ІНСТИТУЦІАЛІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНО-ЦЕРКОВНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ: ІСТОРИКО-УПРАВЛІНСЬКИЙ АСПЕКТ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми та її зв’язок із науковими програмами й темами, сформульовано мету та завдання, визначено об’єкт, предмет, методи і джерельну базу дослідження, розкрито його наукову новизну, практичне значення та особистий внесок автора, наведено дані про впровадження, апробацію і публікацію результатів дослідження, структуру дисертації.

У першому розділі “Концептуальні засади інституціалізації державно-церковних відносин” проаналізовано історіографію та зроблено огляд літератури за темою дослідження, викладено загальну методику й основні методи дослідження, розкрито теоретичні аспекти взаємин держави і церкви та досліджено історичні й сучасні концепції державно-церковних відносин.

Здійснений аналіз теоретичних досліджень управлінської складової державно-церковних відносин засвідчив, що наукове тлумачення категорії “державно-церковні відносини” не має усталеного розуміння. У згаданому конструкті держава і церква не розглядаються як рівні суб’єкти відносин, державі надається домінуюча роль: вона законодавчо встановлює умови існування, межі діяльності релігійних організацій, їх статус, права й міру відповідальності.

З’ясовано, що державно-управлінська наука послуговується термінами з філософської, релігієзнавчої, теологічної, юридичної та інших наук. Відтак, можна зустріти доволі вільне застосування таких понять, як “державно-церковні відносини”, “державно-конфесійні відносини”, “державна конфесійна (церковна, релігійна) політика”, “державна політика щодо релігії і церкви” або “державна політика у сфері свободи совісті, релігії”, “державна політика в галузі релігійно-церковного життя”, кожне з яких потребує уточнення і адаптації до державно-управлінської науки. Конкретизовано поняття “інституціалізація державно-церковних відносин”, яке має дві складові: а) утворення та розвиток державних інституцій у справах релігій; б) утворення та розвиток церковних структур для зв’язків з державою. З точки зору управлінського аспекту це поняття запропоновано розглядати як утворення та розвиток державних інституцій у справах релігій.

Доведено, що у різні історичні періоди з боку держави існували установи, органи, що здійснювали зв’язок з церквою. Загалом їх називаємо “державними інституціями у справах релігій/церкви/віросповідань/конфесій”. Беручи за основу тлумачення поняття “інституція” як “установа”, “заклад”, під цим терміном розуміється аналог поняття “орган” (зокрема, державний орган, орган влади), “відомство” тощо. Обґрунтовано, що застосування терміну “державне управління у справах церкви (релігійних організацій)” виправдане щодо певних історичних систем здебільшого авторитарних чи тоталітарних суспільств. На сучасному етапі в умовах демократичних трансформацій державне управління у справах церкви можливе лише щодо її зовнішнього виразу (організаційно-структурного), але у жодному випадку неможливе щодо внутрішньо-сакральної складової. Інструментами управління виступають правові норми, що регулюють діяльність релігійних організацій, та державні інституції. Якщо в системі центральних органів виконавчої влади є орган державного управління у справах релігій, значить державне управління у справах церкви (релігійних організацій) можливе. З боку держави найбільш ефективним механізмом управління діяльністю релігійних організацій є процедура їх реєстрації.

Зроблено висновок, що управлінським аспектам державно-церковних відносин присвячені кандидатські дисертації з державного управління лише чотирьох вітчизняних науковців: Ю. Кальниша (2001), у якій визначено пріоритетні напрями, шляхи реалізації та перспективи державної політики України у сфері релігійно-церковного життя; Т. Теслі (2002), яка розкриває управління процесом реституції церковної власності в умовах сучасного українського суспільства; В. Петрика (2004), у якій досліджуються шляхи та механізми вдосконалення відносин держави з новітніми релігійними об’єднаннями; Р. Небожука (2010) стосовно порівняльного аналізу українського і російського досвіду державної політики щодо релігії та церкви.

Запропоновано у взаємовідносинах держави і церкви враховувати відмінність їхньої природи, мети, завдань, засобів, правового статусу, сфери поширеності тощо. Різні концептуальні бачення (світські та теологічні) взаємин держави і церкви сходяться у потребі розмежування їх компетенцій та, у більшості випадків, передбачають зверхність першої над другою. Відповідно, місце держави відносно церкви визначається не підпорядкованістю їй, а домінуванням.

