ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ РОЗВИТКУ ТРАНСПОРТНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі розкрито сутність і стан питання; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й завдання дослідження, його наукову новизну, встановлено практичну цінність одержаних результатів; наведено дані щодо апробації цих результатів та їх опублікування.

У першому розділі – "Теоретико-методичні засади державного регулювання транспортної системи" – містяться результати дослідження щодо з’ясування сутності транспортної системи як об'єкта державного регулювання; охарактеризовано державне регулювання зв'язків у транспортній системі; проведено структурно-функціональний аналіз методів державного регулювання транспортної системи.

Шляхом аналізу наукового доробку у сфері державного управління транспортною системою виявлено, що науковці виділяють внутрішньосистемні та зовнішньосистемні відносини. Спираючись на ці положення М.Л. Погребицький визначає такі початкові постулати для ринку транспортних послуг: як і будь-який інший ринок він є економічною системою, має механізм саморегулювання; досконалою моделлю ранніх етапів розвитку ринку і його рушійною силою є конкуренція; формою існування – рівновага. Д.А. Тимоха у якості головних цільових орієнтирів державного регулювання транспортної системи виділяє такі, як: загальносоціальні, загальноекономічні, загальнотранспортні і по видах транспортної діяльності.

Загальносоціальними орієнтирами державного регулювання транспортної галузі Г.І. Міщенко пропонує визначати: рухливість населення і доступність транспортних послуг; зниження аварійності, ризиків і загроз безпеці по видах транспорту; зниження частки транспорту в забрудненні навколишнього середовища. В працях Н.Г. Діденко відображені засади розвитку соціального партнерства та зв’язку транспортної системи з іншими галузями.

Фінансові аспекти державного регулювання галузей інфраструктури в напрямі проведення ефективної державної тарифної політики, використання сучасних механізмів розвитку конкурентного середовища визначає О.М. Іваницька. Загальні орієнтири розвитку малих підприємств сфери транспорту окреслила О.В. Довгальова. Аспекти стратегічного планування, що використовуються й в державному регулюванні транспортної системи, розглянуті у працях А.І. Семенченка.

Розвиток ринкових відносин супроводжується руйнуванням колишньої системи адміністративних методів регулювання транспортної системи і створенням системи економічних регуляторів. Проте це не означає повної відмови від використання адміністративних методів. Тому в даний час необхідні теоретичні засади ефективного поєднання всіх перерахованих методів державної дії. Пріоритетність тих або інших з них залежить від обраної державою політики щодо транспортного господарства.

Визначено, що транспорт є однією з найбільших системних галузей, що мають тісні зв'язки з усіма елементами економіки і соціальної сфери. У подальшому розвитку країни, розширенні її внутрішніх і зовнішніх транспортно-економічних зв'язків, зростанні обсягів виробництва і підвищення рівня життя населення значення транспорту і його роль як системного фактору тільки зростатимуть. За цих умов формування напрямів державного регулювання розвитку транспорту має здійснюватися на базі всебічного аналізу сучасного стану і проблем розвитку транспортної системи в тісному взаємозв'язку із загальними напрямами і масштабами соціально-економічного розвитку країни, а також з глобальними загальносвітовими стратегічними тенденціями в економіці. Державне регулювання транспортної діяльності, державне фінансування окремих елементів транспортної системи і видів транспортної діяльності в умовах ринку залишаються об'єктивною необхідністю.

В основу транспортної політики держави покладено принцип розділення завдань державного регулювання галузі і виконання господарських функцій. При цьому держава, обмежуючи свої функції як господарюючого суб'єкта, підвищує ефективність державного регулювання на транспорті, скеровує його на підвищення якості обслуговування і зниження суспільних витрат, пов'язаних з транспортною діяльністю. При безумовних галузевих і регіональних відмінностях в транспортній системі на макрорівні транспорт розглядається як єдиний об'єкт управління. Узгоджений розвиток і організація взаємодії різних видів транспорту роблять транспорт єдиним комплексом, що забезпечує додатковий системний синергетичний ефект.

