ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗЕМЕЛЬНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ Автореферат

1. У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження; визначено стан наукової розробки проблеми; з’ясовано зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; розкрито її мету, завдання, об’єкт, предмет, методи; сформульовано наукову новизну отриманих результатів, встановлюється їхнє наукове значення; наведено відомості щодо апробації результатів дисертації.

У першому розділі – "Теоретико-концептуальні основи державного регулювання земельних відносин" – узагальнено теоретичні засади та особливості державного регулювання земельних відносин в Україні, систематизовано підходи до побудови механізмів державного регулювання земельних відносин у країнах світу з різним рівнем економічного розвитку, опрацьовано наукові розробки щодо проблеми державного регулювання земельних відносин.

На основі екскурсу в історичне минуле України доведено діалектичну спорідненість економіко-правових та земельних відносин як єдиної, органічно пов’язаної структури, про що свідчить вплив економіко-правових аспектів функціонування державного устрою певного історичного періоду на рівень розвитку земельних відносин. За останні півтора століття на теренах України було проведено п’ять реформ земельних відносин. Усі вони різняться між собою за строками, цілями, методами здійснення та досягнутими результатами.

Зміну структури площ сільськогосподарських угідь за категоріями землекористувачів під час проведення п’ятої земельної реформи зображено на рис. 1.

Напрацьовану практику останньої земельної реформи закріпив Земельний кодекс України, прийнятий Верховною Радою України 25 жовтня 2001 р. Кодекс врегулював такі фундаментальні питання земельного законодавства: як право власності та інші права на землю, гарантії таких прав, їх обмеження й обтяження, роль держави та органів місцевого самоврядування в регулюванні земельних відносин. Завдяки прийняттю нового Земельного кодексу, законів та підзаконних актів, що формують і регулюють ринок землі, вибудовуються земельні відносини на принципах гарантії прав власності, а також включаються економічні важелі державного управління.

Рис. 1. Зміна структури площ сільськогосподарських угідь за категоріями землекористувачів та індексами валової продукції сільського господарства в Україні

Найбільш гострими проблемами державного регулювання земельних відносин в Україні є: відсутність необхідних нормативно-правових актів щодо врегулювання земельних відносин та невиконання повною мірою прийнятих законів; незаконне надання у власність і користування земельних ділянок, яке здійснюється за безпосередньої участі відповідних органів виконавчої влади або за їх сприяння; розвиток ринку земель сільськогосподарського призначення та підготовка включення в оборот земель сільськогосподарського призначення в умовах недостатньої законодавчої бази; нерозвинута інфраструктура такого ринку; недостатня реалізація одного з головних завдань земельної реформи – раціональне використання та охорона земель; украй незадовільно державне фінансування проведення земельної реформи та фундаментальної землевпорядної науки; наявність грубих порушень земельного законодавства при використанні земель, «насамперед, це стосується незаконного відчуження земельних ділянок особливо цінних земель, заповідників, курортів, цінних лісових масивів під будівництво тощо; районів, міст, селищ, сіл не відповідними землевпорядними, планово-картографічними, ґрунтовими, землеоціночними, екологічними матеріалами; невстановленість меж більшості населених пунктів, що призводить до конфліктних ситуацій при сплаті земельного податку та наданні земельних ділянок громадянам і юридичним особам; дефіцит високопрофесійних кадрів.

Організаційно-правовий механізм державного регулювання земельних відносин у зарубіжних країнах базується на декількох підходах. Перший пов’язаний із країнами Західної Європи, де функціонують розвинуті ринки земель та відпрацьовані конкретні важелі державної регуляторної земельної політики. Другий закріплено в законодавстві країн Східної Європи. Третій підхід до побудови організаційно-правового механізму державного регулювання земельних відносин і соціально-економічної структури сільського господарства закріплений законодавством Китаю, що легалізувало роздачу землі селянським господарствам. Четвертий пов’язаний зі зміною форм власності та господарювання на селі, що закріплено законодавством країн Латинської Америки. П'ятий підхід притаманний США.

Аналіз законодавства ряду країн (як розвинутих, так і з перехідною економікою) дає підстави стверджувати, що практично в кожній з них існують ті чи інші обмеження на право власності на сільськогосподарські землі (в частині володіння). Вони можуть бути зумовленими різними факторами: від географічно детермінованих (обмежена кількість земель сільськогосподарського призначення) та доцільності з огляду на економічну ситуацію до історично-традиційної практики ведення сільськогосподарського виробництва.

У другому розділі – «Оцінка державного регулювання земельних відносин» –проаналізовано особливості функціонування організаційно-адміністративного механізму державного регулювання земельних відносин і механізмів державного управління у сфері використання та охорони земель, визначено особливості формування й розвитку ринку земель в Україні.

Організаційно-адміністративний механізм державного регулювання земельних відносин в Україні сьогодні характеризується відсутністю цілісного й системного підходу. У ході земельної реформи не відбувалось формування економічних методів управління та форм державної регуляторної політики у сфері земельних відносин, адаптованих до сучасних умов розвитку суспільства. Дублювання обов’язків з регулювання земельних відносин між численними міністерствами й відомствами сформували в цілому неефективний механізм державного регулювання та контролю у сфері землекористування (рис. 2).

Головною причиною наростання негативних тенденцій у сфері державного регулювання земельних відносин є критичне зниження ефективності державного управління за використанням та охороною земель. Рівень роботи Держкомзему України не дає змоги подолати серйозні негативні тенденції й досягти суттєвого поліпшення ситуації у сфері земельних відносин.

