АУДИТ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено стан її наукового розроблення, розкрито зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання об’єкт, предмет і методи дослідження, наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про апробацію.

У розділі 1 – “Теоретичні засади аудиту адміністративної діяльності в системі державного контролю” – проаналізовано сутність адміністративної діяльності як елемента адміністративної системи, визначено її системоутворюючі компоненти, сформульовано поняття “аудит адміністративної діяльності”, визначено його місце в системі державного контролю, встановлено його функціональні компоненти.

Поняття “адміністративна діяльність” широко використовується в науці та практиці державного управління, але зміст, сутність та її елементи недостатньо розкрито та узагальнено. Адміністративна діяльність, як один із видів управлінського впливу, притаманна лише соціальним системам. У сучасній управлінській науці методи впливу поділяються на морально-етичні, соціально-політичні, економічні, адміністративні. Здійснення управлінського впливу з використанням переважно адміністративних методів управління є характерною ознакою саме адміністративної діяльності. Адміністративні методи – це організаційно-розпорядчі заходи, що є сукупністю прийомів, впливів, заснованих на використанні об’єктивних організаційних відносин між людьми та загально-організаційних принципів управління.

Отже, адміністративну діяльність можна визначити як вид управлінської діяльності, що здійснюється з метою досягнення цілей організації переважно з використанням організаційно-розпорядчих методів управлінського впливу.

Системний підхід до державного управління дозволяє представити його як функціонування кількох складних систем: керівної, керованої та системи взаємодії. Керівна система, з точки зору державного управління, в широкому його тлумаченні включає в себе дві самостійні підсистеми: політичну (сукупність державних та суспільних організацій, які взаємодіють між собою при прийнятті суспільно значущих рішень) та адміністративну (покликану забезпечити виконання, реалізацію державно-політичних рішень). Адміністративна підсистема свої видові характеристики виявляє через внутрішню структуру. Основу адміністративної підсистеми складає адміністративна діяльність, яка включає статичний та динамічний компоненти. Статичний компонент адміністративної підсистеми складає її основу, каркас, тобто це такі елементи, які є характерними і для інших соціальних систем: нормативно-правовий, кадровий, організаційний. Динамічний компонент представлений елементами, через які реалізуються взаємозв’язки між статичними елементами: інформаційний, функціональний, фінансово-матеріальний. Отже, у структурі адміністративної діяльності можна виділити кадрову, нормативно-правову, інформаційну, функціональну, організаційну, фінансово-матеріальну підсистеми. Компоненти адміністративної діяльності у процесі її здійснення взаємопов’язані та взаємозумовлені, у своїй сукупності утворюють цілісну динамічну систему, аналіз ефективності функціонування якої і є об’єктом дослідження аудиту адміністративної діяльності.

Міжнародна організація вищих органів контролю визначає аудит адміністративної діяльності як перевірку економічності, ефективності та результативності використання ресурсів відповідно до виконуваних обов’язків. Міжнародні стандарти аудиту передбачають проведення повного обсягу державного контролю, метою якого є забезпечення належного використання державних ресурсів, із використанням двох типів контролю: фінансовий аудит правильності й відповідності та аудит адміністративної діяльності.

У сучасній науковій думці намітилося кілька підходів до розуміння аудиту адміністративної діяльності: як методу контролю, як форми контролю, як самостійного виду чи типу контролю, як перевірки, що зумовлене акцентуванням уваги на одній із його якостей. Як цілісне явище аудит адміністративної діяльності – це системний, організований процес отримання та експертно-аналітичного оцінювання об’єктивних даних про результативність, економічність, ефективність діяльності органів державної влади, організацій, установ чи програм діяльності щодо раціонального використання суспільних ресурсів.

Теоретичну основу аудиту адміністративної діяльності формують три поняття: економічність, ефективність та результативність, які виступають одночасно і основними критеріями оцінки функціонування органів публічного управління. Поняття “економічність”, зазвичай, розглядається більшістю дослідників як економічність використання державних ресурсів. Економічність може забезпечуватись такими шляхами: 1) досягнення бажаних результатів за використання найменшого обсягу ресурсів; 2) отримання найкращих результатів під час використання заданого обсягу ресурсів.

Найбільш суперечливим у науковій літературі є визначення терміна “ефективність” як співвідношення між випуском продукції, обсягом наданих послуг, іншими результатами й витратами. Результативність характеризує ефективність з точки зору повноти використання бюджетних коштів, відповідності фактичних результатів до запланованих. Класичним підходом до проблеми оцінки діяльності органу державної влади є оцінювання результативності, як міри досягнення цілей порівняно з використаними ресурсами.

З точки зору методології державного контролю, аудит адміністративної діяльності є контрольною діяльністю, суб’єктами контролю виступають аудиторська організація чи група аудиторів-контролерів, підконтрольними об’єктами є підприємства, установи, організації, які використовують кошти державного бюджету та кошти територіальних громад, а об’єктом аудиту – адміністративна діяльність та фінансові ресурси, що використовуються під час її здійснення.

Аудит адміністративної діяльності в системі контролю необхідно розглядати як тип контролю над ефективністю, економічністю, результативністю адміністративної діяльності органів і посадових осіб державного управління та місцевого самоврядування з метою її оцінки, розроблення рекомендацій щодо усунення та запобігання виявлених порушень. Подвійна природа об’єкта аудиту адміністративної діяльності об’єктивно сприяла прояву його в Україні у формі аудиту ефективності та адміністративного аудиту.

