ОПТИМІЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ УКРАЇНИ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ В УМОВАХ ЄВРОІНТЕГРАЦІ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено стан її наукової розробки, розкрито зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їх апробацію.

У першому розділі – «Теоретичні засади оптимізації діяльності публічної адміністрації на регіональному рівні» – розкрито теоретичні, правові та категорійно-понятійні аспекти оптимізації діяльності публічної адміністрації, дано характеристику джерел та показано ступінь висвітлення проблеми у вітчизняній та зарубіжній літературі. Виявлено та охарактеризовано механізми, функції, основні напрями, принципи й інструменти оптимізації діяльності публічної адміністрації на регіональному рівні.

Виокремлено основні проблеми, які заважають ефективному управлінню на регіональному рівні (непослідовний характер процесу оптимізації публічного управління, громіздка законодавча база, яка не відповідає європейським стандартам і не враховує національну специфіку; низька інституційна спроможність для реалізації кадрової політики, недостатня професійна підготовка працівників кадрових служб; відсутність стратегічного планування, відбору та підготовки кадрів згідно з потребами суспільства; неврегульованість питань конфлікту інтересів на державній службі тощо).

Визначено фактори, які впливають на оптимізацію регіонального управління: взаємозв’язок і взаємовплив економічного та політичного чинників; необхідність раціонального і обґрунтованого поєднання загальнодержавних і регіональних інтересів; наближення законодавства України до норм і стандартів ЄС; взаємозв’язок державного управління та місцевого самоврядування; ментальність населення та традиції регіонального управління.

Проаналізовано основні підходи українських та зарубіжних вчених до проблем оптимізації регіональної влади та визначення понять «регіон», «регіональна політика», «оптимізація», «публічна адміністрація», «раціоналізація», «модернізація», «ефективність», «результативність» тощо. Встановлено, що в умовах європейської інтеграції регіональна політика має розглядатися як комплексне явище. Вченими виділено такі її різновиди, як економічна, соціальна, демографічна, розселення, екологічна, науково-технічна додано національну, культурну тощо. Наголошено на важливості інституціалізації регіональної політики, тобто її правового та організаційного забезпечення.

Поняття «оптимізація» розглядається як процес модифікації системи для покращення її ефективності, який полягає у якісному удосконаленні організаційної структури та виробничих процесів. Оптимізація пов’язана з удосконаленням функціонування усіх суб’єктів публічного управління та взаємозв’язку між ними. Паралельно використовуються поняття «вдосконалення», «покращення», «реформування», «модернізація» тощо. Встановлено, що основними критеріями ефективності регіонального управління є підвищення рівня добробуту територіальної громади, її задоволеності діяльністю органів влади та зростання якості надання адміністративних послуг.

Поняття «діяльність» розглядається як сукупність вироблених історичним досвідом, науковим пізнанням і талантом людей навичок, умінь, способів, засобів, доцільних вчинків і дій людини у сфері управління.

Поняття «публічна адміністрація» використовується у дослідженні у широкому значенні, як сукупність органів державної влади, органів місцевого самоврядування та неурядових органів, які виконують публічні функції. Основна увага звернута на оптимізацію діяльності місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з урахуванням зарубіжного досвіду, вітчизняних традицій та перспективи їх реформування в Україні.

Аналіз публікацій українських та зарубіжних вчених свідчить про відсутність єдиного підходу до визначення поняття «механізм» публічного управління. Але прослідковується тенденція до комплексного підходу, який розглядає управління як процес, а систему управління, як механізм забезпечення цього процесу, що є динамічним і залежить від завдань органів влади. Слід також звернути увагу на динамізм цього механізму та його залежність від стану держави, публічної адміністрації та громадянського суспільства. У цьому відношенні визначальним механізмом публічного управління, на думку автора, виступає демократія. Отже, ведучи мову про удосконалення публічного управління та модернізацію публічної адміністрації, в першу чергу потрібно мати на увазі розвиток демократії, становлення громадянського суспільства. Розглядаючи механізми як систему, знаряддя, що визначає порядок певного виду діяльності, у даному випадку – публічного управління, та сукупність нормативно-правових актів і процедур, що регламентують взаємодію учасників процесу, а також сукупність процедур прийняття управлінських рішень, доцільно, визначити закономірності функціонування та модернізації публічної адміністрації у взаємозв’язку із трансформацією всього суспільства. Це дозволяє визначити суперечності перехідного періоду, з’ясувати їх природу та виробити рекомендації щодо їх ефективного подолання.

