АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ВЗАЄМОДІЇ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ КАРАНТИНУ РОСЛИН З ПРАВООХОРОННИМИ ОРГАНАМИ Автореферат

У розділі 1 «Адміністративно-правовий статус Державної служби зкарантину рослин та її особливості як суб‘єкта взаємодії» основна увага приділялась розкриттю специфіки та особливостей цієї служби як органу державного управління.

У підрозділі 1.1 «Загальна характеристика Державної служби зкарантину рослин як органу державного управління» розкриті загальні та особливі риси цього орану, які обумовлюють його існування саме як органу державного управління.

Основою наукового пошуку в цьому підрозділі став визнаний в науці взаємозв’язок філософських категорій загального, особливого і одиничного, що знаходить свій прояв в характеристиці Державної служби з карантину рослин України. На думку автора, якщо загальне можна співвіднести із єдністю органів державної влади, що входять до складу механізму державного управління, а особливе вважати саме системно об’єднаною сукупністю органів виконавчої влади, то окреме являє собою одиничне явище, яким є Державна служба з карантину рослин України. Як висновок з цього припущення стала авторська позиція, що характеристика цього державного органу управління являє собою взаємопов’язану систему ознак нормативного, організаційного, функціонального та соціального плану.

Зміст цих ознак, що складають характеристику Державної служби, має будуватися з урахуванням вказаних понять «загального» (риси, що притаманні взагалі органу державного управління), «особливого» (риси, що притаманні органу виконавчої влади) та одиничного (риси, що відображують специфіку окремого органу державного управління). Відповідно, до структури загальної характеристики цього органу виконавчої влади слід віднести наступні положення (риси), які повинні знайти своє нормативно-правове закріплення: рівень в системі апарату державного управління; мета і порядок створення органу; функціональна спеціалізація органу в сфері державного управління; організаційно-структурна побудова органу; компетенція органу; територіальний масштаб дії; форми та засоби діяльності; джерела фінансування. Своє об’єднання та втілення наведені риси знаходять у правовому статусі цієї служби.

У підрозділі 1.2 «Поняття та структура адміністративно-правового статусу Державної служби з карантину рослин» присвячено розкриттю сутності, значення та характерних рис основної форми існування цього державного органу – його правового статусу.

У підрозділі автором проаналізовано та узагальнено основні точки зору вчених з приводу такої категорії права як «правовий статус»; підтримано позицію тих вчених, які поняття «правовий статус» та «правове становище» визнають синонімами, що відображує єдину правову природу цих понять. В роботі підкреслюється, що як і будь-яке складне явище в праві, правовий статус будь-якого органу державного управління, є системним, комплексним поняттям, яке характеризується за допомогою низки ознак: нормативної визначеності; наявності структурної будови (сукупності взаємопов’язаних елементів статусу); визначення місця та призначення органу в системі органів державного управління; спрямованість на забезпечення виконання завдань і функцій державного управління.

Результатом змістовного аналізу загального родового поняття «правовий статус державного органу» стало визначення видового поняття «правовий статус Державної служби з карантину рослин України», під котрим автор пропонує розуміти закріплену нормами адміністративного права систему юридично-значущих рис цієї служби як органу державного управління, що характеризує її як суб’єкта державно-владних повноважень, реалізація яких забезпечує виконання покладених на цей орган завдань і функцій державного управління у сфері карантину рослин.

З приводу структури правового статусу органу державного управління автором підтримано позицію вчених (В.Б.Авер’янова, Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха) щодо виділення в ній трьох блоків: нормативно-цільового (цілі, завдання та функції), структурно-організаційного (розташування органу в системі інших державних органів, порядок створення, підпорядкованості, діяльності, управління і символи органу) та функціонального (компетенція державного органу). На думку автора, їх сукупність утворює змістовну модель статусу, зокрема Державної служби з карантину рослин.

У підрозділі 1.3 «Характеристика окремих елементів адміністративно-правового статусу Державної служби з карантину рослин» розкрито зміст складових правового статусу цієї державної служби.

На підставі характеристики адміністративно-правового статусу Державної служби з карантину рослин України як комплексного, системного утворення, яке складається із низки блоків, що мають власне змістовне наповнення, автором проведено висвітлення кожного з окремих компонентів змісту статусу цього державного органу.

