УДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМУ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ЗЕМЕЛЬНИМИ РЕСУРСАМИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження; розкрито сутність і ступінь наукової розробки теми; вказано на зв’язок роботи з науковими програмами, напрямками досліджень; визначено мету й завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження; охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів, їх наукове та практичне значення, особистий внесок здобувача; наведені дані щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою, структура та обсяг дисертації.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні засади функціонування механізму державного управління земельними ресурсами» - проаналізовано стан розробленості проблеми функціонування механізму державного регулювання земельних ресурсів у сучасній науковій літературі; розкрито теоретичні засади досліджуваного феномену, визначено його методологічне забезпечення, з’ясовано сутність, поняття, принципи та функції державного регулювання земельних ресурсів.

Наведений у підрозділі 1.1. «Загальні теоретичні положення функціонування механізму державного управління земельними ресурсами» огляд теоретико-методологічних підходів до державного управління земельними ресурсами в Україні дозволив переосмислити наслідки земельної політики в сучасних умовах. Сутність державного управління земельними ресурсами, на переконання дисертанта, виражають функції, які виконують органи влади, кожна з яких включає певні елементи і сукупність заходів щодо вирішення специфічних завдань з використанням відповідних методів, засобів і механізмів. До основних функцій державного управління земельними ресурсами автор відносить: розробку законодавчих і нормативно-правових актів, ведення державного земельного кадастру, надання і вилучення земельних ділянок, планування використання земель, землеустрій, технічну інвентаризацію нерухомості, моніторинг земель, державний контроль за використанням земель, організацію рекультивації порушених земель, вирішення земельних спорів тощо. Необхідність акцентування увагу на оціночних принципах формування і функціонування механізму державного управління земельними ресурсами, що досліджуються в підрозділі 1.2. «Оціночні принципи формування і функціонування механізму державного управління земельними ресурсами», дозволила виявити особливості функціонування механізму державного управління земельними ресурсами. Запропоновані автором правові, організаційні та економічні методи і форми удосконалення механізму управління земельними ресурсами на основі положення, що земля є системоутворюючим фактором, спрямовують вплив на всі сторони життєдіяльності суспільства.

У роботі уточнюється визначення управління земельними ресурсами – це процес системного вдосконалення земельних відносин, землекористування і землеволодіння, землевпорядкування території і землеустрою господарств, оптимізації розподілу земель між галузями господарського комплексу і раціоналізації їх використання у кожній із них, розробка і підвищення продуктивності й економічної ефективності використання земельних ресурсів на основі принципів сталого розвитку.

Сутність державного управління земельними ресурсами виражають функції, які виконують органи влади, кожна з яких включає певні елементи і сукупність заходів щодо вирішення специфічних завдань з використанням відповідних методів, засобів і механізмів. До основних функцій державного управління земельними ресурсами відносяться: розробка законодавчих і нормативно-правових актів, ведення державного земельного кадастру, надання і вилучення земельних ділянок, планування використання земель, землеустрій, технічна інвентаризація нерухомості, моніторинг земель, державний контроль за використанням земель, організація рекультивації порушених земель, вирішення земельних спорів.

Підкреслюється, що земельні ресурси мають три фундаментальні властивості, які визначають їх виключну цінність: життєздатність (як частина екологічної системи), фактори виробництва (в аграрному секторі, будівництві, гірничодобувній промисловості, лісовому господарстві) і цивільного обороту (земельно-майнові відносини). Державне управління ними полягає у використанні органами державної влади організаційно-економічного механізму впливу, в тому числі і зміни в законодавства, оподаткування, відсоткових ставок, цільових нормативів, соціальних стандартів, критеріїв ефективності тощо, у регулюванні діяльності суб’єктів у сфері володіння, розпорядження і користування земельними ресурсами.

Дослідження зарубіжного досвіду удосконалення механізму державного управління земельними ресурсами (підрозділ 1.3) дозволило виявити широку сфера застосування механізму державного регулювання земельних ресурсів, що дало змогу істотно впливати на економічний та соціо-гуманітарний процес, стежити за дотриманням національної безпеки держави, досягненням фінансової самодостатності регіонів.

У підрозділі здійснена оцінка існуючих поглядів на сутність державного регулювання земельних ресурсів. Об'єктивна необхідність державного регулювання земельних ресурсів на різних етапах становлення Української держави і суспільства пояснюється тим, що регулятивна функція є однією із фундаментальних функцій в системі державного управління, без якої неможливо обійтись.