Місію державного регулювання у сфері функціонування і розвитку транспортної системи України визначено як сприяння економічному зростанню і підвищенню добробуту населення через доступ до безпечних та якісних транспортних послуг і перетворення географічних особливостей України в її конкурентну перевагу.

Відповідно до цієї мети критеріями ефективного державного регулювання транспортної системи є:

– забезпечення динамічності розвитку галузі, зняття перешкод на шляху цього розвитку;

– забезпечення балансу між інтересами виробників і споживачів, що відповідає потребам розвитку суспільства;

– економічна ефективність, що означає прибуткову роботу підприємств галузі, мінімізацію марнотратства у використанні ресурсів транспортного господарства та його послуг;

– забезпечення суспільно прийнятного рівня безпеки функціонування транспортних систем для життя і здоров'я людей;

– задоволення потреб держави в транспортних послугах при здійсненні ними функцій по забезпеченню суспільної безпеки;

– стабільність у реалізації п'яти попередніх критеріїв.

Визначено початкові постулати для ринку транспортних послуг: як і будь-який інший ринок він є економічною системою, має механізм саморегулювання; досконалою моделлю ранніх етапів розвитку ринку і його рушійною силою є конкуренція; формою існування – рівновага; об’єктом відносин у транспортній сфері є поведінка суб’єктів відносин, яка здійснюється для задоволення потреб у перевезеннях.

Показано, що компоненти і елементи транспортної системи мають складну систему прямих і зворотних, безпосередніх і опосередкованих, функціональних і причинних зв'язків, які, на наш погляд, описують взаємозв'язки між елементами і компонентами транспортної системи. Універсальною формою зв'язку економічних суб'єктів як носіїв попиту і пропозиції та їх центральною зв'язуючою ланкою виступає механізм ринкової саморегуляції. До елементів галузевої системної самоорганізації віднесено: структуру транспортної системи, її організованість; форми зв'язків між суб'єктами транспортної системи, їх форми власності і розмір; зовнішнє середовище.

Середовище транспортної системи жорстко задано і детерміновано, що підкреслює велику залежність компонентів транспортної системи від впливів зовнішнього середовища.

Доведено, що зміна відносин власності є необхідною (але далеко не достатньою) умовою розвитку транспортної системи та її компонентів. З другого боку, інституціоналізація відносин власності сприяє закріпленню, підвищенню стійкості існуючих інститутів, зв'язків і відносин між ними, перешкоджаючи якісній зміні (розвитку) транспортної системи і її компонентів. Відповідно державні структури діалектично поєднують в собі властивості компоненту транспортної системи і властивості зовнішньої сили, частини зовнішнього середовища системи. Ефективність процесу регулювання залежить від того, яким чином розподілені робочі функції і функції управління між різними елементами системи, причому, у разі розподілу власне функцій управління, діяльність цих підрозділів потребує координації для забезпечення ефективного управління.

У другому розділі – "Сучасний стан державного регулювання транспортної системи в Україні" – визначено особливості державного регулювання розвитку транспортного комплексу України; проведено оцінку ефективності державної транспортної політики та існуючої системи державного регулювання галузей вітчизняного транспорту.

Виявлено, що у сфері транспорту в Україні останніми роками була проведена необхідна модернізація інфраструктури, що дозволило задовольнити зростаючий попит на пасажирські та вантажні перевезення. Україна має в своєму розпорядженні всі сучасні види транспорту. Розміщення і структура її транспортних комунікацій в цілому відповідають внутрішнім і зовнішнім транспортно-економічним зв'язкам країни, але потребують суттєвого вдосконалення.

Транспортні підприємства поступово адаптуються до нових умов господарювання. Проте багато питань роботи і розвитку транспорту в умовах формування ринкових відносин поки не отримали задовільного вирішення. Серед основних недоліків українського транспорту особливо виділяються низький технічний рівень і незадовільний стан його виробничої бази.

Показано, що динамічно розвивається не лише ринок міжнародних перевезень, але і ринок внутрішніх перевезень. Це пов'язано із збільшенням реальних доходів населення, підвищенням конкурентоспроможності повітряного транспорту в порівнянні з залізничним на ринку дальніх пасажирських перевезень, а також розвитком процесів консолідації й інтеграції авіаперевізників.