Так, на думку автора, яка ґрунтується на дослідженні організаційних та функціональних особливостей діяльності органів виконавчої влади, узагальненні точок зору науковців, блоки, що утворюють структуру правового статусу мають наступний зміст: 1) нормативно-цільовий блок складається з таких елементів, що мають наступну підпорядкованість: мета діяльності органу, функції його діяльності, завдання органу, які не тільки сприяють виокремленню цього органу з числа інших органів виконавчої влади, а й характеризують його особливості як окремого органу державного управління; 2) функціональний блок правового статусу цього органу втілюється в його компетенцію, яка містить в собі предмет відання та повноваження цього органу, які забезпечують належну реалізацію змісту нормативно-цільового блоку; 3) структурно-організаційний блок правового статусу вказаного органу державного управління містить в собі організаційний поділ на відповідні служби та поділ на посади в межах Державної служби з карантину рослин України, де саме через службовців цього органу здійснюється безпосередня реалізація правового статусу цієї служби.

Узагальнюючим висновком цієї частини роботи, котрий базується на системно-структурному підході до аналізу правового статусу Державної служби з карантину рослин України, стала позиція здобувача щодо підтвердження існування такої його властивості як системність прояву правового статусу цього державного органу, що дозволяє виділити типові правові статуси структури цієї державної служби, які мають типовий структурний склад. Це, на думку здобувача, знаходить свій прояв у наступній системі статусів: правовий статус Головної державної інспекції з карантину рослин України; правовий статус Центральної науково-дослідної карантинної лабораторії; правовий статус державні інспекції з карантину рослин Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя; правовий статус пунктів карантину рослин; правовий статус зональних та обласних карантинних лабораторій; правовий статус працівників Державної служби з карантину рослин України.

У розділі 2 «Правові засади взаємодії державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами» основна увага присвячена дослідженню специфіки основоположних засад діяльності цієї служби як органу державного управління.

У підрозділі 2.1 «Особливості Державної служби з карантину рослин як суб‘єкта взаємодії» висвітленні із урахуванням специфіки цієї служби як органу державного управління, який є складовою системи органів виконавчої влади.

Насамперед автором відмічено, що реалізація досліджуваною службою її правового статусу має місце в межах відповідних адміністративно-правових відносин, які є тим середовищем, в якому відбувається взаємодія. На підставі аналізу загальних рис цих відносин, виділені їх особливості, адміністративно-правові відносини за участю Державної служби з карантину рослин України розглядаються як урегульовані адміністративно-правовими нормами суспільні відносини, що складаються під час реалізації Державною службою з карантину рослин України функцій державного управління у сфері карантину рослин, в яких ця служба виступає носієм державно-владних повноважень, забезпечуючи захист та реалізацію приватних та публічних прав і законних інтересів.

На цій підставі акцентовано увагу, що центральним аспектом адміністративно-правових відносин, що виникають за участю Державної служби з карантину рослин, що і визнає їх особливість, є здійснення цим органом державного управління своїх управлінських функцій. Цей висновок знайшов своє підтвердження під час аналізу структури цих правовідносин. На підставі чого здобувачем вказано, що сама участь цієї служби в правовідносинах як форма реалізації її повноважень передбачає відповідну взаємодію між службою та іншим суб’єктом (суб’єктами) цих правовідносин. З урахуванням аналізу чинних нормативно-правових актів, які регулюють діяльність Державної служби з карантину рослин України, та узагальнення точок зору науковців на поняття «суб’єкт адміністративного права», автором виділено та досліджено основні види взаємодії, учасником яких є Державна служба з карантину рослин: за суб’єктним складом; за характером підпорядкування учасників правовідносин; за характером зв'язків між сторонами правовідносин. Підкреслено, що ця служба як учасник правовідносин, в їх межах може мати різне положення відносно іншої сторони, по-різному використовувати надані їй повноваження (або як право, або як обов’язок), а самі відносини характеризуються неоднаковою формою їх здійснення (взаємодія, управлінський вплив, підпорядкування тощо).