Проведено дослідження проблем реформування земельних відносин у зарубіжних країнах та в Україні. Попереднє вивчення засад функціонування економічного механізму становлення ринку земельних ресурсів дало змогу стверджувати, що його формування повинно відбуватися поступово, організовано і не стихійно, під контролем та з регулюванням державних органів управління.

У другому розділі - «Формування інституційно-об’єктної бази функціонування механізму державного управління земельними ресурсами» - досліджено закономірності та особливості функціонування механізму управління земельними ресурсами. Визначено існуючі проблеми та недоліки в забезпеченні функціонування механізму державного регулювання земельних ресурсів.

У підрозділі 2.1 «Аналіз сучасного стану земельних відносин як об’єкта удосконалення механізму державного управління земельними ресурсами» відзначено, що в сучасних українських реаліях нормативно-правова база у сфері державного регулювання земельних ресурсів характеризується недосконалістю, розрізненістю у підходах і принципах основних положень, а також наявністю протиріч в актах законодавства, що стосуються питань удосконалення механізму державного регулювання.

Досить часта зміна законодавства, що останнім часом відбувається в Україні певною мірою не наближає, а навпаки віддаляє від формування правової цілісної системи державного регулювання та формування стратегії її розвитку. Зокрема зазначається, що існуюча нормативно-правова база державного регулювання в Україні не відповідає масштабам та глибині процесів управління в умовах ринкової економіки, вона характеризується безсистемністю, має принципові вади та упущення.

В Україні де-факто немає єдиного органу управління землями державної власності. Відповідальність за ефективне використання земель державної власності розпорошена між різними органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Координація діяльності і взаємодія цих органів є неефективними або зовсім відсутні.

Водночас у структурі Держкомзему України сконцентровані функції управління, виконання і контролю, що суперечить принципам демократичного управління, сприяє монополізації влади в конкретній сфері та посиленню корупції. Аналіз процесу, що розвивається в різних регіонах, формування державного земельного фонду засвідчує, що виділення загальнодержавних земель зі складу земель, що перебувають у державній власності, є об'єктивною необхідністю.

До державної власності, на думку здобувача, варто віднести земельні ділянки, необхідні для: 1) використання ділянок надр, що мають статус об'єктів загальнодержавного значення; 2) загальнодержавних енергетичних систем, об'єктів ядерної енергетики, підприємств; 3) об'єктів загальнодержавного залізничного, повітряного, річкового, трубопровідного, автомобільного транспорту, республіканських автомобільних доріг; 4) об'єктів загальнодержавних систем інформації й зв'язку, метеорологічної служби; 5) забезпечення оборони й безпеки країни, оборонного виробництва, виробництва отрутних і наркотичних засобів, 6) загальнодержавних племінних і кінних заводів, селекційних гібридних центрів, насіннєвих інспекцій і лабораторій по сортовипробуванню сільськогосподарських культур, сортовипробувальних станцій, підприємств і господарств та інших загальнодержавних сільськогосподарських підприємств, а також управлінь і лабораторій ветеринарної служби, навчально-дослідних і дослідно-виробничих господарств, станцій по боротьбі із хворобами сільськогосподарських тварин тощо.

У підрозділі 2.2. «Правове забезпечення функціонування механізму державного управління земельними ресурсами» наголошується, що одним із актуальних питань в законодавстві України, які потребують вдосконалення, залишається чіткий розподіл кола завдань органів, уповноважених на здійснення державного регулювання в державі. Точніше, відповідні функції та повноваження визначені, але в різних спеціальних законодавчих та нормативно-правових актах, які в ряді положень не узгоджені між собою або повторюються. У цих актах не відслідковується системність в підходах при розподілі повноважень, в результаті чого і виникає дублювання функцій.

Нерозв'язаність цього питання ускладнює діяльність органів державної влади й місцевого самоврядування по регулюванню земельних відносин, формуванню бюджетів різних рівнів і проведенню інвестиційної політики.

Автором піднімається питання щодо формування муніципальних земель, оскільки дотепер муніципальні утворення не можуть реалізувати своє конституційне право на землю; і тому прийняті місцевими органами влади рішення не цілком юридично коректні. Разом з тим, якщо до моменту їхнього формування не визначити принципи й критерії віднесення земель до державних земель і земель суб'єктів Української держави, то, практично всі землі населених пунктів і прилягаючі до них, виявляться поза державною власністю, хоча на цих територіях, природно, знаходять своє відображення і державні, й регіональні інтереси.

