ДИПЛОМАТИЧНЕ ПРЕДСТАВНИЦТВО УКРАЇНИ ЗА КОРДОНОМ В МЕХАНІЗМІ УПРАВЛІННЯ ЗАКОРДОННИМИ СПРАВАМИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Організаційно-правові засади управління закордонними справами України» складається із чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Історико-правовий аналіз розвитку системи органів управління закордонними справами України» виділено три етапи становлення цієї системи, а саме: 1917-1921 рр., 1921-1991 рр., з серпня 1991 р. по сьогодення. Проаналізовано історичний досвід організації та правового забезпечення цих органів на кожному з етапів. Головна увага приділена дипломатичним представництвам. Визначено основні тенденції їх розвитку, проблеми, що виникали перед ними на різних етапах, та шляхи їх вирішення.

Аналіз чинного законодавства, міжнародних документів, праць вітчизняних і зарубіжних вчених, присвячених сучасним проблемам розвитку державного управління, концепції «належного управління» дозволив уточнити сутність управління закордонними справами. Підкреслюється значення організації системи управління закордонними справами, забезпечення її функціонування на основі принципів «належного управління»: верховенства права, ефективності, відкритості і прозорості, підзвітності, забезпечення прав громадян та ін.

Вивчення і аналіз наукових праць з адміністративного права, теорії державного управління свідчить, що в юридичній науці склались два основних підходи до розуміння механізму державного управління, а саме: «структурно-організаційний» і «структурно-функціональний». Базуючись на положеннях «структурно-функціонального» підходу розкрито сутність механізму управління закордонними справами та визначено його складові.

У підрозділі 1.2. «Правове забезпечення управління закордонними справами України» досліджено коло та зміст нормативно-правових актів, що визначають правові засади управління закордонними справами. Це Конституція України, міжнародні договори й закони України, акти Президента, Кабінету Міністрів, МЗС України, дипломатичних представництв та інших державних органів.

Підкреслюється значення для управління закордонними справами міжнародних договорів України (дво- і багатосторонніх), які поряд з іншими питаннями визначають міжнародно-правові засади організації та діяльності закордонних дипломатичних установ України. Зроблено висновок про необхідність приведення у відповідність до п. 12 ст. 92 Конституції України положень Закону «Про дипломатичну службу» щодо визначення в ньому основ організації та діяльності органів дипломатичної служби України. Зокрема, пропонуються законодавчо закріпити завдання і функції цих органів.

Значне місце у визначенні правових засад управління закордонними справами займають укази і розпорядження Президента України. Відзначена роль актів Кабінету Міністрів України, переважна більшість яких регулює питання проходження дипломатичної служби.

Найбільш численну групу нормативно-правових актів, що стосуються управління закордонними справами, становлять акти МЗС України. Це зумовлено його провідною роллю в системі управління закордонними справами, наявністю спеціальних знань і професійного досвіду у розробників, можливістю актів МЗС України гнучко і оперативно регулювати відносини у галузі закордонних справ.

Підрозділ 1.3. «Система органів управління закордонними справами України» присвячений дослідженню системи цих органів, її особливостей та головних складових. Запропоновано два підходи до розуміння системи органів управління закордонними справами: у широкому (органи, наділені повноваженнями з управління закордонними справами) і вузькому (органи МЗС України).

Залежно від місця та ролі в цій системі органи управління закордонними справами поділяються на: (1) загальнополітичні (Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів України), які беруть участь у формуванні зовнішньої політики та вирішують стратегічні питання з управління закордонними справами; (2) спеціалізовані (МЗС та його органи на території України і за кордоном), що здійснюють безпосереднє управління закордонними справами, забезпечують реалізацію зовнішньої політики; (3) інші державні органи, які мають окремі повноваження з управління закордонними справами.

Розглянуто місце та роль кожного із зазначених органів в системі управління закордонними справами, визначено основні їх функції і особливості правового забезпечення. Підкреслено, що МЗС України є провідним державним органом з управління закордонними справами, розкрито його завдання, функції та організаційну структуру.

У підрозділі 1.4. «Місце дипломатичного представництва України за кордоном в системі органів державного управління» аналізуються основні риси, види і особливості правового забезпечення діяльності дипломатичних представництв.

Риси дипломатичного представництва поділяються на загальні, які властиві будь-якому органу управління, і спеціальні. Спеціальними рисами дипломатичного представництва є такі: воно є складовою системи МЗС України, йому підзвітне і підконтрольне; здійснює повноваження за межами України; має пріоритетною сферою діяльності управління дипломатичними зносинами з державою перебування, а у разі акредитації за сумісництвом в декількох країнах або при міжнародній організації і зносинами з ними; має властиві йому завдання, функції, повноваження, які реалізуються за допомогою відповідних форм і методів, та організаційну структуру; правову основу діяльності становлять норми міжнародного, адміністративного та інших галузей права. Підкреслено, що дипломатичне представництво в системі управління закордонними справами одночасно виступає не лише як суб’єкт, але й як об’єкт цієї системи.