З урахуванням наведеного, окрему увагу в підрозділі приділено змістовному та різнобічному дослідженню поняття «взаємодія». Зауважується, що в юридичній науці це поняття використовується в таких значеннях: взагалі зв’язку між суб’єктами правовідносин, напряму спільної діяльності, як результату діяльності. Аналіз наукових визначень, які наводяться щодо поняття «взаємодія» іншими науковцями, дав можливість зробити висновок, що, найбільш повно та об’єктивно відображує сутність цього поняття саме аспект спільної діяльності. Тому, під взаємодією слід розуміти засновану на чинному законодавстві спільну узгоджену діяльність, зокрема відповідних державних органів та їх посадових осіб. З урахуванням цього положення до особливостей Державної служби з карантину рослин як суб'єкта взаємодії можна віднести наступні моменти: відбувається лише на підставі норм чинного законодавства; здійснюється у формі спільної узгодженої діяльності; переважно здійснюється із правоохоронними органами; спрямовано на виконання як загальних завдань цього органу, так і на забезпечення виконання завдань державного управління в цілому.

У підрозділі 2.2. «Правове забезпечення взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами» розкриті особливості юридичного регулювання взаємодії цих органів, його зовнішнього прояву та змісту.

У підрозділі акцентується увага на тому, що за своєю природою правове забезпечення взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами є проявом правового регулювання діяльності органів виконавчої влади і, відповідно базується на таких же конституційних принципах (верховенства права, законності), які мають значення системоутворюючих факторів (правова основа – єдиний фундамент взаємодії, взаємодія здійснюється на ґрунті неухильного дотримання та виконання вимог законів);

Автор, з урахуванням аналізу наукових джерел та чинного законодавства, прийшов до висновку, що правове забезпечення взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами має два аспекти свого існування – статичний (визначає правовий статус цієї служби) та динамічний (регулює участь цієї служби у правовідносинах). Такий поділ, на думку здобувача, дає можливість безпосередньо оцінити стан та ступінь правового забезпечення взаємодії, а окремий аналіз кожного з аспектів показує наскільки він виражений та закріплений в праві.

Проведений в підрозділі аналіз точок зору науковців, став основою для формування визначення поняття «правове забезпечення взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами», під яким автор пропонує розуміти – здійснюване з боку держави на ґрунті принципів права формальне закріплення системи взаємоузгоджених правових норм з метою упорядкування відносин, які виникають під час взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами, що забезпечує ефективність та результативність виконання відповідних завдань цих органів з боку їх посадових осіб.

Узагальненням підрозділу стало дослідження чинних нормативно-правових актів, які регулюють діяльність органів виконавчої влади, та точок зору науковців щодо їх ефективності. Результатом став висновок щодо сутності недоліків правового забезпечення взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами, які обумовлені системно-структурною кризою вітчизняного законодавства та незавершеністю процесу його реформування (наведено основні види недоліків нормативно-правового характеру).

У підрозділі 2.3 «Принципи взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами» досліджені основні засади організації та здійснення взаємодії.

Дослідження основного питання підрозділу було пов’язано із висвітленням основних рис та значення понятійного ряду «принцип», «принцип права», «принципи діяльності органів держави» «принципи взаємодії». На підставі отриманих результатів автор прийшов до висновку, що категорія «принцип» є однією з центральних в праві, оскільки: впливає на організацію та функціонування системи органів виконавчої влади, одним з яких і є Державна служба з карантину рослин, визначаючи межі та форми її діяльності; знаходить своє відображення в правовому забезпеченні взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами; проявляється в поведінці посадових осіб як Державної служби з карантину рослин, так і правоохоронних органів під час їх взаємодії в межах відповідних правовідносинах

У підрозділі здійснено аналіз системи принципів, які покладено в основу організації та здійснення взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами. Здобувачем відмічено, що стосовно взаємодії принципи відіграють наступну роль: закладають основні вимоги до організації і функціонування Державної служби з карантину рослин; є засадами, на яких безпосередньо базується діяльність цієї служби; відображують основні форми та методи реалізації повноважень в сфері карантину рослин; закладають основи правового статусу цього органу та визначають взаємне розташування цього органу з іншими органами в системі виконавчої гілки влади; виступають як певні еталони оцінювання діяльності цієї служби.

