УДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМІВ ФУНКЦІОНУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО ТЕХНІЧНОГО НАГЛЯДУ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено стан її наукової розробки, розкрито зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їх апробацію.

У першому розділі – “Теоретико-організаційні засади удосконалення діяльності органів державного технічного нагляду” – уточнено понятійний апарат за темою дослідження, охарактеризовано вітчизняну систему органів державного технічного нагляду, виділено основні проблеми та обґрунтовано концептуальні положення щодо її розвитку.

На основі узагальнення наукових праць за темою дослідження дано визначення поняття “діяльність органів державного технічного нагляду” як системи державних заходів, спрямованих на забезпечення процесу розширеного відтворення техніки та механізмів з метою створення оптимальних умов для функціонування галузі сільського господарства. В Україні систему органів державного технічного нагляду складають: Державна інспекція по нагляду за технічним станом машин і обладнання Міністерства аграрної політики та продовольства; Інспекція державного технічного нагляду Ради міністрів Автономної Республіки Крим; інспекції державного технічного нагляду обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; інспекції державного технічного нагляду районних державних адміністрацій. Основними завданнями інспекцій є: реалізація державної політики у сфері здійснення нагляду за технічним станом тракторів, самохідних шасі, самохідних сільськогосподарських, дорожньо-будівельних і меліоративних машин, сільськогосподарської техніки, інших механізмів підприємствами, установами та організаціями і громадянами; забезпечення додержання законодавства з питань експлуатації зазначених машин та нагляду за їх технічним станом.

Заснування органів державного технічного нагляду в колишньому СРСР було спричинене інтенсивним розвитком технічних засобів виробництва в сільському господарстві та браком фахівців з їх ремонту і обслуговування. В умовах ринкової економіки проблема контролю за транспортними засобами сільськогосподарського виробництва не тільки не втратила актуальності, але й доповнилася новими аспектами. Зміни, що відбулися в агропромисловому комплексі країни, призвели до суттєвого перерозподілу технічних засобів між суб’єктами господарювання. Внаслідок цього понад 50% тракторів та інших самохідних машин стали власністю фізичних осіб, які, як правило, не мають спеціального устаткування, досвіду, не володіють сучасними технологіями для здійснення технічного обслуговування, діагностики та ремонту технічних засобів. Спостерігаються негативні тенденції у технічному оснащенні аграрного виробництва, серед яких: катастрофічне зниження платоспроможності сільськогосподарських підприємств; руйнування системи матеріально-технічного забезпечення і технічного сервісу; відсутність науково обґрунтованої державної технічної політики відтворення матеріально-технічної бази аграрного виробництва; недосконалість амортизаційної політики; погіршення управління державною часткою власності виробників техніки для агропромислового комплексу.

В таких умовах зростає роль органів державного технічного нагляду в забезпеченні належного технічного стану машинно-тракторного парку в аграрному секторі, що зумовлює потреби удосконалення механізмів функціонування цих органів на наукових засадах. У той же час, в Україні відсутні комплексні дослідження теоретичних та прикладних аспектів державного технічного нагляду, тому на проведення саме такого дослідження спрямовувалася дисертаційна робота.

Виявлено, що на даний час контрольні функції стосовно експлуатації мобільних транспортних засобів є, фактично, розпорошеними між кількома органами виконавчої влади. Крім інспекцій державного технічного нагляду, такі функції здійснюють: Міністерство внутрішніх справ України (Державна автомобільна інспекція); Державна інспекція України з питань праці (відділ з охорони праці); Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України; Державна служба молоді та спорту України. При цьому відсутні чіткий розподіл і узгодження функцій інспекцій державного технічного нагляду та функцій інших зазначених державних органів, бракує дієвих процедур взаємодії між цими структурами. Самі функції інспекцій державного технічного нагляду визначені недостатньо повно.

