МЕХАНІЗМ КООРДИНАЦІЇ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ Автореферат

Актуальність теми дослідження. Організація управління системою органів виконавчої влади – найважливіша складова сучасного державного управління. Просування України шляхом зміцнення державності, поглиблення ринкової орієнтації вітчизняної економіки та модернізація суспільства у цілому неможливе без створення відповідних, адекватних сучасним умовам механізмів державного управління.

Держава у сучасних умовах є загальною формою організації суспільства, а не є простою „надбудовою” над економікою, як це іноді трактується в межах ліберальних підходів. Держава у сучасному світі – велика за масштабом управлінська система, що надає людині, соціуму та суспільству загалом велику кількість різноманітних послуг. Не випадково, що сучасну державу більшість цивілізованих країн, зокрема і Україна, через конституційні норми визначають як соціальну. Як наслідок держава вже не тільки і не стільки апарат примусу та пригнічення, а, насамперед, – інститут розв’язання та запобігання соціальним проблемам та система створення умов для розвитку суспільства, соціальних організацій та людини. Також сучасну державу часто відносять до принципово нового виду – маркетингового, сутність якого полягає в тому, що держава формує перелік своїх функцій та повноважень, виходячи з потреб суспільства в тих чи інших державних послугах. Безумовно, держава не повинна підміняти собою або пригнічувати інші суспільні інститути – бізнес, місцеве самоврядування, ЗМІ, неурядовий сектор, як це було нещодавно в нашій країні. Але при цьому, держава не має права й відмовлятися від своїх суспільних обов’язків або перекладати на інші організації реалізацію своїх функцій – як це нерідко, відбувається зараз.

Таким чином, зацікавленість сучасного суспільства в ефективному функціонуванні та адекватній модернізації держави вимагає розбудови адекватних механізмів державного управління. Треба шукати та знаходити сучасні форми організації держави. Найважливішим напрямком цієї діяльності є вдосконалення виконавчої влади, адже саме виконавчі органи влади здійснюють реалізацію різноманітних державних функцій. Система органів виконавчої влади, таким чином, є ключовою організаційною формою реалізації державних функцій та втіленням державних повноважень та відповідальності.

В Україні з метою покращення діяльності органів виконавчої влади неодноразово здійснювалися адміністративні перетворення, які, на жаль, так і не набули форми цілісної адміністративної реформи, метою якої, було б підвищення ефективності державного управління на засадах розмежування повноважень та компетенції центральних, регіональних, місцевих органів публічної влади, реформування державної служби, функцій та структури органів виконавчої влади. Незважаючи на різноманітність адміністративних перетворень, вони майже не торкалися проблеми побудови адекватної системи координації діяльності органів виконавчої влади, що забезпечувала б вироблення та реалізацію спільних рішень. Тому питання координаційних зв’язків, відносин та взаємодій органів виконавчої влади, на відміну від субординаційних, що традиційно вважалися головними у процесі діяльності органів виконавчої влади, залишаються недостатньо вивченими, вимагають відповідного теоретичного аналізу, практичних розробок та втілення їх в управлінську діяльність. Насамперед це стосується центральних органів виконавчої влади, оскільки їх роль у системі владарювання надзвичайно велика та має тенденцію до посилення. Під активним громадським, парламентським та президентським контролем вони повинні оперативно реагувати на ті проблеми, що виникають в умовах ускладнення соціально-економічного та політичного життя країни, різноманітності регіональних особливостей. Наявність органів виконавчої влади різних видів, форм та типів зумовлює необхідність високої координації їх діяльності, встановлення безконфліктних відносин між ними, що іноді відбуваються у відкритій, а у більшості випадків, – у латентній формі.

