МЕХАНІЗМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ В АСПЕКТІ ОХОРОНИ ДОВКІЛЛЯ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ Автореферат

У вступі розкрито сутність наукової проблеми і стан її дослідження, обґрунтовано вибір та актуальність теми дисертації; вказано на зв'язок роботи з напрямами наукових досліджень Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України; визначено мету й завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну, теоретичне й практичне значення одержаних результатів та особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації отриманих результатів і публікацій за темою дисертаційного дослідження, обсягу і структури дисертації.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні та організаційно-правові засади реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні» – проаналізовано наукові праці й основні підходи до дослідження проблеми реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні; здійснено аналіз змісту термінів «охорона довкілля», «регіональна екологічна політика» та «державна екологічна політика», «сталий розвиток», «екологічна безпека»; визначено концептуальні засади державної екологічної політики щодо охорони довкілля на регіональному рівні і досліджено її організаційно-правові основи.

За результатами огляду наукових публікацій з теми дисертації зроблено висновок, що наразі вітчизняні та зарубіжні вчені зосереджують увагу на: обґрунтуванні загальних теоретико-методологічних підходів до державного управління у сфері природокористування та охорони навколишнього природного середовища, формуванні державних механізмів регулювання екологічних процесів на регіональному рівні (Л. Амджадін, Ю. Бобильов, О. Васюта, І. Вахович, О. Веклич, Ф. Вольвач, З. Герасимчук, В. Дьомкін, М. Дробноход, І. Карагодов, О. Лазор, О. Летуча, М. Реймерс, П. Семенченко, І. Синякевич, М. Хилько); правовому забезпеченні реалізації державної екологічної політики (В. Андрейцев, С. Гавриш, А. Гетьман, В. Гурєєв, П. Нестєров, М. Пустовойт, Г. Філюк); дослідженні питань екологічного менеджменту (Д. Балацький, Т. Галушкіна, В. Ігнатов, А. Кокін, В. Ковальов, П. Коренюк, О. Лук'яніхіна, К. Мельнікова, Б. Пунько, Е. Садченко, С. Харічков); забезпеченні екологічної безпеки та стійкого розвитку (В. Андрійчук, Б. Данилишин, С. Дорогунцов, В. Міщенко, Ю. Бажал, О. Кілієвич, В. Кравців, В. Лапін, О. Мартенс); регіональних аспектах реалізації екологічної політики (С. Бандур, М. Білинська, Б. Буркінський, І. Бистряков, О. Войтович, Л. Гринів, С. Дорогунцов, М. Долішний, С. Злупко, Н. Ковальова, Л. Масловська, В. Степанов, С. Харічков). Важливою складовою методології сучасних досліджень і вдосконалення практики реалізації регіональної екологічної політики в умовах розбудови екологічної демократії стали напрацювання з питань екологічної освіти та екологічного виховання (Н. Бердоус, А. Валитова, М. Кісельов, В. Крисаченко, О. Лобановська, Н. Ніколаєнко, Е. Стеценко, М. Хилька).

Визначено актуальні проблеми теорії та практики реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні в аспекті охорони довкілля. Підкреслено, що у сучасній теорії і в нормативних актах поки що не існує єдиного тлумачення змісту понять «регіон», «регіональна екологічна політика» і «державна екологічна політика». В основу дослідження, враховуючи об’єктивний характер територіальної невідповідності між адміністративними одиницями і природними системами, як об'єктами управління, та, з огляду на сучасні процеси формування регіональної демократії, покладено визначення поняття «регіон», як одна з одиниць територіальної структури національної держави, ланка адміністративно-територіального поділу субнаціонального рівня, де діють регіональні владні інститути з визначеними повноваженнями і відповідними фінансовими ресурсами для їх реалізації та відбуваються регіональні суб’єктивні (соціально-економічні, політичні) та об’єктивні (природні, етнічні, екологічні, культурні) процеси.

На думку автора, державна екологічна політика – це передусім стратегічна лінія поведінки держави у сфері екологічно безпечного розвитку країни. Йдеться не тільки про формулювання цілей, конкретних дій щодо їх досягнення, а й про встановлення «правил гри» у відносинах між державою та іншими суб’єктами екологічної політики, які, з одного боку, регламентували б вплив держави на екологічні процеси, що відбуваються на регіональному рівні, а з іншого – визначали норми поведінки інших суб’єктів екологічних відносин. Суб’єктом реалізації державної екологічної політики є держава, її органи, а у регіональній екологічній політиці відведений рівний статус усім без винятку «гравцям» даної сфери діяльності.