Механізми модернізації публічної адміністрації пов’язані із удосконаленням її зовнішніх зв’язків (предмет управління), реалізацією завдань (функції та завдання управління), оптимізації внутрішніх систем тощо. Функції публічної адміністрації (обов’язки, завдання, коло діяльності, місія публічної діяльності) кореспондуються із завданнями публічної адміністрації та пов’язані із принципами її діяльності. Автором підтримано точку зору про необхідність при визначенні функцій орієнтуватися на нормативно-правові акти, оскільки це відповідає нормам діяльності правової держави.

Публічна адміністрація на регіональному рівні розглядається автором з одного боку як об’єкт управління з боку центральних органів влади, а з іншого, як суб’єкт регіонального управління. Важливим є врахування необхідності децентралізації та деконцентрації управління: посилення ролі органів місцевого самоврядування, удосконалення розмежування функцій між територіальними підрозділами центральних органів влади та місцевими державними адміністраціями; оптимізація власне державного управління, яка може здійснюватися шляхом оптимального використання всіх чинників, що впливають на ефективність; зміни нормативно-правової складової структури державного управління; удосконалення організаційного, економічного та інформаційного компонентів управління; розширення участі громадськості у формуванні та здійсненні державної політики; відкритість інституцій влади; запровадження інтелектуального діалогу з опозицією тощо.

Ця теза перевірена автором під час роботи у лютому 2011 року в складі Робочої групи, до якої входили представники Адміністрації Президента України, Головного управління державної служби України, Управління державної служби ГУДСУ в Полтавській області, з проведення функціонального обстеження місцевих органів державної виконавчої влади Полтавщини. Обстежено 51 територіальний орган ЦОВВ та 23 структурних підрозділи ОДА і органів виконавчої влади в 4 районах області.

У другому розділі – «Аналіз процесу оптимізації діяльності регіональних органів влади» – проаналізовано вітчизняний та іноземний досвід підготовки та проведення адміністративно-територіальної реформи, удосконалення системи адміністративних послуг та співпраці з інституціями громадянського суспільства.

Сучасний стан державного будівництва в Україні відзначається інтенсивним пошуком найбільш оптимальної моделі територіальної організації влади. Інституціалізація регіонального управління пов’язується автором із розробкою нового законодавства та організаційними змінами, метою яких є прискорення переходу до демократичної моделі державного управління, яка має відповідати завданням сьогодення та європейським нормам. Територіальне (регіональне та місцеве) самоврядування розглядається як основний інструмент децентралізації публічної влади.

Сьогодні в Україні склалася ситуація, яку можна охарактеризувати як початковий етап здійснення реальних реформ. Головним управлінням державної служби України у тісній співпраці з європейськими партнерами розроблено пропозиції по шести головних напрямах, або блоках, чотири з яких стосуються кадрової політики. По кожному із цих напрямів не тільки обґрунтовано необхідність змін і запропоновано алгоритм дій уряду, а й підготовлено проекти нормативно-правових актів, які забезпечать швидкий і ефективний рух шляхом модернізації урядової машини.

Передумовою для цього є напрацювання проектів нормативно-правових актів, вивчення іноземного досвіду, врахування власних помилок попередніх років. Методологія проведення адміністративної та територіальної реформ має ґрунтуватися на принципах системності, послідовності та безпеки необхідно враховувати іноземний досвід співпраці влади з політичними партіями як на центральному, так і на регіональному рівні. Оптимізація регіонального управління у даному відношенні може бути досягнута шляхом врахування владою політичної структури регіону, впливовості політичних сил, рівня їх підтримки з центру, а також посилення взаємодії у виробленні та прийнятті рішень, а також при їх реалізації.

Вивчення іноземного досвіду дозволило констатувати тенденцію посилення уваги до надання адміністративних послуг, якість надання яких безпосередньо впливає на ставлення громадян до влади, що стає особливо помітним у кризові періоди. Важливими є як процес, так і результат надання послуги. Відзначено необхідність створення по суті нового публічного управління, яке б було зорієнтоване на задоволення потреб громадянського суспільства, що пов’язується із зростанням ефективності публічної адміністрації та перенесення центру її ваги з державного на регіональний та муніципальний (місцевий) рівень, формування пріоритетів знизу – вверх, від громадян до держави, тощо.

Автором проаналізовано досвід впровадження системи управління якістю в органах влади України та посткомуністичних держав. Встановлено, що система управління якістю дозволяє з урахуванням думки громадськості визначити стандарти адміністративних послуг, зробити їх більш якісними та доступнішими для споживачів. Управлінням державної служби Головного управління державної служби України в Полтавській області під керівництвом автора проводилася значна робота з поширення кращого зарубіжного та вітчизняного досвіду у цій сфері. Зокрема, внесено пропозиції Головному управлінню державної служби України щодо використання польського досвіду при організації та проведенні Всеукраїнського конкурсу «Приязна адміністрація», забезпеченні етики державної служби та організації навчання фахівців з європейської інтеграції.