Найбільш здійсненним із практичної точки зору представляється варіант, коли зі складу земель, не переданих у ході земельної реформи в приватну власність громадян або юридичних осіб, виділяються спочатку державні землі, потім - муніципальні, а землі, які залишилися після такої передачі складуть державну власність відповідного суб'єкта України, як держави. Відтак, спочатку повинні бути сформульовані підстави віднесення земель до державної власності, у якості яких в роботі пропонуються: раніше ухвалені рішення про таке віднесення, наприклад по землях оборони; наявність на відповідній території об'єктів, а також лісів або водних об'єктів; міжрегіональнеабо загальноукраїнське значення тих або інших територій.

Все це значною мірою ускладнює проведення земельно-оцінювальних робіт на підставі застосування ринкових методів. Серед основних причин, що гальмують розвиток ринку землі, як правило, виділяють: низьку купівельну спроможність населення, відсутність гарантій прав на землю, слабку державну підтримку, недостатню мотивацію до інвестицій.

Для забезпечення економічного регулювання земельних відносин при передачі землі у власність, встановленні колективно-часткової власності на землю, передачі в спадщину, даруванні, заставі й в інших випадках одночасно із земельним податком має бути введена нормативна ціна землі, що залежить від установленої на підставі даних земельного кадастру ставки земельного податку.

В умовах, викликаних перерозподілом земель, значного зростання обсягів земельно-кадастрових робіт, потрібна після розробки й прийняття нового Земельного кадастру України здійснити автоматизацію ведення кадастру. Дотепер не завершений процес розмежування земель за формами власності, можливі зміни земельного законодавства, тому при визначенні основних напрямків удосконалення механізму державного управління земельними ресурсами варто передбачити можливість його адаптації до умов, що змінюються. Для виконання функцій регулювання земельних відносин і збору земельного податку, вважаємо необхідним введення в рамках земельного кадастру, відсутнього в теперішній час, обліку розподілу земель за формами власності, оборотоздатності і обкладанням земельним податком, у тому числі узагальнення й систематизації цих відомостей на регіональному і державному рівні.

У сучасних умовах обіг земельних ресурсів стає важливим базовим елементом функціонування економіки держави в цілому. При цьому земельний ринок являє собою фрагмент економічного простору, сферу дії економічних законів і форм, що забезпечують процеси купівлі-продажу, оренди, застави та успадкування землі. Основними компонентами земельного ринку є об'єкти, суб'єкти земельних відносин, а також механізм, що забезпечує їх взаємодію.

Ринок земельних ресурсів можна визначити як систему економічних та правових відносин, які виникають у процесі обороту земельних ділянок; оборот земельних ділянок - перехід земельних ділянок у власність чи користування на підставі цивільно-правових угод.

Збільшення величини нормативної ціни повинне забезпечити підвищення податкових надходжень, наприклад, при купівлі-продажу земельних ділянок.

Надзвичайно важливе значення у процесі реалізації принципів державного регулювання земельних ресурсів, тобто об'єктивно-правової форми забезпечення ресурсної бази для життя і здоров'я довкілля (суб'єктивно-правової форми), мають інституційно-правові форми функціонування механізму.

Разом з усім це свідчить про необхідність прийняття юридичного документу, який би комплексно та системно вирішував усі основні правові питання державного регулювання земельних ресурсів.

У третьому розділі - «Аналіз функцій механізму державного управління земельними ресурсами» - досліджено функції державного регулювання і контролю та функції землеустрою і землевпорядкування в механізмі державного управління земельними ресурсами.

Обґрунтовано важливість проведення модернізації складових елементів нормативної бази механізму державного регулювання земельних ресурсів. Державне регулювання земельних ресурсів виступає гарантією задоволення публічних майнових інтересів та важливим чинником соціально-економічної стабільності держави, її фінансової, економічної та екологічної безпеки.

У роботі (підрозділ 3.1 «Функції державного регулювання і контролю в механізмі державного управління земельними ресурсами») відзначається, що суть функції державного управління та функції державного регулювання земельних ресурсів, певною мірою, буде збігатись – адже категорії «управління» і «регулювання» відносяться одне до одного як загальне і часткове, тому часткове обов’язково має риси загального. Відмінність між ними постає у складі суб’єктів управління та регулювання.

Виокремлення функції державного регулювання з кола функцій державного управління обумовлюється тенденціями соціально-економічного розвитку держави, напрямками політичних перетворень, що реалізується через розробку та прийняття відповідних загальнодержавних програм та розробки механізму їх реалізації.

Розглядаючи економічні методи державного регулювання земельних відносин, автор виділяє серед інших земельний податок, орендну плату за землю, ринкову ціну землі, іпотечну ціну землі, компенсаційні виплати при вилученні, консервації земель.