На підставі характеристики моделей державно-церковних відносин зроблено висновок, що функціонування державних органів у справах релігій притаманне найрізноманітнішим системам (відділення, конкордату, національних церков). Такі органи існують у 60% країнах світу. Ці установи відрізняються статусом та набором державно-управлінських функцій, які вони здійснюють. Система державно-церковних відносин в Україні, зазнавши за останні століття різких змін, в рамках незалежної держави поступово прогресує в напрямку співробітництва держави і церкви. Сферу спільних інтересів держави і церкви може координувати державний орган у справах релігій.

Другий розділ “Розвиток державного управління у сфері віросповідань в Україні (ХVІІІ-ХХ століття)” присвячений аналізу процесу організації державного управління конфесіями в Російській імперії та віросповідної політики Австрійської монархії; висвітленню реалізації державної церковної політики органами влади Українських урядів та урядів іноземних держав у міжвоєнний період; дослідженню процесу формування радянських владних структур з відокремлення церкви від держави.

З’ясовано, що на українських землях, які входили до складу Російської імперії, в обер-прокурорський період функціонувала візантійська модель “цезаропапізму“, для якої були характерні наступні риси: а) повна ліквідація церковної влади, яка за канонічним правом православної церви належала патріарху; створення державної системи управління церквою через світський інститут обер-прокурора Синоду; б) надання православній церкві статусу привілейованої державної церкви; в) державне фінансування церковних структур і утримання церковного апарату, а також державний контроль за використанням коштів; г) визнання державою низки юридичних повноважень за церквою: реєстрації шлюбу, народження, смерті тощо, а також надання церкві повноважень у сфері освіти. Державне управління іншими неправославними конфесіями в Російській імперії здійснювалося Департаментом іноземних сповідань МВС та визначалося політикою оправославлення неросійського населення.

На відміну від Російської імперії, Австрійська (після 1867 року – Австро-Угорська) імперія не була зацікавлена у протекціоністській формі державного управління щодо однієї релігійної конфесії. Державна політика австрійських імператорів була спрямована на підпорядкування церкви інтересам держави та мало в чому поступалася політиці російських монархів. Вона відзначалася жорстким регулюванням державно-церковних відносин, обмеженням влади і впливу Святого Престолу, що виявлялося в таких рисах: а) папські розпорядчі документи оприлюднювалися лише з дозволу імператора; б) єпископам заборонялося безпосередньо (без імператорської санкції) контактувати особисто з папою та Святим Престолом; в) заборонялися релігійні товариства і братства; г) здійснювалася державна регламентація богослужіння; д) сімейно-шлюбне законодавство переводилося з церковної юрисдикції до державного провадження тощо. Усе це знайшло відображення в так званих йосифіанських реформах і февроніанстві – домінуванні держави над церквою, перевазі імператора над Папою Римським в усіх сферах церковно-релігійного життя.

Встановлено, що інституційна система державно-церковних відносин СРСР зберегла наступництво від царської Росії, де православ’я було привілейованою державною церквою, інтегрованою у систему державного управління. Інослав’я та іновір’я розглядалися як потенційна загроза державності, а відтак перебували у віданні МВС. Після періоду відкритої атеїстичної політики, спрямованої на знищення релігії, у 1943 році в СРСР відновлюється Руська православна церква (РПЦ) як дисциплінований інструмент радянської держави, який активно використовується для реалізації внутрішньої і зовнішньої політики. Досліджено, що юридичне оформлення в умовах війни у структурі вищих урядових органів влади двох відомств – Ради у справах РПЦ (1943) та Ради у справах релігійних культів (1944) – не означало позбавлення залежності церкви від впливу спецслужб. Створення окремих органів державного управління свідчило про особливу конфесійну стратегію щодо РПЦ.

Наслідуючи основні ознаки російської традиції, уряди гетьмана П. Скоропадського і Директорії намагалися впроваджувати патерналістську модель державного сприяння православній церкві на шляху до автономії та автокефалії. Розкрито особливість досвіду незалежної України початку ХХ століття, який полягає в тому, що за правління П.Скоропадського у 1918 році вперше як урядова структура було виокремлено “Міністерство ісповідань” – уповноважений державою орган для ведення державно-церковного діалогу та єдиний канал контактності церкви з урядом. Перший міністр В.Зіньківський вказав на посередницьку або дуалістичну роль Міністерства сповідань як “дволикого органу”, який у церкві представляє державу, а в державі – церкву.