Визначено, що сучасна екологічна політика, як складний і багатовимірний процес, є результатом взаємодії різних суспільних сил. Головні позиції тут займає уряд, діяльність якого має спрямовуватися на збереження колективних інтересів і колективного блага, до яких належить безпечне довкілля. Проте багато проблемних питань можуть і повинні вирішуватись на регіональному рівні. Це дає змогу врахувати екологічні інтереси населення відповідних територій при прийнятті рішень щодо розвитку продуктивних сил, передачі окремих природних об’єктів у користування юридичним і фізичним особам тощо. Через регіональні органи влади найбільш предметно реалізується принцип гармонійного збалансованого розвитку, а через систему регіонального екологічного управління здійснюється політика охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки, підтримка екологічного балансу.

Досліджено правові основи державної екологічної політики України в контексті охорони довкілля на регіональному рівні. Встановлено, що система екологічного законодавства України у сфері охорони довкілля включає: конституційне регулювання екологічних відносин; еколого-правове регулювання ефективного природокористування, охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки; регулювання екологічних правовідносин еколого-правовими нормами різних галузей законодавства у сфері здійснення широкого кола діяльності; підзаконні акти міністерств і відомств; локальні підзаконні акти органів місцевого самоуправління, що встановлюють норми природокористування на відповідних територіях; міжнародно-правове регулювання з наданням пріоритету міжнародним еколого-правовим нормам; регулювання екологічних правовідносин нормами забезпечувальних галузей законодавства, які визначають підстави та особливості притягнення осіб, які скоїли злочин, до дисциплінарної, майнової та кримінальної відповідальності. Підкреслено важливе значення прийняття Концепції Стратегії національної екологічної політики України на період до 2020 року.

Водночас, за результатами аналізу зроблено висновки про відсутність системності при формуванні чинної політико-правової бази і її неповну відповідність сучасним умовам ринкових відносин, про назрілу потребу відмови від підходів, що залишилися у спадок від адміністративно-командної системи управління, та запровадження адекватних сучасним умовам механізмів, форм та методів охорони довкілля на регіональному рівні.

У другому розділі – «Особливості регіональної екологічної політики та механізмів її реалізації» – здійснено аналіз сучасного стану реалізації регіональної екологічної політики та визначено сукупність факторів, що обумовлюють ефективність (неефективність) системи управління в сфері охорони довкілля на регіональному рівні; проведено критичний аналіз чинних механізмів реалізації регіональної екологічної політики в Україні; узагальнено досвід країн-членів Ради Європи у сфері охорони довкілля на регіональному рівні; обґрунтовано засади розвитку регіональної екологічної демократії.

Встановлено, що ключовими проблемами реалізації регіональної екологічної політики, які потребують вирішення, є: суттєва невідповідність стратегічних пріоритетів і завдань державної екологічної політики економічним та адміністративним умовам, що домінують в Україні; висока централізованість з елементами відомчості державної системи управління природоохоронними заходами; інституційна неузгодженість в розподілі повноважень й відповідальності на регіональному рівні, дублювання окремих функцій в сфері охорони довкілля; ускладненість координації й погодженості дій контролюючих та регулюючих органів у сфері охорони довкілля та використання надр; низький рівень консолідації зусиль усіх без винятку територіальних громад, органів влади та спрямування на це коштів усіх фондів охорони навколишнього природного середовища; загроза втрати біологічного та ландшафтного різноманіття тощо.

Першочергового вирішення потребує проблема налагодження конструктивної взаємодії між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування у сфері здійснення природоохоронних заходів. Водночас ефективність їх реалізації залежатиме від повноти та досконалості правового регулювання відповідного статусу та компетенції згаданих органів, удосконалення порядку делегування повноважень, уточнення обсягів їх компетенції на рівні як базових законів України «Про місцеве самоврядування» і «Про місцеві державні адміністрації», так і спеціальних законодавчих актів, які передбачають реалізацію згаданої компетенції в окремих сферах, їх гармонізацію між собою.