Результатом такого становища є відсутність єдиної державної політики, дублювання та неефективність реалізації функцій контролю у досліджуваній галузі, що свідчить про необхідність суттєвих структурно-функціональних перетворень. Зокрема, доцільним є створення на базі інспекцій державного технічного нагляду єдиного державного органу з питань реєстрації, обліку та технічного огляду різних видів мобільних транспортних засобів, передавши цьому органу відповідні функції від усіх інших вищезазначених органів виконавчої влади. Така пропозиція обґрунтована тим, що процедури реєстрації, щорічного технічного огляду та інші є однаковими, тому їх зосередження у одному органі сприятиме підвищенню якості виконання контрольних функцій та значній економії часу власниками транспортних засобів.

У цьому зв’язку важливо переглянути функції органів державного технічного нагляду та інших державних органів з метою усунення їх дублювання та удосконалення їх розподілу. Наприклад, необхідне припинення деструктивної практики поєднання у діяльності Державної автомобільної інспекції функцій технічного нагляду та призначення штрафів і санкцій. Пропонується передати технічно-наглядові та облікові функції інспекціям державного технічного нагляду, тоді як Державній автомобільній інспекції доцільніше здійснювати контроль дотримання правил дорожнього руху. Міністерству освіти і науки, молоді та спорту України варто проводити сертифікацію навчання водіїв та видачу документів на право керування транспортними засобами.

На основі порівняльного аналізу нормативно-правових засад діяльності органів державного технічного нагляду в Україні, Російській Федерації та Білорусі запропоновано доповнити функції відповідних вітчизняних органів наглядом за технічним станом транспортних засобів за параметрами, що забезпечують безпеку життя і здоров’я людей, охорону навколишнього середовища, безпеку дорожнього руху.

Суттєві труднощі у здійсненні державного технічного нагляду створює нестача працівників відповідних органів, їх недостатня забезпеченість необхідною технікою та ресурсами. Зокрема, для якісного виконання завдань необхідне збільшення штатної чисельності працівників інспекцій, оскільки на сьогодні в багатьох випадках передбачена одна штатна одиниця інспектора на район і на місто районного підпорядкування. Проведення щорічного технічного огляду транспортних засобів в основному проводиться лише візуально за відсутності спеціальних приладів для діагностування тракторів, комбайнів та іншої сільськогосподарської техніки. Вирішення таких проблем вбачається шляхом розробки та офіційного затвердження чітких нормативів кадрового, фінансового і матеріально-технічного забезпечення інспекцій державного технічного нагляду з урахуванням не лише вартісних показників, як робиться зараз, а й цінових щодо здійснення послуг даними органами.

Важливе значення має поєднання державного технічного нагляду з дієвим громадським контролем у галузі реалізації, сервісного обслуговування і використання транспортних засобів сільськогосподарського виробництва з боку об’єднань споживачів товарів і послуг. Такий контроль в Україні є недостатнім і потребує посилення, зокрема шляхом більш активного залучення представників громадських організацій до діяльності інспекцій державного технічного нагляду.

У контексті проголошеного євроінтеграційного курсу України необхідним є коригування механізмів функціонування державного технічного нагляду з урахуванням вимог Європейського Союзу у відповідній галузі. Це зумовлює потребу розробки нормативно-правових актів та стандартів відповідно до таких вимог. Наприклад, у європейських країнах проведенням технічних оглядів займається незалежна діагностична станція. Одночасно з талоном технічного огляду водій отримує екологічний паспорт, а сама діагностика проводиться на комп’ютерному обладнанні.

Другий розділ – “Розвиток кадрового, інформаційного та науково-методичного забезпечення вітчизняного державного технічного нагляду” – присвячено розробці методологічного інструментарію кадрового забезпечення, формуванню механізму інформаційного та науково-методичного забезпечення органів державного технічного нагляду на регіональному рівні в Україні.

З’ясовано потреби системного навчання та підвищення кваліфікації інспекторів державного технічного нагляду, що зумовлене низкою причин. Зокрема, ці інспектори у своїй діяльності мають поєднувати функції інженера, державного контролера за використанням і зберіганням техніки, правоохоронця, юриста і психолога. Постійно удосконалюються сільськогосподарські машини, зростають вимоги щодо дотримання певних екологічних норм при використанні відповідної техніки, швидко змінюється нормативно-технічна та правова база, що вимагає від працівників державного технічного нагляду перманентного підвищення рівня знань.