Окремо проаналізовано точки зору науковців щодо системи принципів взаємодії, з урахуванням чого автором запропоновано їх груповий поділ, який відображує вищенаведений понятійний ряд. Так, система принципів взаємодії включає такі групи: загально-правові принципи (законність, демократизм тощо); спеціальні організаційні принципи (науковість, економічність, об’єктивність, дієвість, плановість тощо); спеціальні функціональні принципи (принцип оптимального розподілу і використання можливостей взаємодіючих суб’єктів, оперативна маневреність, пропорційно-компетентна відповідальність, незалежність суб’єктів взаємодії, принцип контролю в процесі організації і реалізації взаємодії тощо). За переконанням здобувача, такий підхід повністю відображує існуючий зв'язок загального, особливого, одиничного, який існує між принципами права, принципами управління, принципами взаємодії.

Розділ 3 «Організаційні аспекти взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами» присвячено дослідженню окремих напрямів організації та реалізації взаємодії цих органів державного управління.

Підрозділ 3.1. «Форми взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами» присвячено розкриттю зовнішнього прояву взаємодії цих органів державного управління.

В основу наукового пошуку був покладений аналіз загальнонаукових понять «форма» та похідного від нього «правова форма», які, на думку здобувача, у сфері адміністративного права, як правило, характеризують відповідну діяльність, що призводить до появи іншого понятійного ряду «правова форма діяльності», «правова формам управлінської діяльності», наприклад, органів виконавчої влади. Саме ці поняття і відображають взаємодію Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами з точки зору прояву в зовнішньому оточенні (правовідносинах) виконавчо-розпорядчої діяльності суб’єкта управління (його компетенції), тобто є зовнішніми виявами реалізації її правового статусу.

Окрему увагу приділено правовому опосередкуванню форм управлінської діяльності державних органів. Піддано критиці існуючий поділ форм, зокрема взаємодії на правові та неправові, як такий, що не відповідає принципу законності. На цій підставі запропоновано низку заходів щодо посилення дії цього принципу в діяльності державних органів (виключна регламентація правом, систематичне виявлення неврегульованих правом форм діяльності та їх нормативне впорядкування тощо).

На підставі проведеного в підрозділі дослідження, автором виявлено низку найістотніших рис форми діяльності органу виконавчої влади. Це обумовило висновок про те, що форма діяльності державного органу відображає два основних аспекти: статусний (реалізація правового статусу) та взагалі взаємодії (участь у правовідносинах). Відмічено, що конкретні форми взаємодії різняться залежно від: правового статусу органу державного управління; сфери управління; характеру діяльності органу.

Узагальнюючи точки зору науковців з приводу форм взаємодії між органами виконавчої влади, здобувачем опрацьовано перелік типових форми взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами (проведення засідань; обмін інформацією; створення спільних робочих груп; спільна діяльність; впровадження єдиних банків даних; спільна розробка та планування заходів; взаємний обмін кадрами; проведення спільних семінарів; видання методичних рекомендацій; обмін досвідом; спільні наукові дослідження; підписання договорів про спільну діяльність; взаємна матеріально-технічна та консультативна допомога; прийняття спільних відомчих нормативних актів; проведення роз’яснювальної роботи; підготовка аналітичних оглядів; міжнародне співробітництво; узгодження правил оформлення матеріалів про результати взаємодії; внесення до вищих органів влади пропозицій з питань зміцнення законності та правопорядку) .

У підрозділі 3.2 «Поняття та основні напрями організації взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами» проаналізовано основні аспекти здійснення управління взаємодією цих органів за допомогою організаційної функції.

Взаємодія між цими державними органами розглядається як системний динамічний процес, що проходить певні етапи свого розвитку (прийняття рішення про взаємодію та його узгодження; забезпечення реалізації цього рішення; безпосередня взаємодія органів; отримання результату від взаємодії, його оцінювання), де основним засобом його впорядкування є управління, зокрема організаційна його функція.