Сучасна управлінська практика напрацювала достатній набір механізмів реалізації завдань державної екологічної політики на регіональному рівні: економічний механізм екологічного регулювання (збори за використання природних ресурсів і забруднення довкілля, податкові пільги, система фінансування природоохоронних заходів, механізм відшкодування збитків, завданих у наслідок порушення відповідного законодавства); організаційний механізм (екологічний аудит, укладання угод під державні гарантії, інформаційна інфраструктура, екологічна освіта і виховання тощо); адміністративний механізм (екологічна експертиза, екологічна стандартизація та нормування, ліцензування природокористування та природоохоронної діяльності, екологічний контроль та нагляд, ін.); механізм правового регулювання екологічних відносин. Однак аналіз результативності їх використання органами влади переконливо демонструє неможливість протистояння екологічній кризі за умови існуючої нормативно-правової бази та рівня розвитку механізмів екологічного регулювання.

Так, економічний механізм в умовах ринкових відносин є дещо «віртуальним» – фактично не існують механізми кредитування природоохоронних заходів, пільгового оподаткування та цінового заохочення еколого-конструктивної діяльності; не набули необхідного розвитку механізми надання субсидій на формування екологічної інфраструктури, «зеленої індустрії», національного ринку екологічних послуг; фактична плата за забруднення не покриває фактичної шкоди; спостерігається тенденція до девальвації цінних параметрів природних ресурсів (реальної вартості природних благ) тощо. Стосовно організаційних механізмів, то вони належать до категорії перспективних. Адміністративні механізми, на сьогодні, вже сформувалися у певну злагоджену систему, проте і вони не позбавлені недоліків: формальність процедури екологічної експертизи; лише не значна частина норм може вважатися екологічними, адже більшість встановлена без урахування законів існування біосистем. Сучасне законодавство стримує процес упровадження інновацій, акцентуючи увагу не на запобіганні забрудненню, а на усуненні його наслідків.

Закономірними є негативні результати екологічного рейтингу за Індексом Екологічної Усталеності (Всесвітній економічний форум, м. Давос) – серед 122 держав Україна зайняла 110-те місце (між Ліваном та Нігеріює) на шляху до еколого-безпечного розвитку.

Узагальнення досвіду країн-членів Ради Європи у сфері природоохоронної діяльності на регіональному рівні засвідчило, що на увагу заслуговують, насамперед, такі механізми розвитку екологічної демократії, як: організаційний – об’єднання ініціатив, механізмів, фондів, науково-дослідницьких програм й існуючої інформації для збереження і покращення природного та ландшафтного розмаїття; забезпечення доступу до екологічної інформації та участі громадськості в процесі прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища; адміністративний – інтегрована функціональна і довгострокова концепція регіонального планування, що є не комплексом норм, які регулюють планування, а, швидше, визначають права людини в контексті облаштування територій з урахуванням обмежень і можливостей регіонів, де вони проживають.

Розвиток екологічної демократії в Україні пов'язаний з виконанням основних положень Оргуської Конвенції. На сьогодні при кожному регіональному Держуправлінні створені Громадські ради, що спонукає органи влади все частіше вступати у партнерські відносини з органами місцевого самоврядування, приватним сектором і неурядовими організаціями. Визнання рівноправності держави, бізнесу та громадськості у вирішенні екологічних питань породжує нову стратегію суспільного діалогу, в якому всі ці три учасники мають однакові права та обов'язки щодо захисту навколишнього середовища. Концепція корпоративної соціальної відповідальності, що набуває стрімкого поширення в Україні з 2006 року, зміщує акценти з виключно економічних завдань підприємництва на соціально-економічні та екологічні. Суспільний діалог стає основою розвитку демократії.

З поширенням цих ідей у державних органів влади та органів місцевого самоврядування з'являється додатковий ресурс. Вони можуть спонукати до охорони навколишнього середовища не тільки через механізми економічної відповідальності за правопорушення у цій сфері (штрафні санкції, припинення дозволів на підприємницьку діяльність, карна відповідальність посадових осіб тощо), але і опановувати нові форми управління екологічними процесами, що ґрунтуються на заохоченні добровільного виконання моральних принципів ведення бізнесу. Механізми реалізації державної політики в сфері охорони довкілля мають поступово трансформуватися за змістом – від виконання карально-забороняючих функцій на заохочувально-підтримуючі.

Загальна тенденція розвитку регіональної екологічної демократії обумовлює необхідність внесення змін у пріоритети державної екологічної політики та механізми реалізації нової моделі взаємовідносин органи публічної влади – бізнес – громадськість, які б сприяли еколого-безпечному функціонуванню регіонів. При цьому забезпечення стійкого соціально-економічного та екологічного розвитку регіону неможливе без проведення активної регіональної екологічної політики, а також без формування дієвого механізму контролю за екологічною ситуацією і управління природоохоронними заходами.

