ними управліннями, відділами й іншими структурними підрозділами, наділені самостійною компетенцією здійснення виконавчої влади на місцях, безпосередньо підлеглі органам виконавчої влади вищого рівня, а також підзвітні й підконтрольні представницьким органам місцевого самоврядування (обласним і районним радам) у частині делегованих повноважень.

На підставі аналізу та узагальнення теоретичних засад визначення поняття «місцеві державні адміністрації» як первинних елементів державного апарату, розкрито зміст державного управління, який полягає в багатогранній та організуючій діяльності держави, спрямованій на виконання її завдань та функцій, що здійснюється через практичне функціонування органів виконавчої влади. Доведено, що суть державного управління полягає в здійсненні управлінського, організуючого впливу шляхом використання повноважень виконавчої влади через виконання законів, реалізацію управлінських функцій з метою комплексного соціально-економічного та культурного розвитку держави, її окремих територій, а також забезпечення реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя, створення умов для реалізації громадянами їх прав і свобод.

Запропоновано авторське визначення поняття «структурно-функціональна оптимізація системи місцевих державних адміністрацій», суть якої полягає в організаційно-діяльнісному наданні певним ієрархічно побудованим та упорядкованим складовим, елементам, частинам місцевих органів виконавчої влади як ключовим ланкам державного управління оптимальних, найбільш сприятливих властивостей, реальних можливостей розвитку комплексних зв’язків і взаємодії з іншими владними інституціями.

Розглянуто досвід діяльності органів виконавчої влади місцевого рівня кількох зарубіжних країн (Франція, Швеція, Польща) з відмінними політичними системами та структурами влади, які мають досить розвинене автономне регіональне управління. Відзначено їх спільні принципи: регіональні органи виконавчої влади є самостійними в межах компетенції, визначеної законом; здійснення забезпечення інтересів держави в адміністративно-територіальних одиницях через державну виконавчу владу; координація роботи місцевих органів та контроль за дотриманням законодавства цими органами реалізується через представників держави; органи регіонального врядування максимально відкриті для громадянина; скорочення сфери використання адміністративних методів управління; процес централізації державного управління.

У другому розділі – «Аналіз стану структурно-функціональної системи місцевих державних адміністрацій» – узагальнено умови становлення та розвитку структурно-функціональної системи місцевих державних адміністрацій; охарактеризовано сучасний стан регулювання діяльності місцевих держаних адміністрацій; окреслено та оцінено стан підпорядкування, підзвітності й підконтрольності структурно-функціональної системи місцевих держаних адміністрацій.

З’ясовано, що на початку 90-х років в Україні відбувся перехід реальної влади від структур компартії та одержавлених рад, до влади місцевих державних адміністрацій. Виявлено, що завдяки Закону України «Про Представника Президента України», прийнятого 5 березня 1992 року, вперше в політико-правовій практиці України було запроваджено інститут місцевих державних адміністрацій. Але з часом були прийняті законодавчі рішення, які змінили організацію місцевих органів влади в Україні. Законом 1994  року «Про формування місцевих органів влади і самоврядуван­ня» скасувався інститут місцевих державних адміністрацій, а виконкоми відповідних Рад почали виконувати функції виконавчих органів місцевого самоврядування і одночасно місцевих органів державної виконавчої влади. Відповідно до Конституційного дого­вору, підписаного 8 червня 1995 року, на базі виконкомів обласних та районних рад було утворено систему органів місцевих державних адміністрацій, які підпорядковувалися знизу вгору, аж до Президента України і очолювались головами цих адміністрацій. Важливим кроком на шляху становлення структурно-функціональної системи органів місцевої виконавчої влади було прийняття Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року, у якому відповід­но до Конституції України докладно регламентовано організацію, повноваження і по­рядок діяльності місцевих державних адміністрацій.

Охарактеризовано сучасний стан регулювання діяльності місцевих державних адміністрацій як ланки єдиної системи органів виконавчої влади. Зазначено, що в сучасній Україні місцеві державні адміністрації як повноважні органи системи виконавчої влади на місцях являють собою велику, розгалужену і надзвичайно могутню сферу управління. Відповідно до складності та розмаїття виконуваних ними функцій та повноважень формується їх функціональне призначення, а отже, і організаційна структура, порядок формування якої закріплюєть­ся в нормах Конституції України,  Законі України «Про місцеві державні адміністрації», указах Президента України та положеннях Кабінету Міністрів України.

Визначено, що для ефективного, злагодженого функціонування місцевих державних адміністрацій її працівники розподіляються за структурними підрозділами, які залежно від покладених на них завдань розподіляються на три види: керівні, функціонально-галузеві й обслуговуючі підрозділи.