В умовах ринкової економіки та роздержавлення права власності на землю важливим є поєднання економічного стимулювання раціонального використання й охорони земель з методами адміністративного впливу на суб’єктів земельних правовідносин. За цих умов важливого значення набувають відповідні функції управління в галузі використання та охорони земель, зокрема землеустрій, контроль, кадастр, моніторинг земель. Відповідні функції становлять зміст державного регулювання використання й охорони земель.

Рис. 2. Повноваження та взаємодія центральних органів виконавчої влади в системі державного регулювання земельних відносин в Україні

Обов’язком держави є забезпечення дієвого та ефективного контролю за раціональним використанням землі. Але існуюча система контрольних органів потребує впорядкування. Так, на сьогодні державний контроль за використанням та охороною земель здійснюють багато контрольних органів. При цьому функції зазначених органів дублюються, що не сприяє забезпеченню достатньої ефективності та результативності контролю.

Для забезпечення дієвого контролю з боку держави за раціональним використанням земель необхідно створити єдину цілісну систему моніторингу всіх категорій земель (у тому числі й земель сільськогосподарського призначення). Саме тому до складу контрольного органу необхідно передати Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів Мінагрополітики України та його територіальні органи, на які покладено здійснення моніторингу тільки земель сільськогосподарського призначення. При цьому контроль за охороною родючості ґрунтів повинен бути однією з функцій контрольного органу.

Формування ринку земель є одним із пріоритетних напрямів розвитку ринкової економіки в України. Сьогодні розвиток ринку земель несільськогосподарського призначення та підготовка до включення в оборот земель сільськогосподарського призначення здійснюються в умовах недостатньої законодавчої бази, в першу чергу відсутності законів України «Про ринок земель» та «Про державний земельний кадастр». Нерозвинутою є інфраструктура такого ринку. Недостатньо врегульовано процедуру продажу земель, проведення земельних аукціонів і конкурсів, не створюються земельні банки. За цих умов для України важливо не стільки визнання доцільності земельного ринку, скільки вибір відповідних шляхів і методів його формування. Тому державне регулювання ринку земель в Україні має забезпечувати прозоре функціонування механізму ринку землі, здійснення контролю за виконанням державного земельного законодавства, реєстрації та обліку торгівлі землею, ліцензування організацій, що будуть проводити оцінку землі та організовувати торгівлю нею, координувати діяльність органів, які будуть організовувати проведення ринкових операцій із землею, стимулювальної й фіскальної політики стосовно землекористування.

У третьому розділі – «Напрями вдосконалення державного регулювання земельних відносин в Україні» – розроблено концептуальні підходи до стратегії розвитку земельних відносин в Україні та обґрунтовано підходи до вдосконалення механізмів державного регулювання земельних відносин, запропоновано пріоритетні напрями державного регулювання ринку земель в Україні.

Концепція включає аналіз сучасного стану регулювання земельних відносин, основні напрями завершення земельної реформи, заходи щодо стратегічного розвитку земельних відносин у пореформений період, особливості формування й реалізації державної земельної політики, етапи виконання заходів з розвитку земельних відносин, оцінку ефективності економічних, соціальних та екологічних результатів розвитку земельних відносин.

Для реалізації державної земельної політики запропоновано концептуальну модель системи державного регулювання земельних відносин в Україні, де визначено суб’єктів, механізми, об’єкти регулювання (рис. 3).

Основними механізмами державного регулювання земельних відносин повинні бути: організаційно-правовий – з метою розроблення та вдосконалення нормативно-правової бази тощо; організаційно-адміністративний – з метою реалізації державної політики щодо використання та охорони земель тощо; організаційно-економічний – з метою економічного стимулювання раціонального використання земель, економічних гарантій власникам землі та економічної відповідальності землекористувачів тощо; організаційно-координаційний з – метою координації проведення земельної реформи, діяльності державних органів земельних ресурсів тощо; організаційно-методичний –з метою обґрунтування раціональної системи землеробства, наукового супроводу тощо; організаційно-інформаційний –з метою формування національного, регіональних та місцевих банків даних про стан земель і ґрунтів, формування автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру України й системи реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них тощо.

Для вдосконалення організаційно-економічного механізму стимулювання раціонального використання та охорони земель необхідно: надати податкові й кредитні пільги громадянам і юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи, передбачені загальнодержавними й регіональними програмами використання та охорони земель; виділити кошти з державного або місцевого бюджету громадянам і юридичним особам для відновлення попереднього стану земель, порушених не з їх вини; звільнити від плати за земельні ділянки, що перебувають у стадії сільськогосподарського освоєння або поліпшення їх стану згідно з державними та регіональними програмами тощо.

Сьогодні велика увага приділяється питанням розробки та функціонування реєстраційної системи, яка б відповідала новим суспільним потребам. Йдеться, насамперед, про те, що роль реєстрації землі та нерухомості на ній значно зростає за умови приватної власності, коли вона має бути товаром, предметом купівлі-продажу, укладення земельно-правових угод.

Важливим елементом ринку землі є інститут оцінки. У ринкових умовах ціна землі, як і будь-якого товару, залежить від попиту та пропозиції. Але за відсутності ринку важливого значення набуває інститут оцінки. Головна мета оцінки земель – надати праву власності на землю грошового значення. Таким чином, практично процедури оцінки земель створюють зв’язок між правами власності на землю та вартістю цього активу.

Удосконалення ринку земель в Україні можливо шляхом визначення загальноприйнятих організаційних засад та механізмів проведення земельних торгів щодо продажу земельних ділянок, права на їх оренду, речових прав на земельні ділянки, встановлення норм поведінки та взаємодії учасників земельних торгів з метою вдосконалення процедури набуття об’єктів земельних торгів відповідно до земельного законодавства України. Тому Держкомзему сьогодні необхідно працювати над організацією прозорого ринку земель і законодавчим врегулюванням продажу земельних ділянок на земельних аукціонах.