У підрозділі проведено змістовний аналіз понять «організація», «організаційна функція» як основних елементів управлінської діяльності, що забезпечують взаємозв’язок та взаємне доповненням між складовими (етапами) взаємодії, створюючи для цього необхідні умови. Узагальнення точок зору науковців, аналіз чинних нормативно-правових актів в сфері карантину рослин, дозволили авторові виокремити основні ознаки поняття «організація взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами» та навести його визначення (заснована на нормах чинного законодавства сукупність дій, спрямованих на створення належних умов та введення оптимальних способів реалізації спільної взаємно узгодженої діяльності Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами, з метою забезпечення якості, ефективності та дієвості здійснення взаємодії).

Досліджено структуру організаційної діяльність, яку складають: суб’єкти (уповноважені особи державних органів, до компетенції яких належить прийняття рішення про взаємодію), об’єкт (діяльність відповідних осіб Державної служби карантину рослин та правоохоронних органів під час їх безпосередньо взаємодії), зв'язок (керуючого впливу суб'єкта на об'єкт).

Здобувачем визначені конкретні напрями організації взаємодії, які здійснюються в межах внутрішнього та зовнішнього напрямків (аналітична робота; прогнозування; планування; інструктування; діловодство; забезпечення; безпосередня організація взаємодії та її координація; контроль; коригування взаємодії; аналітична робота (оцінювання результату).

Як висновок вказано, що процес взаємодії та її організації є динамічними явищами, що розвиваються. На думку здобувача, їх розвиток має циклічний характер і відбувається по спіралі. В такому разі завершення певного циклу взаємодії обумовлює перехід її на наступний рівень розвитку, що базується на оцінці та врахуванні результатів попереднього циклу Такий підхід забезпечує накопичення кількісних змін, що згідно до закону «переходу кількісних змін в якісні» повинно призвести до суттєвого вдосконалення як змісту правозастосовної (взаємодії), так і управлінської (організації взаємодії) діяльності.

У підрозділі 3.3 «Оцінювання ефективності взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами» висвітлено сутність діяльності з оцінювання в її взаємозв’язку із вдосконаленням взаємодії між цими органами.

Здобувачем доведено, що оцінювання ефективності діяльності державних органів є невід’ємною складовою сучасного процесу реформування системи державного управління з метою створенням виконавчої влади нового типу. Це обумовлює необхідність включення оцінювання ефективності в управлінську діяльність, зокрема за взаємодією Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами.

Проведений в підрозділі аналіз поняття «ефективність» дозволив виокремити його загальні риси (оціночне поняття; характеризує зовнішній бік діяльності; встановлення базується на певних критеріях; визначення здійснюється зовнішнім суб’єктом; виступає основою для подальшого вдосконалення; показує ступінь задовольняє потреб заради котрих здійснювалася діяльність та відповідність затрачених ресурсів отриманому результату) на підставі чого здобувачем сформульовано визначення видового поняття «ефективність взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами», під якою пропонується розуміти показник, отриманий під час оцінювання результатів взаємодії з позиції ступеня досягнення її мети та витрачених при цьому ресурсів, що може бути покладений в основу рішення про подальше вдосконалення взаємодії.

Зазначається, що ефективність може бути визначена через діяльність з її оцінювання, котра представляє собою використання системи оціночних критеріїв, наприклад, якості. В зв’язку з цим звернуто увагу, що в сучасних умовах розвитку суспільства актуальним є використання сучасних управлінських технологій, які були опрацьовані в приватному секторі економіки, зокрема, технології оцінювання якості, приклади чого вже мають місце в системі державного управління. Аналіз прикладів застосування котрої дозволив авторові запропонувати можливість запровадження такої технологій щодо будь-якого управлінського процесу, у тому числі і взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами.

З метою практичного реалізації вказаної пропозиції, на підставі узагальнення точок зору науковців, дисертантом опрацьовано загальні критерії оцінювання ефективності взаємодії.

Акцентовано особливу увагу на тому, що результати оцінювання ефективності взаємодії Державної служби з карантину рослин з правоохоронними органами є основою для подальшого вдосконалення діяльності цих органів. Це передбачає їх обов’язкове врахування, що обумовлює безперервність процесу вдосконалення, його циклічність.