В той же час на сьогодні лише в Національному аграрному університеті у м. Києві на базі факультету “Механізація сільського господарства” здійснюється навчання однієї групи з підготовки інженерів-інспекторів державного технічного нагляду. Враховуючи, що молодий спеціаліст після закінчення відповідно до кваліфікаційних вимог посад державних службовців повинен набути досвід роботи ще до вступу на державну службу, забезпеченість кадрами є дуже низькою. Крім того, набуття таким спеціалістом досвіду інженера-механіка потребує значного часу, за який ним втрачаються набуті знання як фахівця-інспектора. Слід також додати, що за часи незалежності України жодного разу не проводилося підвищення кваліфікації працюючих інженерів-інспекторів.

Враховуючи зазначене, а також те, що працівників органів державного технічного нагляду відносять до державної служби, де має бути кадровий резерв, пропонується запровадження системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації відповідних кадрів, що включає три складові. Перша складова включає підвищення кваліфікації уже працюючих інженерів-інспекторів, для яких можлива спрощена програма навчання. Друга складова передбачає підготовку інженерів-механіків, які знаходяться у резерві на посади в органи державного технічного нагляду. Третьою складовою є перепідготовка фахівців інших споріднених професій для роботи у даних органах. З метою здешевлення запропоноване навчання можна організувати в кожному регіоні при вищому навчальному закладі сільськогосподарського спрямування.

Для забезпечення ефективного навчання пропонується розробка і затвердження кваліфікаційних характеристик керівників та спеціалістів органів державного технічного нагляду, в тому числі: головного державного інженера-інспектора (начальника інспекції) державного технічного нагляду області, міст Києва і Севастополя; головного інженера-інспектора (начальника інспекції) державного технічного нагляду району, міста; інженера-інспектора державного технічного нагляду 1 та 2 категорії; інженера-інспектора державного технічного нагляду (без категорії). На основі аналізу досвіду Росії і Білорусі з урахуванням вітчизняних реалій сформовано приблизний зміст кожної кваліфікаційної характеристики, що містить функції відповідних посадових осіб, вимоги щодо набуття ними знань чинної нормативно-правової та нормативно-технічної бази, спеціальних знань з технічних, суспільних та гуманітарних наук, освіти та стажу роботи. Наприклад, головний державний інженер-інспектор (начальник інспекції) державного технічного нагляду області, міст Києва і Севастополя має виконувати функції організації і контролю роботи відповідних районних і міських інспекцій, повинен знати чинне законодавство, передусім трудове і адміністративне, методичні, нормативні й інші документи з нагляду за технічним станом, обліку і реєстрації підконтрольної техніки і обладнання, атестації і присвоєння кваліфікації за професією тракториста-машиніста, обслуговування складної техніки і обладнання в гарантійний період їх експлуатації. Він має володіти основами економіки, організації праці і управління, етики, психології, конфліктології, повинен знати правила і норми охорони праці, дорожньо-транспортної і пожежної безпеки. Обов’язковими вимогами мають бути вища технічна освіта, стаж роботи за спеціальністю на керівних посадах і інженерно-технічних посадах не менше 8 років.

Успішна робота органів державного технічного нагляду значною мірою залежить від їх своєчасного і якісного інформаційного та науково-методичного забезпечення. Разом з тим, у даному напрямі виявлено низку суттєвих недоліків. Насамперед, відсутня системна робота з науково обґрунтованої розробки нових та удосконалення наявних нормативно-правових актів і нормативно-технічної документації у галузі державного технічного нагляду. При цьому на сьогодні потребують перегляду і негайних змін, наприклад, Типове положення про інспекцію державного технічного нагляду обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації, Правила реєстрації та обліку підконтрольної техніки, Правила видачі посвідчень тракториста-машиніста тощо. Багато нормативних документів не розроблені, наприклад, протокол вилучення посвідчення, положення про покарання трактористів у вигляді компостерної просічки та інші. На концептуальному рівні відсутнє наукове обгрунтування основних напрямів розвитку державного технічного нагляду. Широке коло контрольних технічних параметрів, пов’язаних з експлуатацією машин і обладнання, зумовлює потреби розробки наукових рекомендацій щодо їх номенклатури, методів і засобів контролю. Спеціальних досліджень вимагають питання економічно-теоретичного, економічно-технологічного забезпечення діяльності органів державного технічного нагляду. Серйозними прогалинами є відсутність системного розповсюдження передового досвіду, а також брак належного інформаційного забезпечення зазначених органів, зокрема інформаційних ресурсів, прогнозно-аналітичних матеріалів тощо.

