ПРАВОВА ОРГАНІЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ МИТНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ: ТЕОРЕТИЧНІ ТА МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв’язок із науковими планами та програмами, мету й завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, надано інформацію про особистий внесок здобувача в їх отриманні, апробацію результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Діяльність митної служби як публічного інституту держави» містить три підрозділи, присвячені визначенню вихідних теоретичних положень щодо поняття, ознак, сутності й особливостей діяльності митної служби як публічного інституту держави та об’єкта дослідження, пов’язаних із розглядом її змісту, основних характеристик, цілей, завдань та функцій, їх співвідношення.

У підрозділі 1.1 «Сутність та особливості діяльності митної служби України» під час аналізу поглядів на сутність і зміст об’єкта дослідження як необхідного елемента формулювання нового знання визначено практичну діяльність – систему певних діяльностей, які окреслюють об’єкт, що має умовну назву «митна служба України».

Завдання опису системи полягає насамперед у виділенні об’єкта із середовища за допомогою встановлення меж середовища й системи з подальшим відображенням (тією або іншою мірою деталізованих і формалізованих) функціональних особливостей системи. Опис системи необхідний для побудови моделі, максимально наближеної до реальної, та подальшої побудови ідеальної моделі процесу й системи функціонування та структури. При цьому визначаються межі системи як об’єкта дослідження, тобто зазначається, які елементи й зв’язки належать до системи, а які – до середовища.

Митна служба як публічний інститут держави впорядковує економічні, політичні, правові, енергетичні, інформаційні й інші відносини та комунікації у сфері зовнішньоекономічної діяльності всередині країни і зі світовим торговим співтовариством, забезпечуючи стійкість і передбачуваність взаємодій між торговими партнерами. У світі існують митні служби різних інституціональних соціальних рівнів. За умови досягнення рівня розвитку та самодостатності відносин кожної держави з певною групою держав цей соціальний інститут теж досягає вищого рівня розвитку та взаємодії.

У підрозділі 1.2 «Цілі діяльності митної служби України» під час розгляду об’єкта дослідження значну увагу приділено аналізу категорії «мета» із застосуванням певного рівня абстрагування щодо конкретного предмета дослідження. При цьому смислова форма терміна індивідуальна і залежить від ситуації в аналізі явища. Так, цілі діяльності та управління митницею відповідають цілям митної служби України, а разом вони відповідають цілям державної політики країни. Митна діяльність знаходиться на стику впливу внутрішньої та зовнішньої політики країни і прямо пов’язана з виконанням її найважливіших соціально-економічних та зовнішньоекономічних програм і планів. Головна мета діяльності та управління в системі митної служби – забезпечення реалізації державної політики України, зокрема митної. Митна політика реалізує економічні й політичні цілі, що визначаються державним устроєм, чинним законодавством та соціально-економічним напрямом розвитку суспільства. Цілі митної політики трансформуються в цілі митної діяльності та, відповідно, митної служби України, тому аналізувати їх потрібно як єдине ціле.

Дисертантом указано, що забезпечення захисту прав і свобод громадян як основна мета діяльності митної служби потребує уточнення. Очевидно, що реальне забезпечення прав і свобод громадян значною мірою залежить від чинників, що відображають різні аспекти й сторони життя суспільства. Цілі митної діяльності на даному етапі визначаються рівнем розвитку суспільства і держави, державної та митної політики, митної діяльності. Ці складові є взаємопов’язаними та взаємозалежними. У роботі умовно виділено чотири рівні цілей, що постають перед державою у сфері захисту прав і свобод, залежно від ступеня їх важливості.

Визначення основних цілей діяльності митної служби передбачає дослідження системи митної діяльності, яка складається з окремих актів, видів діяльності та їх кооперації за різними напрямками, а особливо за правовим.

У підрозділі 1.3 «Функціональна модель діяльності митної служби України» визначено основні суспільні функції держави, які реалізує митна служба, розглянуто функціональну модель її діяльності, встановлено проблеми правового закріплення функціональної моделі та шляхи їх розв’язання.

Щодо функціональної моделі діяльності митної служби України автором визначено такі проблеми: 1) функціональна структура митної служби України у загальному вигляді відсутня; 2) не існує чіткого розподілу функцій та «власників» процесів основної діяльності між структурними та функціональними елементами системи митної служби України; 3) формулювання значної кількості функцій у положеннях окреслюють процеси без очевидного результату (продукту певних дій, діяльності); 4) документи технологічного характеру, що визначають послідовність необхідних дій та/або рішень, в митній службі існують, але визначити рівень охоплення ними всіх наявних процесів без чіткої функціональної структури проблематично.