В той же час спостерігається технічне і технологічне відставання транспортної системи України в порівнянні з розвиненими країнами. Вона не готова до повсюдного вживання сучасних технологій, насамперед контейнерних. Зростаючий попит на вантажні перевезення стримується нерозвиненістю транспортно-логістичної системи країни. На низькому рівні залишається транспортно-експедиційне обслуговування населення та економіки. У країні відсутнє високошвидкісне залізничне сполучення.

Однією з найбільш значущих проблем державного регулювання є незбалансованість розвитку єдиної транспортної системи України. Виділено три найбільш важливі складові цієї проблеми. Перша – це диспропорції в темпах і масштабах розвитку різних видів транспорту. Найбільш яскравим прикладом є значне відставання розвитку внутрішнього водного транспорту і високі темпи зростання автомобілізації. Друга – це недостатній розвиток існуючої транспортної інфраструктури, що найгостріше виявляється в невідповідності рівня розвитку автомобільних доріг рівню автомобілізації і попиту на автомобільні перевезення, в різкому скороченні кількості обласних аеропортів, а також в наявності численних "вузьких місць" на стиках окремих видів транспорту. Третя – це територіальна нерівномірність розвитку транспортної інфраструктури.

Пріоритетним напрямом державного регулювання залишається вдосконалення нормативно-правового забезпечення розвитку транспортної системи і ринку транспортних послуг, включаючи створення нормативно-правовий бази, регулюючої питання якості транспортних послуг, забезпечення мобілізаційної підготовки транспортних організацій і виконання ними військово-транспортному обов'язку, розвитку механізмів державно-приватного партнерства, що забезпечують чіткий законодавчий розподіл прав, відповідальності і ризиків між державою та інвестором, а також визначення пріоритетних сфер застосування цих механізмів на транспорті. У транспортній галузі посилюється дефіцит кваліфікованих професійних кадрів.

Виділено основні загальносистемні проблеми державного регулювання розвитку транспортної галузі України, які полягають в наступному: наявність територіальних і структурних диспропорцій в розвитку транспортної інфраструктури; недостатній рівень доступності транспортних послуг для населення, мобільності трудових ресурсів; недостатня якість транспортних послуг; низький рівень експорту транспортних послуг, у тому числі використання транзитного потенціалу; недостатній рівень транспортної безпеки; посилення негативного впливу транспорту на екологію.

Визначено, що в період ринково-трансформаційних змін української економіки не було створено нової системи регулювання і координації макроекономіки, яка б відповідала цивілізованим ринковим системам господарства. Невдале та непослідовне проведення реформ обернулося для країни глибокою кризою, що охопила всі сфери життєдіяльності суспільства. За 90-і роки ВВП України скоротився майже удвічі. Масштаби інвестицій в реальний сектор економіки постійно знижуються. Протягом останніх років йде неухильне зниження рівня життя основної маси населення. Таке положення відобразилося і на роботі транспортної системи.

Простежено, що сучасна транспортна система України значною мірою сформувалася в умовах радянського планового господарства, коли розвиток інфраструктури, в основному, був продиктований перспективними планами індустріалізації, потребами військової організації та геополітичними інтересами держави. Задоволення попиту кінцевих споживачів, потреб обслуговування зв'язків і збалансованого економічного зростання не були пріоритетними цілями державної політики. Внаслідок цього відбулося відхилення траєкторії розвитку транспортної системи України від тієї, яка мала б місце в разі нормального економічного зростання, властивого сучасним промислово розвиненим країнам.

Виявлено, що за роки економічних реформ промислова система України, що увійшла до режиму вільного розвитку, сильно змінилася. При цьому державне управління транспортною галуззю продовжувало залишатися переважно у сфері державного контролю. Результатом дії зазначених факторів з'явилося накопичення серйозних проблем, що перешкоджають подальшому нормальному розвитку транспортної системи України. До них відносяться, зокрема, наступні.