Встановлено, що одноособовими керівниками місцевих державних адміністрацій виступають голови, які призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Вони виконують організаційно-виконавчу, представницьку, установ­чу, кадрову, бюджетно-фінансову та інформаційну функції. Керівний склад місцевих державних адміністрацій включає заступників голови, керівників відділів, управлінь, інших структур­них підрозділів адміністрації, керівників апарату адміністрації та керівників структурних підрозділів апарату. Перший заступник та заступники голів  місцевих державних адміністрацій виконують обов'язки, що визначені головами і персонально відповідають за стан справ на дорученій їм ділянці роботи. Вони спрямовують, координують та контролюють діяльність управлінь, відділів та інших структурних підрозділів державної установи, які відповідно до затвердженого Кабінетом Міністрів України переліку входять до її структури. 

Доведено, що функціонально-галузеві підрозділи представлені головними управліннями, управліннями, відділами, інспекціями, службами, а також консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами (радами, комісіями, колегіями, робочими групами тощо), призначення яких полягає у забезпеченні виконання відповідними державними органами покладених на них функцій і завдань згідно з їх компетенцією.

З’ясовано, що місцеві органи виконавчої влади здійснюють управлінську за своїм змістом діяльність, їх внутрішня структура характери­зується наявністю і діяльністю відповідного апарату – організаційно поєднаної сукупністю структурних підрозділів і посад, які призначені для здійснення консультативних чи обслуговуючих функцій щодо виконання відповідними органами закріплених за ними повноважень.  Він створюється для  право­вого, матеріально-технічного, кадрового та іншого організаційного забезпечення їх діяльності, підготовки аналітичних, інформаційних матеріалів, перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень, надання методичної до­помоги різним органам державної влади.

Виявлено, що для погодженого розгляду питань, що належать до повноважень місцевих державних адміністрацій, забезпечення координації роботи управлінь і відділів, всебічного розгляду й обговорення найважливіших напрямів діяльності державної структури може утворюватися колегіальний орган – так звана колегія.

Доведено, що підпорядкування – це залежність керованого органу від керуючого, що виражається в установчих та кадрових питаннях, здійсненні окремих повноважень, підконтрольності та підзвітності. Відзначено такі види підпорядкування:  організаційне, лінійне, подвійне, функціональне.

Обґрунтовано відмову від подвійного підпорядкування на районному рівні, а саме: в частині такої його складової, як підпорядкування по горизонталі, тим самим додатково аргументовано необхідність ліквідації районних державних адміністрацій як місцевих органів виконавчої влади. Водночас на обласному рівні запропоновано зберігати подвійне підпорядкування, надавши перевагу в ньому підпорядкуванню по вертикалі над підпорядкуванням по горизон­талі.

З’ясовано, що підпорядкування тісно пов'язане з взаємодоповнюючими формами взаємо­зв'язків в управлінських відносинах, зокрема структурно-функціональній системі місцевих державних адміністраціях – підзвітністю та підконт­рольністю, важливе значення яких полягає у виявленні недоліків у процесі виконання приписів, організації заходів щодо усунення цих недоліків. Визначено, що посилення правового регулювання підзвітності та підконтрольності позитивно вплине на підвищення ефективності структурно-функціональної системи місцевих державних адміністрацій. 

У третьому розділі – «Напрями структурно-функціональної оптимізації системи місцевих державних адміністрацій» – розроблено механізм реформування організаційної структури місцевих державних адміністрацій, їх компетенції та функціональне призначення; теоретично обґрунтовано об’єктивну необхідність та сформульовано пропозиції щодо напрямів модернізації моделі взаємодії місцевих державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування; вироблено практичні рекомендації щодо шляхів удосконалення управлінських взаємовідносин.

Зазначено, що в організацію держаних структур місцевого рівня повинна впроваджуватися заздалегідь продумана, чітка, постійна система взаємопов'язаних захо­дів, спрямованих на оптимальне вирішення завдань щодо підвищення ефективності управління. Доведено, що реформування організаційної структури місцевих державних адміністрацій потрібно розпочинати з забезпечення політичної нейтральності їх голів, а саме: зробити ці посади виборними. З’ясовано, що доцільними є: розробка принципів і критеріїв розподілу повноважень між заступниками голови державних установ, керівниками різних організаційних структур; горизонтальне функціональне обстеження системи місцевих державних адміністрацій; розробка та законодавче закріплення чіткої логічної схеми діяльності кожного органу влади, що усуне дублювання та протиріччя між їхніми повноваженнями; при визначенні повноважень місцевих державних адміністрацій застосовувати не галузевий, а функціональний (контрольно-наглядовий) підхід, що дозволить цим орга­нам комплексно впроваджувати державну політику на місцевому рівні.

Обґрунтовано об’єктивну необхідність проведення спеціальної (комплексної) кодифікації чинних правових норм стосовно органів державної влади на сучасному етапі державотворення України. В цьому новому зведеному законодавчому акті стабільного змісту (кодексі, положенні, статуті тощо) мають бути законодавчо врегульовані всі питання правового, організаційного, процедурного, нормативного та іншого забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій, що дозволить структурно-функціонально оптимізувати їх систему.