Основними видами дипломатичних представництв є посольства, які є представництвами найвищого дипломатичного класу, та місії – нижчі за класом представництва. Аналіз сучасного світового досвіду свідчить, що пріоритетним і головним видом дипломатичних представництв іноземних держав є посольство. Це стосується й вітчизняної практики, яка сьогодні йде шляхом встановлення дипломатичних відносин з іноземними державами на рівні посольств.

Визначено коло правових актів, що регулюють організацію і діяльність дипломатичних представництв. Підкреслено, що головним компетенційним актом, що визначає їх організацію та діяльність є Положення про дипломатичне представництво України за кордоном, затверджене Розпорядженням Президента України від 22.10.1992 р. Вказується на недоліки цього Положення. Ставиться питання про доцільність розробки і прийняття Положення про Посольство України.

Розділ 2 «Дипломатичне представництво України за кордоном: сучасний стан організації, правового забезпечення та проблеми вдосконалення» складається із чотирьох підрозділів.

Підрозділ 2.1. «Завдання, функції і повноваження дипломатичного представництва України за кордоном» присвячений аналізу завдань, функцій і повноважень дипломатичних представництв. Їх завданнями є: підтримання офіційних міждержавних відносин; здійснення представництва України; захист інтересів України, прав та інтересів її громадян і юридичних осіб.

Проаналізовано управлінські функції дипломатичних представництв, які поділяються на: (1) загальні (планування, прогнозування, регулювання, координація, організація, контроль, облік); (2) спеціальні (представництво України в державі перебування; захист в ній інтересів України, прав та інтересів її громадян та юридичних осіб; ведення переговорів з урядом держави перебування; розвиток співробітництва між Україною та державою перебування; консульські функції та ін.); (3) допоміжні (діловодство, фінансування, матеріально-технічне і кадрове забезпечення та ін.). Підкреслюється необхідність вдосконалення діяльності із кадрового забезпечення дипломатичних представництв, створення необхідних умов для співробітників цих органів та членів їх сімей, забезпечення їх соціально-правового захисту.

В роботі зазначається, що за умов скорочення фінансового і матеріально-технічного забезпечення дипломатичних представництв особливої актуальності набуває проблема збереження дипломатичної присутності України в світі. У зв’язку з цим звертається увага на досвід, накопичений зарубіжними країнами у цьому напрямку.

На основі аналізу положень міжнародних договорів, законів і підзаконних нормативно-правових актів України визначено основні повноваження дипломатичних представництв. Підкреслено, що на сьогодні не існує єдиного правового акту, який би надавав вичерпний перелік цих повноважень. Зроблено висновок про доцільність їх систематизації в Положенні про Посольство України.

У підрозділі 2.2. «Форми та методи управлінської діяльності дипломатичного представництва України за кордоном» досліджуються як правові, так і неправові форми управлінської діяльності дипломатичних представництв. Підкреслюється, що для вирішення їх завдань і реалізації функцій ними використовується вся сукупність форм управління. Однак, пріоритетного значення мають правові форми, насамперед видання правових актів управління. Звернуто увагу на те, що в Положенні про дипломатичне представництво України за кордоном це питання потребує більш чіткого вирішення (визначення юридичної форми актів та інших їх особливостей). Широко поширеною правовою формою управління дипломатичних представництв є також вчинення консульських дій. У роботі проаналізовано їх основні види.

Досліджено роль та значення неправових форм управлінської діяльності дипломатичних представництв: проведення нарад, дипломатичне листування, збирання інформації в країні перебування, інформаційна аналітична й роз’яснювальна робота ін. Важливого значення для забезпечення ефективного функціонування дипломатичних представництв як складової механізму управління закордонними справами має реалізація моделі «електронного урядування». З метою забезпечення більш повного використання можливостей веб-сайтів дипломатичних представництв запропоновано закріпити їх типову структуру шляхом внесення змін до Порядку оприлюднення в мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади. Підкреслюється важливість використання електронного документообігу в дипломатичних представництвах, необхідність визначення порядку обслуговування цими органами громадян за допомогою технологій «електронного урядування» та ін.

Розкрито особливості найбільш універсальних методів управління, які використовуються в діяльності дипломатичних представництв, а саме заохочення, переконання і примусу. Рівень службової дисципліни працівників дипломатичної служби значною мірою залежить від чіткого визначення умов застосування заходів заохочення та накладення на них дисциплінарних стягнень, порядку та прав керівників щодо їх застосування і накладення, порядку оскарження дисциплінарних стягнень та ін. Обґрунтовується доцільність розробки і прийняття Дисциплінарного статуту працівників дипломатичної служби, Кодексу поведінки працівників дипломатичної служби України. Щодо останнього, то подібні кодекси діють в багатьох країнах світу (Великій Британії, Ісландії, Канаді та ін.) й спрямовані на формування етичних засад дипломатичної служби, запровадження моделі етичної поведінки її працівників. З-поміж заходів адміністративного примусу дипломатичні представництва застосовують окремі заходи адміністративного попередження і припинення.