Теоретико-методологічні основи організації державного управління були предметом дослідження багатьох відомих вітчизняних дослідників, як сучасних, так і у минулому, що є суттєвою науковою базою для вивчення проблем функціонування органів виконавчої влади. Розробці цих проблем присвячено праці таких відомих вчених, як В. Авер’янов, В. Бакуменко, В. Бичек, В. Борденюк, В. Дерець, В. Єрмоліна, А. Коваленко, І. Коліушко, О. Крупчан, В. Малиновський, Н. Нижник, П. Надолішній, Т. Пахомова, О. Сушинський, О. Фрицький, В. Цвєтков, В. Шаповал та інших. Також теорія та практика функціонування виконавчої влади представлена в працях багатьох відомих закордонних, у тому числі російських, вчених – Г. Атаманчука, Д. Бахраха, Ж. Веделя, Б. Гурне, Р. Драго, Б. Курашвілі, Г. Райта, Є. Шамхалова та інших. Проблеми управління в межах організацій, у тому числі державних, досліджувалися в роботах М. Альберта, П. Друкера, М. Мескона, А. Файоля, Ф. Хедоурі. Безпосередньо управлінські зв’язки та взаємовідносини у системі органів виконавчої влади, у тому числі координаційні, досліджувалися В. Білоусом, С. Давтяном, В. Дерець, Ю. Марчуком, Н. Плахотнюк, С. Саханенком.

Поряд із цим, аналіз літератури з предмету дисертаційного дослідження свідчить, що, незважаючи на велику кількість наукових праць, управлінські аспекти, які пов’язані безпосередньо з формами координаційних зв’язків між органами виконавчої влади та їх ефективністю, досліджені недостатньо. Попри зростаючу зацікавленість та практичну значущість цього питання для країни, що намагається відійти від суто адміністративних методів державного управління та втілити демократичну парадигму врядування, керівники органів виконавчої влади й досі вимушені вирішувати проблеми налагодження координаційної взаємодії виходячи з особистого досвіду та уподобань.

Актуальність зазначеної проблеми, неструктурованість теоретичних напрацювань в межах предмету, що розглядається, відсутність прикладних розробок й зумовили вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконувалась протягом 2006-2009 рр. у межах кількох наукових проектів:

– наукового проекту Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України „Механізми реалізації державної регіональної політики в контексті проведення політичної та адміністративної реформ” (номер державної реєстрації 0107U004695)

– наукового проекту Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України „Механізми наближення системи публічного управління України до Європейських стандартів: регіональний та субрегіональний рівень” (номер державної реєстрації 0107U004692).

Тема дослідження відповідає пріоритетним напрямкам розвитку науки, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2001 №1716; програмі проведення досліджень з проблем державного управління та місцевого самоврядування, затвердженій Постановою Кабінету Міністрів України від 07.04.2003 №492.

Мета і завдання дисертаційного дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка теоретичних положень та практичних рекомендацій з удосконалення координаційного механізму у системі органів виконавчої влади в умовах впровадження демократичної парадигми державного управління.

Відповідно до зазначеної мети в дисертації поставлені і розв’язуються такі наукові завдання:

– узагальнити теоретичні основи та принципи побудови, функціонування та розвитку системи органів виконавчої влади, у тому числі дослідити вплив мережевого підходу та концепцій соціальної взаємодії на теорію державного управління;

– уточнити типологію органів виконавчої влади та їх структури;

– визначити основні види управлінських взаємодій у системі органів виконавчої влади;

– розкрити сутність поняття „координаційний механізм у системі органів виконавчої влади”;

– проаналізувати види та форми координаційних взаємодій у системі органів виконавчої влади;

– визначити критерії ефективності використання тих чи інших видів та форм координаційної взаємодії у системі органів виконавчої влади та на їх основі здійснити порівняльний аналіз;

– розробити конкретні пропозиції щодо підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади в Україні через покращення координації їх діяльності.

Об’єкт дослідження – процеси організації функціонування органів виконавчої влади в Україні.

Предмет дослідження – координаційний механізм у системі органів виконавчої влади.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що демократична парадигма державного управління вимагає підсилення координаційного механізму та горизонтальних зв’язків у процесі функціонування органів виконавчої влади, їх ефективного поєднання з субординаційним механізмом та вертикальними зв’язками.

