ПІДЗВІТНІСТЬ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ

summary

У Вступі висвітлюється актуальність теми дослідження, ступінь наукового опрацювання проблеми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета та завдання, об’єкт і предмет дослідження, характеризується методологічна основа, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1 «Теоретичні засади підзвітності в системі органів виконавчої влади» складається з чотирьох підрозділів, присвячених характеристиці сучасних підходів щодо розуміння поняття підзвітності, його правової природи та значенню в системі органів виконавчої влади.

У підрозділі 1.1. «Історія виникнення поняття підзвітності та його трансформація» визначено, що поняття підзвітності еволюціонувало впродовж багатьох століть. На ранніх етапах розвитку, зокрема, у стародавній Греції, була відсутня ієрархічна підзвітність посадовців.

Поява вертикальної (ієрархічної) підзвітності, як форми підпорядкування, в середні віки була обумовлена створенням і розповсюдженням державної влади, підтримка якої передбачала створення відповідного управлінського апарату держави.

Розвиток держави спонукав подальший розвиток системи органів державної влади, появу чиновництва і встановлення внутрішньої адміністративної підзвіт­ності між усіма ланками управлінського апарату. У цей період створюються колегії та міністерства, затверджуються нормативні акти стосовно їх правового статусу та підзвітності.

В умовах зростаючої децентралізації стає складнішим управління в системі органів виконавчої влади та забезпечення моніторингу за реалізацією цілей державної політики, що вимагає перегляду організаційно-правового забез­печення підзвітності з урахуванням змін в системі органів виконавчої влади.

На вдосконалення організаційно-правових засад підзвітності в сучасних умовах впливає концепція «європейського урядування», модернізація в органах виконавчої влади та впровадження людиноцентристської ідеології.

Теоретичні положення щодо історичних передумов розвитку поняття підзвітності та визначені обставини, що впливають на його виникнення та розвиток, дозволяють визначити правову природу підзвітності в сучасних умовах демократичного суспільства.

На сучасному етапі в багатьох країнах світу, як і в Україні, важливою тенденцією у розвитку системи органів виконавчої влади є підвищення ефективності управління їх діяльністю на засадах підзвітності, самостійності та відповідальності за ухвалювані рішення. Шляхом до вирішення цих проблем є вдосконалення управлінських зв’язків, організація комунікацій з громадянами за допомогою каналів зворотного зв'язку.

У підрозділі 1.2. «Методологія теорії підзвітності і напрями її розвитку» узагальнено підходи зарубіжних та українських вчених до визначення поняття підзвітності та зроблено висновок про те, що методологічний підхід до дослідження підзвітності в системі органів виконавчої влади закладено в сучасних політичних, правових та управлінських теоріях, таких як теорія сис­тем, теорія агентських відносин, теорія раціональних очікувань, теорія асимет­ричної інформації, теорія інтересів, теорія формування організацій, розроблена Е. Джексом та У. Брауном, та у цілому ряді інших.

На формування теоретико-методологічних засад підзвітності вплинули моделі політичної системи Р. Алмонда, Д. Істона і К. Дойча, які упровадили в аналіз політичної системи такий найважливіший і активний компонент владних відносин, як інформаційні потоки і комунікативні зв’язки, зокрема, зворотні зв’язки.

Значний внесок у розвиток методологічних засад підзвітності було зроблено Т. Еггертсоном, О.І. Уільямсоном, П. Лоуренсом, І.В. Блаубергом, В.Г. Афанасьєвим, В.Н. Садовським, В.В. Дружиніним та іншими відомими вітчизняними і зарубіжними вченими, які досліджували теорію систем, однією з яких є система органів виконавчої влади.

Наукові теорії є теоретичним підґрунтям розвитку концепції підзвітності, допомагають розробити шляхи правового забезпечення підзвітності в органах виконавчої влади.

Спираючись на методологічні підходи в юридичній науці, а також аналіз та узагальнення державно-правової політики та юридичної практики, дисертант зазначає, що новітній етап розвитку адміністративного права пов’язаний насамперед з переосмисленням ряду ключових наукових засад адміністра­тивного права, розвитком доктрини адміністративного права, яка полягає у вдосконаленні та розробці нових правових засад системної структуризації органів виконавчої влади, форм та методів їх діяльності.

У підрозділі 1.3. «Правова природа підзвітності» обґрунтовується, поло­ження про те, що підзвітність – це стан (режим) управлінських відносин між органами виконавчої влади, який може існувати як за організаційного підпорядкування між ними, так і у разі його відсутності.