Сильна залежність транспортної системи від державного бюджетного фінансування. Наявність великого обсягу зобов'язань, що обтяжують транспортну систему, призводить до необхідності виплати компенсації з бюджетної системи і бюджетного фінансування інвестицій.

Перевантаженість органів державного і муніципального управління та регулювання транспортом невластивими ним функціями. В даний час такі органи окрім регулятивних функцій, виконують також функції наглядові, господарсько-розпорядчі й управління державним майном. Це призводить до зниження ефективності роботи державного і муніципального апарату управління, зайвих бюджетних витрат і корупції.

Встановлено, що головним завданням держави у сфері функціонування і розвитку транспорту є створення умов для економічного зростання, підвищення конкурентоспроможності національної економіки та якості життя населення через забезпечення доступу до безпечних і якісних транспортних послуг, перетворення географічних особливостей України на її конкурентну перевагу.

Доведено, що мета державного регулювання розвитку транспортної системи полягає у задоволенні потреб інноваційного соціально орієнтованого розвитку економіки і суспільства в конкурентоздатних якісних транспортних послугах. Досягнення цієї мети забезпечується шляхом ефективного розвитку конкурентного середовища в транспортній галузі, створення оптимальних резервів в розвитку інфраструктури, досягнення передового рівня розвитку техніки і технологій, посилення уваги до соціальних та екологічних чинників, підвищення національної безпеки країни, що залежить від транспорту.

Визначено стратегічний напрям державного регулювання розвитку транспортної системи, яким є збалансований розвиток інфраструктури транспорту. Реалізація цього напряму означає узгоджений комплексний розвиток всіх елементів транспортної інфраструктури на основі прогнозування потреб секторів економіки і населення в послугах транспорту, розвитку системи статистичного обліку, побудови транспортно-економічного балансу, прогнозування динаміки вантажної бази, аналізу моделей розвитку транспортної системи з метою вибору оптимально збалансованих варіантів. Важливим завданням цього напряму є розвиток нормативно-правової бази, що передбачає гармонізацію транспортного законодавства, інтеграцію в світову систему національних стандартів і комунікацій, визначення нормативів якості транспортних послуг, відповідальності за їх дотримання, а також прав споживачів. Підвищення якості транспортних послуг зажадає створення обґрунтованих резервів в транспортній системі, а це дозволить у свою чергу розвинути конкуренцію на основних напрямах пасажиропотоків.

У третьому розділі – "Напрями вдосконалення державного регулювання транспортної системи в Україні" – обґрунтовано механізм державної підтримки самоорганізації транспортної системи; визначено напрями державного регулювання використання транспортного потенціалу України на основі аналізу світового досвіду; розроблено напрями вдосконалення законодавчої бази у сфері регулювання розвитку транспортної системи.

Визначено, що становлення новітнього світового технологічного устрою сьогодні формує порівняльні переваги, які визначать хід розвитку світової економіки в найближчі десятиріччя. Одним з елементів цього устрою мають стати інтегровані високошвидкісні транспортні системи.

Показано, що через винятковість свого положення, держава є монополістичною організацією, яка, з одного боку, надає можливість стабільності, стійкості розвитку транспортної системи, а, з іншого боку, створює небезпеку реалізації не суспільних, а групових і особистих інтересів, що за відсутності продуманої, науково обґрунтованої економічної політики призводить до підвищення «порогу чутливості» транспортної системи до флуктуацій економіки, що може викликати руйнівну її кризу.

Наголошено, що основне завдання розробки нової парадигми державного регулювання транспортної системи полягає в тому, щоб дозволити державі «запустити» механізм самоорганізації транспортної системи коректувати виникаючі в цьому механізмі збої. Механізм і процеси самоорганізації визначають розвиток ринку транспортних послуг. Основними процесами розвитку є організація і самоорганізація, що має характер нестабільних коливань. Принципи регулювання ринку мають базуватися на використанні поєднання їх можливостей. Характеристиками ринку слід вважати його стан, поведінку, рівновагу, стійкість, розвиток. Ринок транспортних послуг як динамічна система може перебувати в одному з трьох станів: рівноважному, перехідному і періодичному (пульсуючому). Після періоду нестійкості (перехідного періоду) ринок повертається до стану стійкості та нової якості, набуваючи нових форм, змінюючи потенціал і траєкторію руху у напрямі розвитку.