На першій стадії опису системи та розгляду функціональної моделі митної служби окреслено основні перспективи та етапи її розвитку, які визначають подальший хід дослідження. Перший етап – побудова митної системи, орієнтованої на вимоги закону і запити та інтереси клієнтів. Другий етап – трансформація системи митної діяльності до рівня, який би гарантував гідність і вільний розвиток особи. Контроль за виробником здійснюється через споживачів. Митниця стає інформаційною системою з реєстрації руху товарів і людей. Стратегічним напрямом розвитку митної політики цього етапу стає забезпечення захисної та регулятивної функцій. Сформульована таким чином мета має розглядатися як стратегічна, тобто на її досягнення спрямовано державну політику й відповідно діяльність митної служби України.

Розділ 2 «Теоретико-методологічні проблеми та основи дослідження організаційно-правових аспектів діяльності митної служби» містить чотири підрозділи, в яких визначено та проаналізовано проблеми дослідження правових аспектів організації діяльності митної служби, досліджено загальну характеристику методології дослідження правових аспектів організації діяльності, системологію організації як теоретико-методологічну основу організації діяльності, методологічні основи діяльності з розвитку митної діяльності.

У підрозділі 2.1 «Проблеми дослідження правових аспектів організації діяльності митної служби» під час аналізу сучасного стану митного законодавства та діяльності митної служби України визначено систему суперечностей існуючих моделей організаційних і правових норм митної діяльності за різними взаємозалежними аспектами: соціальними, правовими та організаційними.

Основна причина проблем практичного плану – відсутність системної моделі норм митної діяльності на організаційно-діяльнісному та законодавчому рівнях. Необхідність системного усунення комплексу причин і проблем практичного плану переходить у площину вирішення проблем теоретичного та методологічного характеру. Варіантом вирішення таких проблем є поєднання на основі сучасних методологічних підходів переваг кожного з напрямків досліджень (права та управління) шляхом створення комплексних моделей правової організації соціальних процесів і систем.

У підрозділі 2.2 «Загальна характеристика методології дослідження правових аспектів організації діяльності» автором у ході аналізу сучасного стану теорії та методології правової науки визначено основні теоретико-методологічні проблеми дослідження правових аспектів організації діяльності. У загальному плані для дослідження складних систем діяльності, до яких належить і правова діяльність держави, розроблено основи сучасної теорії та методології: теорія організації та системомиследіяльнісна методологія, на основі яких можна успішно створювати сучасні й ефективні моделі діяльності як об’єкти правового нормування, так і моделі діяльності з реалізації права. На підставі аналізу основних методологічних підходів до досліджень у сфері суспільних наук окреслено основні напрямки створення сучасної концепції державно-правової організації соціальних процесів і систем.

Загальна методологія – це площина, на якій можна організувати взаємодію, координацію різних підходів та видів діяльностей. Останнім часом на цю роль претендує системологія організації, яка має інтегративний характер стосовно пізнання й дослідження складних соціальних систем. Її виникнення, на думку автора, – вдала спроба створення синтетичної теорії, необхідної для подальшого розвитку теорії й практики державно-правової організації соціальних процесів і систем, що органічно поєднує на підставах теорії організації сучасні методологічні підходи. Системологія організації має статус методологічної теорії або методологічного підходу для державно-правових досліджень, відповідно може і повинна використовуватися в процесі юридичного дослідження.

У підрозділі 2.3 «„Системологія організації” як теоретико-методологічна основа організації діяльності» на основі аналізу праць науковців і власних розробок визначено об’єкт і предмет системології організації та сформульовано її основні парадигми, які визначають сучасні підходи до вивчення діяльності соціальних систем.

На основі аналізу практики і теорії правових досліджень виявлено їх основні теоретико-методологічні проблеми, для вирішення яких запропоновано використовувати методологічні підходи системології організації. Також визначено структурні складові та основні парадигми системології організації: цілісність процесуальної та системної складових соціальної системи; процесуальний підхід до вивчення соціальних систем; суб’єктний підхід до формування знань про систему; опис системи через опис зв’язків; динамічність опису системи, – і вказано, що опис системи є лише певним варіантом наближення
до побудови її моделі.

У підрозділі 2.4 «Методологічні основи діяльності з розвитку митної діяльності» зазначено, що предметом діяльності з розвитку митної діяльності є насамперед діяльність з розвитку моделі основної діяльності митної служби та нормативне закріплення моделі цієї діяльності в законодавчих актах. Визначено і розкрито базові методологічні схеми організації діяльності з розвитку. Діяльність з розвитку митної діяльності за змістом є переважно проектною – правотворчою.