Резюмуючи вищенаведене, у розділі висуваються основні вимоги щодо економічного механізму державного регулювання земельних відносин:

по-перше, повинен витримуватися принцип рівноправності всіх суб'єктів земельних відносин;

по-друге, держава повинна встановлювати взаємини між суб'єктами земельних відносин і суспільства на основі принципу соціальної справедливості, а не бути безпосереднім їхнім учасником (крім особливих, затверджених законодавством випадків);

по-третє, повинні бути враховані інтереси різних соціальних груп
при реалізації земельної власності і розвитку різних форм землекористування;
по-четверте, повинна вдосконалюватися політика екологічного захисту земельного фонду.

У підрозділі 3.2 автор проводить аналіз функцій «землеустрою» та «землевпорядкування», виходячи з якого розрізняє ці поняття. Земельний устрій формується залежно від форм власності на землю, розвитку матеріального виробництва та певних кроків держави, часом стихійно, але в основному за допомогою землевпорядних заходів. Тобто, це об'єктивно існуюча реальність земельного ладу держави. В системі управління земельними ресурсами землеустрій відображає об’єктивну реальність існуючого стану використання земель, яка щорічно фіксується у документах статистичної звітності у вигляді текстових і картографічних матеріалів державного земельного кадастру. Землеустрій, в свою чергу, належить до активних управлінських чинників, спрямованих на зміну форми земельного устрою, що є необхідною умовою розвитку та прогресу в сфері володіння, користування, розпорядження землею, раціонального використання, всебічної охорони земельних ресурсів.

Що стосується функції «землевпорядкування», то під останньою автор розуміє систему заходів, направлених на виконання рішень державних органів в користуванні землею. Землевпорядкування - це свого роду генеральний план, який визначає контур і характер господарства, розміщення і розмір його полів, лугів, пасовищ, місця для будівництва присадибних приміщень, джерел водопостачання та багато іншого важливого для життя і виробництва, причому всі ці роботи виконуються при участі землевпорядників. Тобто мова йде про систему державних заходів по реалізації земельного законодавства, спрямованого на організацію повного та раціонального використання земель, а також засобів виробництва, нерозривно пов’язаних із землею з метою ефективного суспільного виробництва.

Система формування та реалізації земельної державної політики має бути ефективно вбудована в загальнонаціональну систему державного управління, забезпечуючи її єдність і збалансованість за всіма напрямами. Державні та регіональні програми і плани діяльності у сферах промисловості, енергетики, містобудування тощо не завжди узгоджуються з планами земельної реформи, нормами землекористування та екологічними нормативами.

Однією з причин низької ефективності державного управління є недоліки кадрового забезпечення органів влади на всіх рівнях. Цей процес зазнає надмірного політичного впливу.

Система державного управління земельними ресурсами та користування ними має бути технологічною, замкнутою на рівні процедур як виконання рішень, так і горизонтальної взаємодії органів управління.

Відтак, на сьогодні актуальними залишаються проблеми державного регулювання земельних відносин. Основні напрями удосконалення державної політики у сфері земельних відносин (підрозділ 3.3) представлені: забезпеченням подальшого розвитку відносин власності на землю; удосконаленням земельних відносин у сільськогосподарському виробництві; розвитком ринку земель; розвитком кредитування під заставу землі; удосконаленням моніторингу земель; удосконаленням порядку справляння плати за землю; підвищенням ефективності державного управління земельними ресурсами; поліпшенням організації контролю за використанням та охороною земель. Формування і реалізація заходів по зазначених напрямах сприятиме успішному реформуванню земельних відносин в нашій країні.

Як зазначається в роботі, для цього необхідно закріпити на законодавчому рівні поняття земельної реформи і її стратегії. Необхідно прийняти закони, що передбачено нормами Земельного кодексу України «Про ринок землі», «Про Державний земельний кадастр», «Про земельний іпотечний банк». Доцільно прийняти нову редакцію Земельного кодексу України з метою кодифікації норм земельного законодавства.

Слід також провести інвентаризацію та паспортизацію всіх земель, включаючи й міські (муніципальні) землі. У згаданому контексті доцільно провести розмежування земель державної та комунальної власності.

Відтак, механізм державного управління земельними ресурсами, який займає центральне місце у системі суспільних відносин, є рушійною силою позитивних змін. Інші механізми, включаючи й ринкові, створюють сприятливі умови для використання фінансово-економічних інструментів і важелів, доповнюють та посилюють його силу.