Встановлено, що основними завданнями у сфері вдосконалення методів державного регулювання розвитку транспортної системи, які забезпечують досягнення його цілей, мають стати: вдосконалення нормативно-правової бази та методів державного регулювання, спрямованих на підвищення інвестиційної привабливості галузі, а також на вдосконалення економічних і фінансових механізмів, включаючи державно-приватне партнерство; виконання контрактних зобов'язань за обсягом та якістю транспортних послуг,

– розробка і вдосконалення методів і механізмів державного регулювання мотивації розвитку структур транспортної діяльності в цілях забезпечення якості транспортних послуг, у тому числі мотивування створення і розвитку національних і інтернаціональних транспортних компаній, здатних забезпечити інноваційний розвиток і підвищення якості та конкурентоспроможності транспортних послуг,

– створення нормативної бази, регулюючої комерційний допуск до транспортної діяльності в сфері вантажних перевезень, а також сприяння розвитку малого і середнього підприємництва в транспортному комплексі;

– розробка і введення в дію методів державного регулювання, стимулюючих зниження сукупних питомих транспортних витрат; впровадження відповідних механізмів державного моніторингу;

– внутрішньоукраїнська і міжнародна гармонізація законодавства у сфері транспортних послуг.

Визначено, що державному регулюванню розвитку і функціонування транспортної системи України мають підлягати: розвиток і технічне вдосконалення національної і регіональної транспортної інфраструктури; інституційні перетворення на транспорті; питання технологічної, транспортної і екологічної безпеки об'єктів транспортної інфраструктури і транспортних засобів; формування і функціонування ринку транспортних послуг; забезпечення мобілізаційної готовності транспорту; міжнародна діяльність транспортних підприємств і структур; соціальна сфера і трудові відносини на транспорті.

Доведено, що державне регулювання транспортних послуг має бути спрямоване на формування і підтримку конкурентних переваг транспортних організацій України на внутрішньому і міжнародному ринках, на забезпечення споживачів високоякісними конкурентоздатними транспортними послугами, а також на введення законодавчих норм прямої дії і механізмів, що гарантують досягнення підприємствами транспорту якісних показників. Державне регулювання діяльності морського і внутрішнього водного транспорту має бути спрямоване на захист інтересів держави і суспільства за умови збереження господарської самостійності підприємств галузі.

Виділено завдання, які органи державної влади повинні вирішити в процесі регулювання: прискорення економічного розвитку підприємств морського і внутрішнього водного транспорту і підвищення їх конкурентоспроможності на світовому ринку транспортних послуг; підвищення технічного і організаційного рівня морського і внутрішнього водного транспорту на основі останніх досягнень науково-технічного прогресу; поліпшення умов праці плавскладу морських і річкових судів та працівників берегових підприємств галузі; підвищення рівня безпеки морської і річкової транспортної діяльності, включаючи безпеку мореплавства та судноплавства й охорону навколишнього середовища; забезпечення правового захисту українського морського і річкового транспорту у сфері міжнародного судноплавства.

Враховуючи досвід вдосконалення державного регулювання транспортної системи країн з розвинутою ринковою економікою, Україні необхідно орієнтуватися на те, щоб транспортні підприємства більше покладалися на власні засоби, а не на державний бюджет. Субсидії мають бути пов'язані з поліпшенням показників роботи транспорту, культури обслуговування пасажирів, а також із заходами по відшкодуванню витрат.