До основних елементів організації соціальних процесів і систем належить система принципів, впровадження яких може поліпшити організацію структури і діяльності митної служби України та їх правове забезпечення. Надано практичні рекомендації щодо застосування запропонованої системи принципів в системі та діяльності митної служби.

Для відтворення й розвитку поліструктурної діяльності важливі два напрямки її реалізації: 1) інженерія діяльності на основі наукових підходів до пізнання реальності та її розвитку на основі СМД-методології; 2) використання інтуїтивних (позасвідомих каналів реальності) основ прийняття рішень щодо розроблення та реалізації розвитку поліструктурної діяльності. Публічна діяльність стає більш демократичною, якщо побудова та реалізація адміністративно-правової діяльності ґрунтується на інженерії. Інженерія є провідною, тому що наше суспільство за культурним розвитком не досягло того рівня, який робить можливим превалювання позасвідомого в державно-правовій організації соціальних процесів і систем.

Розділ 3 «Вихідні уявлення і категоріальні засоби правової організації діяльності митної служби» містить три підрозділи, в яких досліджено зміст основних категорій правової організації діяльності, загальнотеоретичні основи правової організації діяльності митної служби України як предмета дослідження, сутність і зміст механізму правової організації діяльності.

У підрозділі 3.1 «Зміст основних категорій правової організації діяльності» для визначення теоретичних основ правового дослідження, зокрема правової організації діяльності, застосовано критичний аналіз категорії «об’єкт правознавства». Питання щодо об’єкта правознавства є вихідним і має важливе теоретичне й методологічне значення для правової науки. Визначення об’єкта пізнання пов’язано із зарахуванням правознавства до групи наук, які стосуються діяльності, з декількох причин: 1) сучасна теорія права створює переважно моделі відносин, які потім необхідно реалізовувати в діяльності, при цьому виникають певні суперечності, для усунення яких слід нормувати моделі не відносин, а діяльності; 2) діяльність людей як суспільна категорія має системний характер, її можна розглядати насамперед як систему, тим більше що основи методології вже закладено розвитком людства та пізнання.

У роботі об’єктом вивчення, проекції, оперування або реальним об’єктом правознавства запропоновано вважати суспільну діяльність (практику); ідеальним об’єктом – модель або теоретичну модель реального об’єкта, знання про діяльність, пов’язану з правом (теорію).

У сфері діяльності митної служби за допомогою права організовуються а щодо діяльностей – забезпечуються такі об’єкти: діяльність митної служби щодо організації суспільної діяльності об’єктів сфери зовнішньої взаємодії або зовнішня адміністративна діяльність; діяльність митної служби щодо організації діяльності внутрішньосистемних об’єктів, або внутрішня адміністративна діяльність; діяльність з розвитку – проектна або інноваційна щодо перших двох діяльностей та формування нових знань (теорії) про неї; система і структура митної служби, її органів та підрозділів; діяльність інших суб’єктів, які взаємодіють з митною службою або діяльність яких регулюється адміністративно-правовими нормами; адміністративні відносини, від яких залишаються реальними суб’єктні права і обов’язки. Сюди також можна віднести повноваження відповідних суб’єктів державного управління, систему заходів юридичного примусу.

У підрозділі 3.2 «Правова організація діяльності митної служби як предмет дослідження» на підставі аналізу теоретичних і методологічних проблем, а також теоретичних основ дослідження правових аспектів організації діяльності запропоновано визначення понять «правова організація», «правова організація діяльності». У контексті правової організації діяльності перспективним є розгляд правової організації адміністративної діяльності, яка виокремлює напрямок, що стосується сфери організації діяльності публічної влади. Це виокремлення умовне, воно дозволяє охарактеризувати основні взаємодії між елементами системи – видами діяльностей, які превалюють у системі кооперації досліджуваних видів діяльності, та вказує на галузь права, нормами якої вони переважно регламентуються.

До видів адміністративно-правової діяльності (спираючись на пропозиції І. Я. Дюрягіна) дисертантом віднесено: 1) структуру, яка відображає діяльність щодо розроблення й прийняття правових норм, необхідних для управлінського впливу на відповідні об’єкти; 2) структуру, яка відображає діяльність щодо застосування норм права та прийняття рішення (правозастосовчого акта); 3) структуру, яка відображає реалізацію правових норм у діяльності об’єктів управління. За допомогою набору цих трьох структур можна відобразити систему правової діяльності в широкому розумінні, де право відіграє різну роль та може бути подано елементами різних підсистем діяльності правового механізму управління, механізму правової діяльності або механізму правового забезпечення діяльності.