У підрозділі 2.3. «Проблеми вдосконалення організаційної структури дипломатичного представництва України за кордоном» виділено основні особливості організаційної структури дипломатичних представництв: її залежність від завдань і функцій, наявність галузевих і функціональних підрозділів, адаптивних рис та ін. Щодо останніх, то вони дозволяють організаційній структурі гнучко і оперативно реагувати на зміни зовнішнього середовища та пристосовуватись до нових завдань.

До організаційної структури дипломатичних представництв входять керівництво, галузеві, функціональні і обслуговуючі підрозділи, розкрито основні їх функції. Галузеві підрозділи поділяються на загально- і спеціально-дипломатичні. До перших відносяться відділи з питань внутрішньої і зовнішньої політики та консульський відділ. Вони вирішують традиційно-дипломатичні завдання, складаються із співробітників МЗС України, якому і підпорядковуються. Спеціально-дипломатичними є підрозділи, які: (а) формуються зі співробітників інших центральних органів виконавчої влади; (б) спрямовані на розвиток міждержавного співробітництва в окремих галузях (військовій, науковій та ін.); (в) підпорядковуються як МЗС України, так і іншим центральним органами виконавчої влади за певним профілем.

Вдосконалення організаційної структури дипломатичних представництв значною мірою залежить від запровадження єдиного підходу до підпорядкування спеціально-дипломатичних підрозділів та розподілу повноважень між органами, яким ці підрозділи підпорядковуються. Вважається доцільним запровадити подвійне підпорядкування зазначених підрозділів, а саме МЗС України та іншому провідному центральному органу виконавчої влади у певній галузі. Що стосується розподілу повноважень між ними, то, базуючись на положеннях Концепції адміністративної реформи в Україні щодо видів підпорядкування, запропоновано віднести спеціально-дипломатичні підрозділи до повного підпорядкування профільному центральному органу виконавчої влади, а до часткового – МЗС України.

Дискусійним питанням є включення торгівельно-економічних місій до складу дипломатичних представництв. Підтримана позиція щодо недоцільності їх існування у складі зазначених органів. У зв’язку з тим, що організаційна структура дипломатичних представництв не визначна в чинному Положенні про дипломатичне представництво України за кордоном, запропоновано її закріпити у Положенні про Посольство України. Підкреслюється необхідність проведення функціональних обстежень, спрямованих на формування оптимальної організаційної структури цих органів відповідно до покладених завдань.

Окрему увагу приділено дослідженню адміністративно-правового статусу Надзвичайного і Повноважного Посла України. Проаналізовано природу його посади та зроблено висновок, що їй притаманні ознаки як адміністративних, так і політичних посад. Підкреслюється, що в Положенні про дипломатичне представництво України за кордоном питання статусу Надзвичайного і Повноважного Посла України врегульовані поверхнево, залишаються поза увагою його функції, права, обов’язки та ін. Ці та інші складові статусу Надзвичайного і Повноважного Посла України доцільно закріпити в межах окремого розділу Положення про Посольство України.

У підрозділі 2.4. «Зарубіжний досвід та його значення для вдосконалення організації та правового забезпечення діяльності дипломатичних представництв України за кордоном» обґрунтовується важливість використання зарубіжного досвіду організації та правового забезпечення дипломатичних представництв в Україні, але лише за умов аналізу всіх його позитивних і негативних сторін, з урахуванням національної специфіки та інших чинників.

Підкреслюється, що світовою тенденцією сьогодні є посилення функції дипломатичних представництв щодо розвитку економічного співробітництва. Особливістю організаційної структури дипломатичних представництв провідних держав світу (Великої Британії, США, ФРН та ін.) є збільшення в їх складі спеціально-дипломатичних підрозділів. Охарактеризовано функції цих підрозділів (відділів економічного і культурного спрямування, військового аташату), виділено окремі моделі їх організації залежно від особливостей підпорядкування. З огляду на існуючі в Україні дискусії щодо доцільності існування й особливостей підпорядкування торгівельно-економічних місій у складі українських дипломатичних представництв підкреслюється значення зарубіжного досвіду організації відповідних підрозділів економічного спрямування.

Окрему увагу приділено дослідженню особливостей організації і діяльності дипломатичних представництв країн-членів ЄС як в його межах, так і поза ними. Зазначається, що значний вплив на їх організацію та діяльність здійснюють положення установчих договорів ЄС, насамперед Маастрихтського і Договору про функціонування Європейського Союзу. У зв’язку з цим деякі функції дипломатичних представництв країн-членів в межах ЄС та підрозділи з їх забезпечення стають нетиповими. У той же час, перед ними ставляться нові завдання і функції, утворюються нетипові до набрання членства в ЄС підрозділи.