Аналіз формування та розвитку органів державної влади, які забезпечували реалізацію конфесійної політики на українських землях упродовж ХVІІІ-ХХІ століть, дозволив здійснити періодизацію етапів розвитку інституційних форм державного управління у справах релігій. Перший період (ХVІІІ – початок ХХ століть) – мав дві форми: “російську обер-прокурорську” та “австро-угорську міністерську”. Другий період (1917-1920-ті роки) ознаменувався унікальним досвідом функціонування українських інституційних форм державного управління у справах релігій. Третій період (1920-ті-1940-ві роки) – на західноукраїнських землях, що були розділені між Польською республікою, Румунською державою, Першою Чехословацькою і Угорською республіками, взаємини між державою і церквою налагоджували столичні міністерства віросповідань та відповідні органи місцевих урядових адміністрацій. У радянській частині земель України атеїстична форма відокремлення церкви від держави впроваджувалася спецслужбами. Четвертий період (1943-1991 роки) характеризувався утворенням окремих Всесоюзних центральних державних органів у справах релігій. П’ятий період (1991-2010 роки) – містить досвід функціонування державного органу у справах релігій незалежної України. Схематично ці періоди можна відобразити так:

1) перший період (1722-1917). Російська імперія: Відомство обер-прокурора Св.Синоду (1722-1817; 1824-1917); Головне управління духовних справ іноземних ісповідань (1810-1817); Міністерство духовних справ і народної просвіти (1817-1824); Управління у справах іноземних ісповідань Міністерства народної просвіти (1824-1832); Департамент духовних справ іноземних ісповідань МВС (1832-1880; 1881-1917).

Австрійська/Австро-Угорська імперія: Австрійська частина: 1849-1918 – Міністерство віросповідань і освіти, м.Відень. Угорська частина: 1848-1849; 1867-1918 – Міністерство віросповідань і освіти, м. Пешт, після 1873 – м. Будапешт;

2) другий період (1917-1920-ті роки). Міністерство ісповідань Тимчасового уряду Росії (1917); Департамент ісповідань МВС Центральної ради (1917); Міністерство ісповідань Гетьманського уряду (1918); Міністерство ісповідань/культів УНР (1918-1919); Державний секретаріат віросповідань ЗУНР (1918); Державний секретаріат просвіти й віросповідань ЗУНР (1918-1919); Відділ уряду ЗУНР в екзилі (1919);

3) третій період (1920-ті – 1940-ві роки). Польська республіка (входили Галичина, Волинь): Департамент (1921)/Міністерство (1921-1939) віросповідань і народної освіти, м. Варшава. Румунія (Буковина): Міністерство культів і народної освіти (1920-1921), Міністерство культів і освіти (1922-1936), Міністерство культів і національної освіти (1937-1940), Міністерство національної культури і культів (1941-1945). Чехословаччина (Закарпаття): відділ культів Міністерства шкіл та народної освіти (1919-1939). Союз РСР: компартійна лінія – Антирелігійна комісія (1922-1929), Постійна центральна комісія з питань культів при Президії Центрального Виконавчого Комітету СРСР (1929-1938); лінія виконавчої влади – Народний комісаріат юстиції (1921-1922), НКВС (1922-1930), Центральний Виконавчий Комітет; лінія спецслужб – ВЧК-ДПУ НКВС-ОДПУ-ГУДБ НКВС-НКДБ;

4) четвертий період “радянський” (1943-1991): Рада у справах РПЦ (1943-1965); Рада у справах релігійних культів (1944-1965); Рада у справах релігій (1965-1991);

5) п’ятий період незалежності України (1991-2010): Рада у справах релігій при КМ УРСР (1991-1992); Рада у справах релігій при КМУ (1992-1994); Міністерство у справах національностей, міграції та культів (1994-1995); Державний комітет у справах релігій – Держкомрелігій (1995-2005); Державний департамент у справах релігій (Держдепрелігій) у складі Міністерства юстиції (2006); Державний комітет у справах національностей та релігій – Держкомнацрелігій (2007-2010); Міністерство культури (2010).

Періодизація етапів розвитку інституційних форм державного управління у справах релігій доводить, що для України є традиційним функціонування державного органу у справах релігій.

У третьому розділі “Удосконалення діяльності владних інституцій з питань релігій в Україні” розкриваються інституційні форми державного управління у сфері релігій в епоху посттоталітарних перетворень (1991-2010), аналізуються вектори удосконалення діяльності державного органу України у справах релігій у контексті взаємодії держави і церкви, пропонується посередницька модель діяльності, концепція, завдання та структура відповідного органу влади.