Виходячи з того, що об’єкт державно-правового дослідження – теорія й практика правової організації діяльності соціальної системи, його предмет визначено як знакову форму частини знань про об’єкт, тобто як правову організацію діяльності соціальної системи, її механізм, організаційно-правові основи його функціонування та розвитку.

Правова організація діяльності – це та основа, яка дозволяє по-новому підійти до процесів модернізації норм права і діяльності, у котрій поєднуються основні підходи до «діяльнісного універсуму», «управління розвитком» та нормування діяльності різного роду в нормах адміністративного права.

Досягнення загальних цілей митної діяльності передбачає відповідність моделей реалізації загальної мети законодавчо визначеним моделям діяльності та реалізується через такі цілі (завдання): розроблення та нормування моделей правової діяльності; забезпечення моделей митної діяльності необхідними загальними нормами та принципами діяльності на стратегічному рівні; нормування моделей митної діяльності (системи елементів і технології дій), тому що цілі можна унормувати, але це не означає їх досягнення; ліквідація розривів у моделях митної діяльності та їх правовому забезпеченні; розвиток моделей митної діяльності.

У підрозділі 3.3 «Сутність і зміст механізму правової організації діяльності» на підставі аналізу наведених у роботі понять і категорій, зроблено висновок, що механізм організації складне та системне утворення, що органічно поєднує в собі різні складові елементи. Базовим визначено механізм діяльності, який поєднує всі інші в систему або є підставою (визначальною основою) для накладання проекцій інших механізмів. Це означає, що під час дослідження або проектування системи досліджується структурна складова актів діяльності як системи, а потім процесуальна (параметрична) складова діяльності.

Виходячи із системного зображення акту діяльності й сутності адміністративної та правової діяльностей, їх механізм організації можна подати у вигляді системи, яка має такі рівні: 1) рівень управління – прийняття і застосування правових норм (правотворчості, правозастосування); 2) рівень виконання – реалізації (дотримання) правових норм. За необхідності структура юридичного механізму може бути як спрощена, так і ускладнена, залежно від конкретного процесу, який треба організувати.

Для визначення механізму правової організації діяльності соціальних систем автором було обрано як основний системодіяльнісний підхід, що об’єднує в єдине ціле дослідника, досліджувану систему й процеси в ній (із певними рівнями абстрагування в описі об’єктів, суб’єктів, їх взаємодій), тобто дає можливість побудувати більш досконалу модель норм права і діяльності. Якщо ця модель вдала, то за її допомогою можна розробити ефективну політику модернізації соціальної системи, розглянути негативні наслідки існуючої практики адміністративної та правової діяльності.

Розкриття сутності, змісту та механізму правової організації діяльності дозволили сформувати підходи до створення концептуальних моделей організації систем діяльності з реалізації норм митного права та організації системи норм, що визначають митну діяльність.

Розділ 4 «Концептуальні основи моделі організації правової діяльності в митній службі України» містить два підрозділи, в яких досліджено системно-правові аспекти організації нормотворчої діяльності в митній службі України, системно-правові аспекти організації правозастосовчої діяльності в митній службі України.

У підрозділі 4.1 «Системно-правові аспекти організації нормотворчої діяльності в митній службі України» виходячи з системного подання акту та механізму правової діяльності розкрито сутність та особливості механізму правотворчої діяльності. Системне подання правотворчої діяльності стало визначальним для розуміння її сутності, завдань і ліквідації розривів під час нормотворчої діяльності в митній службі.

Як підсумок аналізу нормотворчої діяльності в митній службі визначено засади її розвитку: гармонізація митного законодавства України з нормами міжнародного права, законодавством ЄС; забезпечення законності, обґрунтованості, доцільності, справедливості, повноти, всебічності та об’єктивності рішень, які приймаються в митній службі шляхом підвищення ефективності нормотворчої діяльності; забезпечення суворої узгодженості нормативно-правових актів з питань митної справи між собою; чітке визначення компетенції, прав, обов’язків та відповідальність сторін, безпосередньо або опосередковано задіяних у виконанні та контролі за виконанням вимог законодавства з митної справи; а також визначено заходи щодо розвитку організації нормотворчої діяльності в митній службі України.

У підрозділі 4.2 «Системно-правові аспекти організації правозастосовчої діяльності в митній службі України» розкрито сутність та особливості механізму правозастосовчої діяльності.