В адміністративному праві поняття підзвітності використовується для визначення правового становища органу виконавчої влади, як елемент його правового статусу та елемент контролю в системі органів виконавчої влади.

Обґрунтовано думку, що підзвітність в системі органів виконавчої влади розглядається як інструмент для створення інформаційних потоків та визна­чення комунікативних взаємодій між органами виконавчої влади, а також між системою органів виконавчої влади та зовнішнім середовищем, які є не обхід­ною умовою для забезпечення соціально-політичної стабільності і вироблення оптимальних рішень;

Підзвітність розглядається також як принцип, що характеризує суспільний устрій, який виражає в загальному вигляді його характерні риси. Поняття «принцип підзвітності» означає, що посадова особа повинна відповідати за свої обов’язки, повідомляти, пояснювати, розкривати причини, відповідати, прийма­ти на себе зобов'язання, надавати рахунок і підкорятися зовнішній оцінці. В Україні цей принцип знайшов втілення в нормативних актах, що регулюють правовий статус державних службовців.

Підзвітність в системі органів виконавчої влади дозволяє забезпечити зворотний зв'язок шляхом організації збору та аналізу інформації керуючим органом виконавчої влади про підзвітні об’єкти, її зіставлення, виявлення причин протиріч між реальною діяльністю та заданою моделлю. Їй належить значна роль у забезпеченні структурної та функціональної координації в системі органів виконавчої влади.

Для характеристики підзвітності як явища важливе значення має її класифікація за наступними ознаками: за формою - на пряму та опосередковану; залежно від місця в системі органів виконавчої влади – на внутрішньо­організаційну та внутрішньоапаратну; за суб’єктами – на колективну, персо­нальну та взаємну; за напрямом - на ієрархічну та функціональну; за сферою застосування – на політичну, адміністративну та фінансову.

У підрозділі 1.4. «Система органів виконавчої влади: поняття та загальні ознаки» зазначається, що система органів виконавчої влади є складноорганізованим суб'єктом, покликаним виражати інтереси всього суспільства. Її утворюють органи виконавчої влади, які є не просто спільністю однорідних одиниць, а цілісною системою, тобто такою сукупністю, в якій усі складові частини (окремі органи та їх структурні підрозділи) взаємозв'язані і разом з тим складають самостійні підсистеми зі своїми особливостями структури, функцій, компетенції. В системі органів виконавчої влади важливе значення належить управлінським зв’язкам, серед яких особлива роль належить змістовним зв’язкам – підконтрольності та підзвітності.

Система органів виконавчої влади є відкритою динамічною системою, яка характеризується взаємодією з зовнішнім середовищем. Підзвітність в системі органів виконавчої влади виступає важливим елементом структурної та функціональної координації, у зв'язку з чим вона розглядається як елемент такої функції органів виконавчої влади як «спрямування і координація діяльності». Підзвітність виступає також як форма контролю, яка передбачає обов'язок суб'єкта, якому звітують, заслухати звіт, оцінити ступінь виконання поставлених завдань, надати пропозиції щодо коректування дій підзвітної особи або винести рішення про застосування заходів відповідальності до підзвітної особи.

У зв’язку з відсутністю єдиних підходів щодо тлумачення понять «спряму­вання», «координація», «підзвітність» в нормативних актах, що регулюють ста­тус органів виконавчої влади, уявляється доцільним на нормативному рівні закріпити визначення понять «спрямування», «координація» та «підзвітність». Ці аспекти можуть бути також висвітлені в законодавчих актах, що стосуються загальних засад організації діяльності органів виконавчої влади, таких як, типові положення про органи виконавчої влади та їх структурні підрозділи, а також в нормативних актах, що визначають правовий статус окремих органів виконавчої влади.

Розділ 2 «Організаційно-правове забезпечення підзвітності в органах виконавчої влади» складається з чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню особливостей підзвітності в управлінських відносинах в системі органів виконавчої влади.

У підрозділі 2.1. «Підзвітність в управлінських відносинах в системі ор­ганів виконавчої влади» визначено, що для дослідження специфіки підзвітності в управлінських відносинах в системі органів виконавчої влади важливе значення має класифікація управлінських відносин за критерієм напрямів взає­модії на такі види відносин, як: субординаційні – за яких взаємодія відбувається шляхом вертикального упорядкування згори донизу; координаційні – як взаємодія рівноправних сторін при горизонтальному упорядкуванні; реорди­наційні – зворотне вертикальне упорядкування знизу догори, коли «низи» стимулюють прийняття «верхами» певних рішень.