З урахуванням наведених недоліків доцільним є формування механізму інформаційного та науково-методичного забезпечення державного технічного нагляду на основі створення спеціального науково-дослідного центру чи інституту при Міністерстві аграрної політики України. На таку установу можна покласти здійснення низки функцій, в тому числі: вироблення наукових засад політики у галузі державного технічного нагляду; розробку проектів нормативно-правових актів і нормативно-технічної документації; розробку науково обґрунтованих рекомендацій і нових методів діяльності органів державного технічного нагляду; формування методичного і технічного забезпечення навчання державних інженерів-інспекторів; створення інформаційних ресурсів та координацію інформаційного забезпечення відповідних органів; організацію та проведення виставок, нарад, конференцій, конкурсів та інших комунікативних заходів із проблем державного технічного нагляду; поширення наукової і науково-технічної інформації, сприяння виданню публікацій за відповідною тематикою тощо. Фінансування такого центру (інституту) можна здійснювати шляхом виділення 5-7% коштів, які надходять на рахунок спеціального фонду інспекцій державного технічного нагляду від наданих ними послуг. При цьому економічний ефект, як свідчить зарубіжний досвід, складає 25-100 грн. на 5-7 грн. вкладень.

У третьому розділі – “Шляхи удосконалення механізмів функціонування державного технічного нагляду на регіональному рівні в Україні” – удосконалено підхід до створення ефективного механізму державного регулювання в галузі використання мобільних транспортних засобів сільськогосподарського виробництва, запропоновано модель експертно-діагностичного аналізу органами державного технічного нагляду діяльності у відповідній галузі, обгрунтовано положення щодо інформаційно-консультативного забезпечення цими органами розвитку сервісного обслуговування сільськогосподарської техніки.

Обґрунтовано потребу зваженого, диференційованого підходу до створення ефективного механізму державного регулювання в галузі використання мобільних транспортних засобів сільськогосподарського виробництва на основі узгодженого застосування комплексу методів прямого регулювання, зокрема нормативно-правового і адміністративного, та непрямого регулювання із застосуванням економічних, інституційних та соціально-психологічних методів.

Джерелом нормативно-правового регулювання відповідної галузі в Україні є Конституція та закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Критично важливо, щоб юридичні норми були зрозумілими людям, належно обґрунтованими, системно організованими і придатними для практичної реалізації.

Використання адміністративних методів зумовлене завданнями захисту інтересів громадян, суспільства в цілому, природного середовища, оскільки ринковий механізм і економічні методи у сучасних вітчизняних умовах виявляються недостатніми або діють надто повільно. Основними інструментами адміністративного регулювання в галузі використання мобільних транспортних засобів сільськогосподарського виробництва є ліцензії, квоти, санкції, норми, стандарти та державне замовлення. Зокрема, важливим є запровадження ліцензування, враховуючи, що в Україні виробництво, розподіл, обмін і використання зазначених транспортних засобів не ліцензується. З метою створення конкурентного середовища, захисту внутрішнього ринку та стабілізації цін на ньому видається доцільним надати певну квоту вітчизняним виробникам сільськогосподарських машин, що сприятиме обмеженню ввозу з-за кордону застарілої техніки. Стосовно санкцій на даний час інспекції державного технічного нагляду мають право лише видавати приписи власникам техніки для усунення виявлених порушень. У цьому зв’язку пропонується суттєво розширити перелік санкцій, зокрема передбачити неустойки, штрафи та пені за невиконання суб’єктами ринку певних зобов’язань, а також вилучення на користь державного або місцевих бюджетів виручки від незаконної діяльності. Суттєве значення має також розробка чітких та уніфікованих норм і стандартів у галузі виробництва, розподілу, обміну і використання мобільних транспортних засобів, що мають бути покладені в основу діяльності органів державного технічного нагляду. Ще одним вагомим чинником упорядкування організаційно-економічних відносин у відповідній галузі є державне замовлення.