Теоретична, методологічна та емпірична основа дослідження. Теоретичною і методологічною основою дисертаційної роботи є фундаментальні положення теорії державного управління, мережевого підходу концепції демократичного врядування та нового публічного менеджменту, теоретичні розробки в галузі організації здійснення функцій виконавчої влади. В роботі використовувалися:

– метод системного підходу, який дозволив визначити мережу управлінський взаємозв’язків в процесі реалізації функцій органів виконавчої влади;

– метод функціонально-структурного аналізу, що дозволив дослідити структуру органів виконавчої влади, проаналізувати їх внутрішню організацію;

– метод моделювання, що дозволив проаналізувати існуючі види координаційних зв’язків у системі органів виконавчої влади та запропонувати шляхи їх вдосконалення;

– соціологічні методи (контент-аналізу, експертного опитування, анкетування), що дозволило здійснити порівняння, узагальнення та інтерпретацію ефективності координаційних зв’язків у системі органів виконавчої влади;

– ситуативний метод, що дав змогу врахувати особливості виконання функцій органів виконавчої влади в умовах конкретного міністерства (Міністерство промислової політики України).

Емпіричною основою дослідження стали нормативно-правові акти, що регулюють діяльність органів виконавчої влади, довідкові та статистичні матеріали, що розміщені на web-ресурсах центральних та місцевих органів виконавчої влади, матеріали здійснених автором соціологічних досліджень, особисті спостереження автора, що були отримані в процесі наукової роботи та перебування на державній службі.

Наукова новизна дослідження полягає в обґрунтуванні теоретичних і розробці методичних положень, сукупність яких забезпечує формування й ефективне функціонування координаційних механізмів реалізації повноважень органів виконавчої влади. В результаті проведеного дослідження отримані нові наукові і практичні результати:

вперше

– розкрита сутність та поняття координаційного механізму функціонування органів виконавчої влади шляхом виявлення та систематизації основних видів управлінських зв’язків у системі органів виконавчої влади, виходячи з сфери перетинання їх інтересів, напрямку та об’єкту взаємодії, кількості органів виконавчої влади та ступені їх участі тощо;

– виділені види та форми координаційних зв’язків в механізмі функціонування органів виконавчої влади;

– сформований набір критеріїв, що дозволяють визначити ефективність застосування та ступінь поширення форм координаційної взаємодії у системі органів виконавчої влади.

удосконалено

– теоретичний апарат науки державного управління, зокрема уточнено і представлено авторське розуміння впливу теорії мереж на систему державного управління;

– існуючі теоретико-методологічні підходи до визначення та класифікації зв’язків у механізмі функціонування органів виконавчої влади (горизонтальні, вертикальні, діагональні, субординація, координація, реординація), завдяки чому виявлені особливості координаційних механізмів;

– зміст технологій застосування координаційних механізмів управління у системі органів виконавчої влади.

набули подальшого розвитку

– обґрунтування концептуальних та методичних підходів вдосконалення організаційних форм координаційної взаємодії органів виконавчої влади та підвищенню їх ефективності;

– практичні методики створення регламентів органів виконавчої влади.

Практична значимість дослідження полягає в тому, що розроблено теоретичні та методичні положення й алгоритми, які дають змогу підвищити ефективність функціонування органів виконавчої влади, сформувати дієві технології застосування координаційного механізму в процесі державного управління. Впровадження результатів дисертаційного дослідження у практику діяльності органів державної влади підтверджено відповідними актами та довідками: Одеською обласною державною адміністрацією при розробці структури, підготовці регламенту роботи, організації взаємодії та координації роботи облдержадміністрації та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, механізму укладання угод з територіальними підрозділами відповідних центральних органів, Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України у процесі викладання дисциплін: „Територіальна організація влади в Україні”, „Організаційно-правові засади державного управління”, у процесі підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.

Апробація роботи. Дисертацію виконано на кафедрі державного управління і місцевого самоврядування Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України та обговорено на розширеному засіданні кафедри (протокол № від 2009 р.). Основні положення дослідження висвітлено в доповідях на науково-практичних конференціях і семінарах, а саме: „Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (м. Одеса, 2006 р., 2007 р., 2008 р., 2009 р.); „Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (м. Київ, 2007); „(Львів, 2007, 2008).

Публікації. За темою дослідження опубліковано 9 наукових публікацій, у тому числі 3 у наукових у наукових фахових виданнях України.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та літератури. Основний обсяг дисертації: 194 сторінки, 29 рисунків, 5 таблиць, 4 додатки.