Визначено умови підвищення рівня реалізації транспортного потенціалу України, серед яких:

– участь України в розробці спільної стратегії розвитку мережі міжнародних транспортних коридорів, що проходять по європейських і азіатських напрямах, в рамках формування нових транзитних магістралей континентального значення;

– активна державна підтримка транзитних проектів України на міжнародній арені, формування вигідних для України міжнародних альянсів;

– сприяння реалізації інвестиційних проектів, у тому числі міжнародних, спрямованих на розвиток транзитних перевезень;

– подальший розвиток логістичних технологій, інформаційних систем, всієї інфраструктури транзитних перевезень з метою прискорення доставки транзитних вантажів, забезпечення гарантій їх збереження, загального підвищення якості сервісу;

– технічна модернізація і вдосконалення економічних режимів в повітряних транзитних коридорах, що проходять через повітряний простір України;

– стимулювання створення українських мультимодальних транзитних операторів;

– розробка економічних механізмів залучення українських і зарубіжних інвесторів до реалізації проектів, спрямованих на використання транзитного потенціалу;

– розробка за участю суб'єктів України проектів створення і розвитку транзитних коридорів, що доповнюють базові міжнародні транспортні коридори.

Доведено, що діяльність органів державного управління транспортом спрямована, в основному, на здійснення непрямого регулювання транспортної системи шляхом запровадження інструментів тарифної політики, ціноутворення, координації діяльності різних видів транспорту. Показано, що особливості державно-управлінської діяльності обумовлені ступенем розвитку ринкових відносин, станом економіки країни. У країнах із розвиненими ринковими відносинами державне управління набуває характеру регулювання, що проявляється, переважно у здійсненні стратегічного планування та контролю за цінами на транспортні послуги. У пострадянських країнах держава більш активно втручається у діяльність транспорту, підприємств, що надають транспортні послуги, здійснюючи централізоване управління.

Встановлено, що у практиці державного регулювання транспортної галузі значне місце займає правове регулювання. Нормативно-правова база як основа державного регулювання транспортної діяльності повинна забезпечувати ефективну взаємодію підприємств транспорту, державний захист прав споживачів транспортних послуг, безпеку транспортного процесу і охорону навколишнього середовища. Нормативні правові акти, що регламентують діяльність видів транспорту, мають розроблятися з урахуванням їх гармонізації з міжнародними правовими документами. Правові аспекти регулювання діяльності транспорту є актуальними як на рівні обласного, так і муніципального управління, зокрема у веденні обласних державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування питань розвитку шляхів сполучення.

Обґрунтовано, що нормативно-правова база має відповідати новим умовам господарювання, забезпечувати узгодження інтересів транспортних підприємств з суспільними інтересами, юридичне закріплення прав і обов'язків транспортних підприємств, а також статусу підприємств транспорту загального користування. Підвищення інвестиційної привабливості транспортної галузі вимагає розвитку нормативно-правової бази, регулюючої використання на державному, міждержавному і регіональному рівнях різних форм державно-приватного партнерства, в рамках якого визначаються питання, що стосуються розподілу ризиків, рівня зобов'язань державного і приватного секторів, тривалості реалізації проектів і права власності на активи.

Визначено, що одним з пріоритетних напрямів вдосконалення нормативно-правового забезпечення державного регулювання в дорожньому господарстві є ухвалення нормативних правових актів, необхідних для державного регулювання дорожньої діяльності, серед них: переліки автомобільних доріг загального користування державного та оборонного значення; порядок формування реєстру автомобільних доріг і надання відомостей з цього реєстру.

Виділено низку пріоритетних напрямів вдосконалення нормативно-правового регулювання забезпечення державного регулювання на автомобільному транспорті, що включають: внесення змін до закону "Про ліцензування окремих видів діяльності" в частині, що стосується правил допуску перевізників до професії і ринку автотранспортних послуг; внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення в частині, що стосується встановлення і при необхідності посилення адміністративної відповідальності за порушення у сфері здійснення автомобільних перевезень; розробку і ухвалення технічних регламентів.

Окреслено пріоритетні напрями вдосконалення нормативно-правового забезпечення державного регулювання на повітряному транспорті, а саме: внесення змін, що враховують міжнародні вимоги в області цивільної авіації; внесення змін до Повітряного кодексу України в частині використання повітряного простору малою авіацією, а також вдосконалення діяльності аеропортів; розробку адміністративного регламенту виконання державних функцій центральним органом виконавчої влади по проведенню обов'язкової сертифікації об'єктів цивільної авіації та по процедурах видачі свідоцтв авіаційному персоналу.