Економічне регулювання у досліджуваній галузі доцільно здійснювати інструментами бюджетної, податкової, цінової, грошово-кредитної та амортизаційної політики. У межах бюджетної політики держава здійснює пряме фінансування установ сектору загального державного управління, а для підконтрольної йому сфери – фінансування інвестиційних програм, обслуговування державного боргу. Податкова політика в досліджуваній галузі застосовується для поповнення державних фінансових ресурсів, а також для стимулювання економічного зростання, науково-технічного прогресу, здійснення структурних перетворень, підвищення конкурентоспроможності вітчизняних виробників. Метою цінового регулювання є запобігання руйнівному впливу вільного ціноутворення шляхом коригування співвідношення цін на транспортні засоби (трактори, сільгоспмашини та ін.) і на сільськогосподарську продукцію. Грошово-кредитне регулювання для виробників такої продукції має здійснюватися з метою впливу на грошову пропозицію. Найбільш результативним напрямом амортизаційної політики є механізм прискореної амортизації. Його запровадження дає змогу вже в перші роки експлуатації машин і устаткування окупити більшу частину їх вартості, накопичити в амортизаційному фонді достатню кількість коштів для дальшого інвестування.

Варто посилювати інституційні методи, включаючи такі важелі, як формування різноманітних фондів, альтернативних форм власності, фінансування центрів, рад, спілок, інформаційна, юридична, організаційна підтримка, створення і адаптація підприємств.

Соціально-психологічні методи, зокрема встановлення мінімально допустимого рівня добробуту населення, індексація доходів громадян, сприяння зайнятості, формування громадської думки, безперечно, впливають на престиж і відповідальність органів державного технічного нагляду. Такі методи стимулюють повагу, створюють добре ім’я та імідж цих органів.

Визначено, що роль органів державного технічного нагляду у функціонуванні механізму державного регулювання в галузі використання мобільних транспортних засобів сільськогосподарського виробництва має полягати у: регулюванні діяльності суб’єктів виробництва та реалізації транспортних засобів; сприянні створенню умов, які забезпечують для життя та здоров’я людей, екологічно-безпечне використання мобільних транспортних засобів; формуванні цінової політики у відповідній галузі регулювання; сприянні ефективному функціонуванню ринку сервісного обслуговування транспортних засобів на основі збалансування інтересів суспільства, суб’єктів виробництва та реалізації транспортних засобів та споживачів товарів і послуг; створенні зрозумілих, вигідних, досяжних правил і процедур діяльності всіх суб’єктів економіки у даній галузі.

Показано, що в Україні на державному рівні приділяється мало уваги забезпеченню та переоснащенню сільськогосподарського виробництва вітчизняною технікою, слабко враховуються потреби і інтереси малого і середнього бізнесу. Внаслідок цього виразно виявляється тенденція на закупівлю зарубіжної техніки, що була в експлуатації 3-5 років і більше. Така практика значно ускладнює експлуатацію машинно-тракторного парку, збільшує експлуатаційні витрати. Відомо, що, починаючи з четвертого-п’ятого року експлуатації техніки західноєвропейських фірм, значно зростають затрати на її підтримку в працездатному стані. Зростають обсяги ремонтних робіт і потреба в запасних частинах, вартість яких тим більша, чим більший період від початку виробництва машини. Крім того, закупівля такої техніки спричиняє збільшення травматизму і кількості нещасних випадків, які у механізаторів є найбільшими, поряд з працівниками вугільної промисловості, серед галузей економіки. У таких умовах збільшуються потреби постійної експертно-діагностичної перевірки технічного стану транспортних засобів. Контроль необхідний ще й тому, що власники техніки не зацікавлені у її приведенні до належного стану, оскільки це тягне за собою чималі додаткові витрати.