У розділі 2 – “Особливості організації аудиту адміністративної діяльності в системі державного контролю” – досліджуються особливості організації та проведення аудиту адміністративної діяльності як невід’ємного компонента системи державного контролю, проаналізовано механізм державного управління організацією аудиту адміністративної діяльності в зарубіжних країнах, виявлено його характерні риси в Україні.

У різних країнах світу аудит адміністративної діяльності має свої особливості, пов’язані з різними традиціями організації системи державного управляння, масштабами відповідальності аудиторів. Такими особливостями можна вважати: законодавче закріплення аудиту; створення спеціального органу, відповідального за проведення аудиту; автономію аудиторської організації; обов’язкове планування аудиту; особисту відповідальність аудитора за виконання покладених на нього обов’язків; визначення в законодавстві процедури погодження, затвердження та представлення звіту в парламенті.

Запровадження аудиту адміністративної діяльності в систему державного контролю України у формі аудиту ефективності відбулося з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту ефективності виконання бюджетних програм” № 1017 від 10 серпня 2004 р., якій передував наказ Головного контрольно-ревізійного управління “Про затвердження методичних рекомендацій щодо проведення аудиту ефективності виконання бюджетної програми” від 02.04.2003 р., чим було регламентовано відповідний порядок його проведення. Сьогодні здійснення аудиту ефективності безпосередньо регламентується згаданими нормативно-правовими актами та наказом Головного контрольно-ревізійного управління “Про вдосконалення проведення аудиту ефективності виконання бюджетних програм” від 15.11.2005 р. Аналіз діяльності Державної контрольно-ревізійної служби за 2007–2008 рр. показує зміщення акцентів в її роботі з аудиту ефективності виконання бюджетних програм у бік інших видів державного фінансового аудиту, що пояснюється його запровадженням також у діяльність Рахункової палати Верховної Ради України. Практика проведення аудиту ефективності в діяльності Рахункової палати бере свій початок із 2003 р., коли кожен контрольно-аналітичний, експертний захід супроводжувався принциповими узагальненнями та висновками щодо ефективності, доцільності, законності управлінських рішень.

Отже, в Україні теорія і практика аудиту адміністративної діяльності акцентує свою увагу на одній з його форм, а саме на аудиті ефективності, оскільки він тісно пов’язаний з фінансовим контролем, який є традиційним для пострадянських країн. Інша складова аудиту адміністративної діяльності – адміністративний аудит, який ще недостатньо розроблений, проте приклади його впровадження в системі державного управління та місцевого самоврядування існують. Практика його проведення в Україні розвивалась від найпростіших його форм, як менеджмент-аудит, до більш складних, пов’язаних з впровадженням системи управління якістю в органах державного управління та органах місцевого самоврядування.

У розділі 3 – “Удосконалення аудиту адміністративної діяльності в Україні” – науково обґрунтовано практичні рекомендації щодо вдосконалення механізму державного управління проведенням аудиту адміністративної діяльності як невід’ємного компонента державного контролю на основі структурно-функціонального підходу (рис.1), а також розроблено практичну модель його функціонування в державному управлінні та місцевому самоврядуванні України відповідно до структурно-організаційного підходу, що включає не тільки виконання Рахунковою палатою Верховної Ради України та органами Державної контрольно-ревізійної служби аудиту ефективності як компонента державного фінансового аудиту, а й проведення внутрішнього та зовнішнього адміністративного аудиту в органах державного управління та органах місцевого самоврядування.

Аудит адміністративної діяльності має базуватися на загальнонаукових принципах контрольної діяльності, що реалізуються через прямі та зворотні зв’язки між суб’єктом і об’єктом контролю як елементами єдиної системи, сприяючи її саморозвитку та самовдосконаленню.

Загальнонаукові засади аудиту адміністративної діяльності як компонента державного контролю необхідно конкретизувати відповідно до структурно-функціонального підходу до розгляду його основних елементів, якими є: мета аудиту, що проявляється в цілях, критеріях, функціях суб’єкта аудиту і реалізується через технологію аудиту.

Основними структурними елементами аудиту адміністративної діяльності є: система органів державного управління, в яких діють органи чи підрозділи, уповноважені на проведення аудитів адміністративної діяльності, пов’язані між собою ієрархічними та функціональними зв’язками. В Україні аудит адміністративної діяльності повинен здійснюватися за дворівневою моделлю з поділом його на зовнішній та внутрішній, аудит ефективності та адміністративний аудит.

Зовнішній аудит адміністративної діяльності представлений аудитом ефективності, що здійснюється Рахунковою палатою Верховної Ради України та незалежними сертифікованими контролерами, аудиторами чи експертами. Внутрішній аудит адміністративної діяльності уособлений аудитом ефективності, який проводиться контрольно-ревізійною службою в системі органів виконавчої влади, та внутрішнім децентралізованим адміністративним аудитом в органах публічного управління. На вищому конституційному рівні аудит адміністративної діяльності реалізується Рахунковою палатою Верховної Ради України як зовнішній (незалежний) аудит ефективності використання коштів державного бюджету у складі державного фінансового аудиту. Виходячи з традицій організації контрольної діяльності Рахункової палати в Україні оптимальною для здійснення державного фінансового аудиту є дворівнева система його організації. Перший рівень уособлений власне Рахунковою палатою Верховної Ради України, другий – її територіальними представництвами, які здійснюють аудит ефективності використання бюджетних коштів та майна як елемента державного фінансового аудиту, у разі необхідності залучають до здійснення такого роду контрольно-аналітичних заходів приватних аудиторів чи сертифікованих незалежних експертів із середовища громадського сектора.