На основі аналізу правозастосовчої практики та чинного законодавства зроблено висновок, що в системі норм митного права, які безпосередньо належать до адміністративного, існує багато неврегульованих аспектів, що призводить до виникнення великої кількості розривів у технологічному процесі діяльності митної служби України. Це спричиняє наслідки, які називають основними вадами вітчизняного законодавства у сфері регулювання та реалізації митної справи в Україні, зокрема такі: значна кількість неврегульованостей у забезпеченні механізму правової організації діяльності митної служби щодо дій власника або розпорядника товарів і предметів, що перетинають митний кордон, технологічних схем діяльності митних адміністрацій з реалізації митних процедур; невідповідність завдань, покладених на митну службу України, та законодавчо визначених механізмів ефективної реалізації цих завдань, зокрема щодо протидії порушенням митного законодавства за допомогою загальновизнаних інструментів: профілактичної, оперативно-розшукової діяльності та провадження досудового слідства у справах про контрабанду; значна кількість нормативно-правових актів (особливо підзаконних), що визначають правову організацію митної діяльності (справи), яка за своєю сутністю повинна регламентуватися виключно законодавчими актами; необхідність здійснення постійної роботи митної адміністрації України з ліквідації розривів у власній діяльності, закладених у нормативно-правових актах різного рівня, з використанням відомчої нормотворчості та постійної участі в розробленні законопроектів щодо усунення цих розривів; відсутність чіткої структуризації законодавства щодо організації митної діяльності, зокрема відсутність закону про Державну митну службу; несистемність подальших змін Митного кодексу України щодо реалізації положень Кіотської конвенції через накладання на чинний Митний кодекс України, який має багато вад, положень додатків Конвенції, що передбачувано створить додаткові невідповідності та суперечності у зв’язку з тим, що реалізація положень цієї Конвенції передбачає зміну цілей і пріоритетів як митної політики держави, так і діяльності митної служби України, а це потребує системних змін.

У роботі визначено концептуальні засади та заходи розвитку правозастосовчої діяльності в митній службі: забезпечення законності, обґрунтованості, доцільності, справедливості, повноти, всебічності та об’єктивності рішень, які приймаються в митній службі шляхом розвитку теоретичних і практичних основ правозастосовчої діяльності; кадрове забезпечення якості правозастосовчої діяльності митної служби.

Розділ 5 «Обґрунтування концептуальної адміністративно-правової моделі митної діяльності» містить чотири підрозділи, в яких досліджено стратегічні цілі розвитку діяльності митної служби України, адміністративно-правові основи розвитку митної служби України, формування основних понять та категорій адміністративно-правової моделі митної діяльності, формування адміністративно-правової моделі митної діяльності.

У підрозділі 5.1 «Стратегічні цілі розвитку діяльності митної служби України» запропоновано виділити чотири рівні цілей, що постають перед державою у сфері захисту прав і свобод залежно від ступеня їх важливості. Цим рівням за основними рисами відповідають рівні (моделі) розвитку митної діяльності (справи). Сучасна митна служба України реалізовує переважно другий рівень розвитку митної діяльності та частково спрямовує свої прагнення до переходу на третій. Перехід до третього рівня розвитку митної діяльності в Україні, до перетворення митниці на партнера учасників зовнішньоекономічної діяльності надасть можливість не тільки краще розуміти інтереси клієнтів, але й створити систему, яка гнучко вписується в загальний товаропотік і зацікавлена в його прискоренні.

Не менш важливий напрямок цілевизначення і цілепокладання – розгляд питання щодо безпеки митної служби як складової безпеки держави. Тема безпеки митної служби як складової безпеки держави – це продовження або інший погляд на визначення та реалізацію цілей суспільства й держави в правовому регламентуванні та діяльності митної служби України. Підходи системології організації передбачають саме системний та взаємозалежний або багатосторонній підходи до дослідження процесів правової організації діяльності митної служби України. Головна мета правової організації діяльності – баланс інтересів трьох учасників процесу забезпечення безпеки: держави, певної організації, людини. Головне завдання митної служби в секторі безпеки основної діяльності – виявлення, розпізнавання та нейтралізація загроз, носіями яких є транспортні засоби та предмети. Такі виявлення, розпізнавання та нейтралізація здійснюються митною службою в межах виконання правозастосовчої та правоохоронної функцій. Розгляд норм адміністративного права крізь призму забезпечення безпеки суспільства, держави, певної організації і громадянина є одним із основних методологічних підходів до ефективної правотворчості й правозастосування та демократизації суспільства.