Виходячи із зазначених потреб, розроблено модель експертно-діагностичного аналізу органами державного технічного нагляду діяльності у галузі використання транспортних засобів сільськогосподарського виробництва. Модель містить макро-, мезо-, мікро- і субмікрорівень, відповідно до яких виділено напрями аналізу.

На макрорівні передбачаються дослідження нормативно-правових актів, що регламентують діяльність органів державного технічного нагляду, а також питань підняття платоспроможності сільськогосподарських товаровиробників, зокрема шляхом встановлення пільгового оподаткування та кредитування. Такі дослідження відкривають можливості нормативно вирішити питання формування структури технічного сервісу та забезпечення діяльності таких підприємств, виписати чіткі правила та процедури взаємовідносин виробників і споживачів послуг у досліджуваній галузі.

На мезорівні мають досліджуватися впливи усіх зацікавлених сил, зокрема громадських організацій, таких як профспілки, професійні асоціації, об’єднання виробників, на аналізовану галузь, а також діяльність транснаціональних корпорацій, що займаються постачанням сільськогосподарської техніки і запчастин до неї. У результаті з’являється можливість врахувати впливи громадськості, обмежити ввезення транснаціональними корпораціями техніки, що була в експлуатації, та підвищити їх роль у технічному обслуговуванні й ремонті такої техніки.

На мікрорівні, згідно з моделлю, досліджуються питання ефективності господарської діяльності відповідних галузей і виробництв національної економіки, оновлення наявної техніки, технологій її ремонту і обслуговування. Передбачається, що це дасть змогу покращити технічний стан транспортних засобів, ефективно їх використовувати, підвищити безпеку та охорону праці, зменшити травматизм тощо.

На субмікрорівні мають досліджуватися потреби, інтереси, мотиви господарської діяльності власників техніки, сприйняття ними офіційних і неофіційних обмежень. Внаслідок цього підприємства отримають можливість краще надавати послуги технічного сервісу і ремонту, що сприятиме зменшенню порушень нормативів і стандартів експлуатації з боку власників техніки.

Результати статистичного аналізу засвідчили, що вітчизняний машинно-тракторний парк агропромислового комплексу на сьогодні знаходиться в критичному стані, оскільки 85% сільськогосподарської техніки відпрацювало свій амортизаційний термін. Для його відтворення до рівня технологічної потреби виробництва прогнозованих обсягів сільськогосподарської продукції необхідні щорічні інвестиції в сумі близько 22 млрд. грн., тоді як річна платоспроможність сільськогосподарських підприємств на придбання техніки щорічно коливається на рівні 3-7 млрд. грн.

В таких умовах, коли зношення технічних засобів у сільськогосподарському виробництві досягло критичної межі і товаровиробники неспроможні замінити їх новими, особливого значення набуває відновлення працездатності зношених машин. Різке збільшення обсягів та підвищення якості сервісного обслуговування сільськогосподарської техніки вбачається єдиним результативним шляхом підтримки належного рівня матеріально-технічного забезпечення аграрного виробництва. Перспективними організаційними формуваннями даного технічного сервісу можна вважати: дилерсько-сервісну мережу; ремонтно-обслуговуючі кооперативи; районний агротехсервісний комплекс; фірмові технічні центри; об’єднання ремонтних заводів; облагротехсервіси; структури “Агроремтехзабезпечення” і “Украгротех”.

Визначено, що органи державного технічного нагляду можуть відіграти вагому роль у розвитку сервісного обслуговування сільськогосподарської техніки, передусім, шляхом виконання ними контрольних функцій. Державний технічний нагляд і технічний сервіс є складовими єдиного процесу забезпечення надійної та безпечної експлуатації транспортних засобів, оскільки здійснення такого нагляду стимулює як власників техніки, так і надавачів послуг технічного сервісу до постійної уваги щодо дотримання відповідних нормативів і стандартів. Крім того, у організаціях технічного сервісу доцільним є створення спеціальних дорадчих служб за участю працівників інспекцій державного технічного нагляду. Такі служби мають виконувати завдання інформаційно-консультативного забезпечення з питань формування машинно-тракторних парків господарств, раціональних форм кооперування у використанні й ремонті сільськогосподарської техніки тощо.