У третьому розділі – «Комплексний механізм реалізації державної екологічної політики щодо охорони довкілля на регіональному рівні» – визначено підходи до вдосконалення інформаційного механізму регіональної екологічної політики, забезпечення розвитку регіональної демократії через модернізацію адміністративного та економічного механізмів екологічного управління, обґрунтовано модель комплексного механізму охорони довкілля на регіональному рівні.

Визначено, що важливим напрямом ефективного здійснення регіональної екологічної політики має стати, з одного боку, створення умов для реалізації базових екологічних прав людини на основі «Оргуської конценції» (1998 р.), а з іншого – забезпечення всіх суб’єктів екологічних відносин на регіональному рівні повноцінною екологічною інформацією, відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991 р.).

Ураховуючи, що екологічне інформаційне забезпечення, як це трактує Закон, здійснюється органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень, в дисертаційній роботі обґрунтовано принципову схему створення системи інформаційно-аналітичного забезпечення (СІАЗ) реалізації регіональної екологічної політики. Відповідно до цієї схеми, через СІАЗ має «транспортуватися» не тільки регіональна та внутрішньоурядова інформація, а і дані про стан довкілля, природоохоронні та інші регулюючі заходи, ін., що забезпечують зворотній зв'язок між усіма суб’єктами екологічних відносин на регіональному рівні. Керівники регіонального органу управління, використовуючи інформацію з численних джерел, приймають рішення, спираючись не тільки на свій досвід і інтуїцію, а і використовуючи діалог з відповідною комп'ютерною моделлю підтримки прийняття рішень. При цьому також можуть використовуватися моделі діагностики (що виявляють симптоми регіональних проблем, які можуть виникнути в найближчому майбутньому, якщо своєчасно не вжити заходів з виправлення ситуації) та інформаційно-довідкові моделі (допоміжні джерела інформації при рішенні поточних різноманітних задач у процесі діяльності органу регіонального управління).

Запропонована система – це інформаційний інтерфейс, що забезпечує взаємозв’язок між усіма механізмами реалізації регіональної екологічної політики, і, відповідно, сприяє координації й погодженості дій контролюючих та регулюючих органів, консолідації зусиль всіх суб’єктів у сфері охорони довкілля.

Модернізація механізмів реалізації регіональної екологічної політики у напряму їх демократизації має базуватися на принципі раціонального та збалансованого (за критерієм кінцевого еколого-економічного ефекту) поєднання державних і ринкових, адміністративних та економічних механізмів і важелів регулювання екологічних відносин, природокористування та природоохоронної діяльності на регіональному рівні.

Одним із дієвих механізмів, що відповідає наведеному принципу в умовах обмежених матеріально-фінансових ресурсів, є екологічні цільові програми (ЕЦП). Зазначений механізм, як і більшість інших у сфері екологічного управління, є комплексним і функціонує на основі взаємодії адміністративних (визначення цілей, термінів виконання та відповідальних осіб, оперативний контроль), економічних (широкий спектр фінансування; економічне стимулювання участі та виконання планових цілей; створення спеціалізованих фондів програм; використання механізму екологічного страхування цільової програми тощо) та організаційних (залучення громадськості до підготовки ЕЦП шляхом оприлюднення проектів державних екологічних програм, підготовки громадських зауважень та пропозицій щодо запропонованих проектів, проведення публічних слухань) важелів.

У запропонованій моделі комплексного механізму реалізації регіональної екологічної політики (рис.1), домінуюча роль відведена організаційному механізму взаємодії органів публічної влади між собою і з бізнесом та неурядовими організаціями, забезпечення врахування громадської думки, тому що саме від ефективності його функціонування залежить рівень розвитку регіональної екологічної демократії.

В основу формування моделі покладено положення Оргуської конвенції та концепції регіональної екологічної демократії, які передбачають участь громадян, партнерство, прозорість, відповідальність, результативність і дієвість, стратегічне бачення, а також концепція соціальної відповідальності бізнесу.

Проблема забезпечення еколого-безпечного розвитку регіонів та країни в цілому пов’язана із незавершеністю процесів формування територіальної організації влади і реформування міжбюджетних відносин. Фундаментом такого розвитку має стати екологічна активність, домінантою якої є участь громадян у вирішенні питань, пов’язаних з екологією.