З’ясовано, що незалежна Україна, на відміну від Російської Федерації, закріпила на законодавчому рівні існування успадкованого від УРСР спеціального державного органу у справах релігій. У процесі адміністративних трансформацій релігійний блок питань часто поєднувався в центральних інституціях влади з питаннями національностей (1994-1995; 2007-2010). Новим підходом для сучасної системи державного управління стало рішення про підпорядкування релігійного напряму Міністерству культури України (2010). Також при Кабінеті Міністрів України, міністерствах і відомствах діють консультативно-дорадчі органи з питань релігійних організацій. Зокрема, це Комісія з питань забезпечення реалізації прав релігійних організацій при Кабінеті Міністрів України; Громадська рада з питань співпраці з церквами та релігійними організаціями при Міністерстві освіти і науки України; Громадська рада при Міністерстві охорони здоров’я України з питань співпраці з Всеукраїнською Радою Церков і релігійних організацій; Рада у справах душпастирської опіки при Міністерстві оборони України; Науково-консультативна рада з питань релігії та національностей при Національній експертній комісії України з питань захисту суспільної моралі тощо. Діяльність зазначених громадських рад призводить до прийняття цілком конкретних управлінських рішень у сфері компетенції відповідних міністерств і відомств.

Зроблено висновок, що партнерська система співпраці держави і церкви вимагає удосконалення існуючої моделі, напрямів та завдань діяльності державного органу у справах релігій в Україні та вироблення відповідних рекомендацій. Сьогодні в Україні склалася ситуація, коли за умов зменшення управлінської спроможності державного органу у справах релігій через його перманентну реорганізацію та надання права юридичної особи окремим релігійним організаціям, церква почала здійснювати свої контакти з державною владою самостійно, у більшості випадків оминаючи уповноважений державою орган у справах релігій. Ще одним проблемним питанням взаємовідносин є відсутність у церкви як релігійного об’єднання права юридичної особи, відтак, суб’єктами цих відносин є різнорівневі суспільні інститути. Спроба компенсувати цю проблему шляхом надання певних ознак колективного суб’єкта правовідносин церквам в особі Всеукраїнської Ради церков і релігійних організацій (у 1996 році) не знайшла свого подальшого розвитку через збереження згаданою Радою статусу дорадчого органу.

Необхідність функціонування державного органу у справах релігій підтвердили дані експертного оцінювання, проведеного автором шляхом анкетування серед учасників секції “державно-церковні відносини” в рамках щорічних наукових конференцій “Історія релігій в Україні” (Львів, 2008-2010 роки), а також серед працівників Держкомнацрелігій України (2010), Львівської облдержадміністрації (2009-2010), райдержадміністрацій Львівської області, Тернопільської обласної ради (2009), представників релігійних організацій. 85 % респондентів вважають за доцільне існування державного органу України у справах релігій.

Обґрунтована необхідність існування в системі центральних органів виконавчої влади окремого агентства у справах релігій, яке б не тільки здійснювало контроль за виконанням законодавства про релігійні організації, але й втілювало у життя політику держави щодо них та здійснювало міжгалузеву координацію і функціональне регулювання. На місцевому рівні доцільне існування територіальних структурних підрозділів відповідного державного органу. Зазначене агентство як орган, уповноважений державою для ведення державно-церковного діалогу та налагодження інших проблем церковного життя, було б каналом контактності церкви з державними органами влади. Без створення єдиної системи органів на всіх рівнях, зокрема центральному та місцевому (обласному, районному), в рамках якої діяльність “нижчестоячих” органів координується “вищестоячими”, єдина політика держави у релігійній сфері не може бути реалізована належним чином. Питання функціонування державного органу у справах релігій тісно пов’язане із досягненням згоди наукового співтовариства та уповноважених державних органів щодо основних точок концепції державно-церковних відносин. Регламентувати на правовому рівні структуру, завдання і функції відповідного органу доцільно на основі затвердженої Концепції державно-церковних відносин.

Запропоновано основні функції держави, які варто закріпити за державним органом у справах релігій. У рамках посередницької моделі це могли б бути: правове регулювання створення, діяльності і ліквідації релігійних організацій; проведення релігієзнавчої експертизи, реєстрація релігійних організацій, контроль за дотриманням ними законодавства; ведення реєстру релігійних організацій; реституція церковного майна; захист прав віруючих та їх об’єднань; контроль за дотриманням принципу відокремлення церкви від держави у всіх сферах тощо.

Визначено галузі спільних інтересів (співпраці) держави і церкви, а відтак потенційну компетенцію органу державного управління у справах релігій. Ділянками взаємодії є, зокрема, сприяння миротворчій та співробітницькій місії церкви на міжнародному, міжетнічному та громадянському рівнях; сприяння збереження моральності в суспільстві; підтримка інституту сім’ї, материнства і дитинства; сприяння релігійним організаціям щодо збереження історичної та культурної спадщини; щодо заходів з охорони здоров’я та діяльності з охорони навколишнього середовища; стимулювання благодійної діяльності; піклування про воїнів і співробітників правоохоронних установ, про осіб, які перебувають у місцях позбавлення волі; спротив діяльності псевдорелігійних структур, небезпечних для особи і суспільства, тощо.