Аналіз показує важливість використання на регіональному рівні таких інституцій, як Громадські ради чи колегії при головах адміністрацій, експертні групи та інші дорадчі органи, які б об’єднували принаймні основні політичні сили, присутні в регіоні. Зростання ролі неурядових організацій (НУО) в житті суспільства веде до якісних змін у структурі партнерства. Основним стає залучення НУО до процесу вироблення рішень та участі у їх реалізації. Результатом цього стають зміни як у органах регіональної влади, так і у неурядових організаціях.

У третьому розділі – «Концептуальні підходи до створення механізму оптимізації публічної адміністрації в регіоні» – розглянуто проблеми забезпечення зростання професіоналізму кадрів регіональних органів влади як фактору оптимізації їх діяльності, показано завдання та основні напрями роботи з державними службовцями і посадовими особами місцевого самоврядування, розкрито роль Головного управління державної служби України та її територіальних підрозділів у впровадженні у практику діяльності органів влади сучасних технологій управління.

Формування дієвого кадрового потенціалу публічної адміністрації на регіональному рівні розглядається автором як одна з найважливіших складових оптимізації діяльності останньої. Для цього необхідно не лише аналізувати сучасні проблеми, а й розуміти їх культурні передумови, усвідомлювати адміністративні традиції, а також вивчати та використовувати іноземний досвід.

У незалежній Україні склалася ситуація, за якої були втрачені багато позитивних напрацювань минулого, при цьому принцип підбору кадрів за партійним принципом не подолано. Більш того – його негативні наслідки посилилися у зв’язку з порівняно частою зміною політичних орієнтирів, а відтак – відсутністю стабільності і наступності у роботі з кадрами.

Державна кадрова політика в регіонах розглядається як діяльність щодо формування, розвитку і використання управлінських кадрів владних структур, державної служби для досягнення стратегічної політики, яка проводиться державою, та розв’язання місцевих проблем. Головним суб’єктом державної кадрової політики є держава, яка отримує від народу певні повноваження для цього і реалізує їх через свої органи та їх кадрові служби. Проте значну роль у реалізації державної кадрової політики на сучасному етапі розвитку суспільства відіграють політичні партії, громадські організації тощо.

Важливим інструментом реалізації державної кадрової політики є робота з кадрами, основним завданням якої є забезпечення органів влади сучасними фахівцями, здатними розуміти стратегічні завдання та реалізовувати їх на практиці. Важливе значення має професіоналізація, зростання рівня компетентності працівників Аналіз свідчить про недооцінку проблеми мотивації праці державних службовців, що проявляється не лише у країнах, що знаходяться на етапі становлення, а й у країнах розвиненої демократії. Розуміючи поняття «мотивація» як сукупність спонукаючих факторів, які викликають активність особистості й визначають спрямованість її діяльності, необхідно враховувати мотиви та використовувати їх для активізації діяльності працівників.

Місія Головного управління державної служби України полягає у створенні умов для подальшого розвитку професійної державної служби, підвищенні статусу державних службовців відповідно до європейських стандартів. Аналіз роботи територіальних підрозділів Головдержслужби свідчить про постійне зростання обсягів їх діяльності у напрямку забезпечення дотримання чинного законодавства та удосконалення надання адміністративних послуг. Доцільною виявилася реалізація територіальними структурами Головдержслужби пілотних проектів. Це дозволяє глибше вивчити певну проблему, сконцентруватися на її вирішені та узагальнити й поширити набутий досвід. Так, Управлінням державної служби Головного управління державної служби України в Полтавській області у 2005-2011 роках реалізувався пілотний проект «Розвиток спроможності державної служби у сфері європейської інтеграції» в ході якого вивчено та узагальнено зарубіжний досвід та вироблено рекомендації для впровадження його в області, які й були акумульовані у проекті обласної програми «Сучасна адміністрація» та викладені у публікаціях автора та інших працівників Управління. Територіальні структури Головного управління державної служби України виконують важливі функції з впровадження у практику місцевих органів влади сучасних управлінських технологій. Їх роль у запровадженні нових технологій в діяльність органів влади в регіонах у майбутньому посилюватиметься за умови вивчення та творчого використання кращого вітчизняного та зарубіжного досвіду, поєднання теоретичної та практичної роботи, активного залучення до проектів, що реалізуються на центральному рівні.