АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ РЕАЛІЗАЦІЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробки, зв’язок дисертаційної роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета й завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методологічна основа, особистий внесок здобувача, наукова новизна роботи, практичне значення одержаних результатів, подаються відомості про апробацію, публікацію основних положень дослідження, його структуру й обсяг.

Розділ 1 „Екологічна функція держави та механізм її реалізації” складається з трьох підрозділів, у яких здійснено всебічний аналіз поняття та сутності екологічної функції, забезпечення екологічної безпеки як елемента екологічної функції, зроблено правовий аналіз механізму реалізації екологічної функції держави.

У підрозділі 1.1 „Поняття та сутність екологічної функції держави” досліджено сутність і зміст багатоаспектного поняття „функція держави”, зокрема „екологічна функція”. Проаналізовано різні погляди на розуміння його сутності. Виділено основні аспекти, які необхідно враховувати, досліджуючи категорію „функція”. Для правильного розуміння екологічної функції держави, на думку автора, необхідно враховувати не тільки сучасний стан навколишнього природного середовища та можливість раціонального природокористування, але й діяльність держави щодо забезпечення екологічної безпеки як в Україні, так і на міжнародному рівні.

Наголошено на тому, що у даний час у сучасній науці існують значні розбіжності у тлумаченні назви ,,екологічна’’. Їх можна пояснити історичним розвитком спочатку природо-ресурсної, потім природоохоронної діяльності суспільства та держави, об'єктивною необхідністю забезпечення екологічної безпеки населення.

Встановлено, що екологічна функція держави складається із чотирьох основних елементів: раціонального використання природних ресурсів (природокористування), охорони навколишнього природного середовища (природоохоронна діяльність), забезпечення екологічної безпеки та екологічного правопорядку.

Автор вважає, що екологічна функція держави – це основний напрямок її внутрішньої та зовнішньої діяльності в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального природокористування й забезпечення екологічної безпеки населення та інших об'єктів, екологічного правопорядку, який здійснюється з метою забезпечення сприятливих умов існування населення і збереження навколишнього природного середовища.

Наголошено, що поряд з іншими державними функціями вона являє собою складну, багаторівневу систему, яку можна розбити на три рівні: екологічна функція держави, функції державних органів різного рівня та функції їх структурних підрозділів. Головним призначенням екологічної функції держави є забезпечення та наукове обґрунтування співвідношення екологічних й економічних інтересів суспільства, створення необхідних гарантій для реалізації та захисту права людини на чисте, здорове, сприятливе для життя природне середовище, проголошене Конституцією України.

Підрозділ 1.2 „Забезпечення екологічної безпеки як елемент екологічної функції держави” присвячено дослідженню сутності екологічної безпеки як елемента екологічної функції держави в контексті національної безпеки в цілому.

Автор вважає, що безпека є складним поняттям, яке потрібно розглядати з позиції комплексного підходу, з урахуванням міждисциплінарного характеру. Тому однаково важливими є економічні, політичні, екологічні та інші аспекти. У чинному Законі України від 19 червня 2003 р. „Про основи національної безпеки України” законодавцем під „безпекою” мається на увазі стан захищеності життєво важливих інтересів особистості, суспільства та держави від внутрішніх і зовнішніх загроз. У роботі зазначено, що під час розгляду питань безпеки у наукових дослідженнях і законотворчості використовуються різні терміни – „безпека”, „безпека держави”, „національна безпека”. Зроблено висновок про те, що безпека характеризується ступенем захищеності від внутрішніх і зовнішніх загроз, можливістю забезпечення таких внутрішніх і зовнішніх умов існування держави, які гарантують стабільність та всебічний прогрес суспільства, його громадян. Проблему екологічної безпеки, на думку автора, варто розглядати в межах більш широкої проблеми – національної безпеки в цілому, оскільки саме вона служить вкрай важливій меті – забезпеченню безпеки життєво важливих інтересів усього населення країни.

На думку дисертанта, екологічна безпека громадянина, суспільства та держави – це стан захисту їх природного середовища й життєво важливих інтересів у процесі взаємодії громадян, суспільства, держави і природи від ймовірних загроз: з боку природних об'єктів, природні властивості яких змінені шляхом забруднення, засмічування в результаті антропогенної діяльності (при виникненні аварій, катастроф, при здійсненні тривалої господарської, оборонної й інших видів діяльності); дії природних явищ і стихійних лих; знищення, псування або виснаження природних об'єктів (тобто загрози незабезпеченості суспільства й держави природними ресурсами); навмисного забруднення (з метою екологічних диверсій, екологічної агресії).

Зроблено висновок, що забезпечення екологічної безпеки як важливий елемент екологічної функції української держави повинен розглядатися в єдиній, цілісній системі основних її функцій, національних інтересів, а його механізм – разом із механізмом забезпечення раціонального природокористування й ефективної охорони навколишнього природного середовища.

У підрозділі досліджено суспільні відносини у сфері екологічного правопорядку як складової екологічної функції держави, для якої характерна складна комплексна нормативна база. Вона формується на основі норм різних галузей права, що регулюють різноманітні суспільні відносини в сфері екології. Виділяючи екологічний правопорядок як окремий елемент екологічної функції держави, наголошено, що ефективність його дії буде залежати від адміністративно-правового забезпечення. Встановлено, що екологічний правопорядок – це стан урегульованості природоохоронних і природо-ресурсних суспільних відносин правом, що характеризується реальним рівнем дотримання законності, забезпечення та реалізації суб’єктивних прав, дотримання юридичних обов'язків усіма громадянами, органами й організаціями в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки.

У підрозділі 1.3 „Механізм реалізації екологічної функції держави” розглядаються теоретичні основи механізму реалізації екологічної функції.

Встановлено, що механізм реалізації екологічної функції держави включає систему правових, організаційних, економічних, технічних та інших засобів, що застосовуються людиною, суспільством і державою, спрямованих на охорону навколишнього природного середовища, забезпечення раціонального природокористування, забезпечення екологічної безпеки людини й інших об'єктів, дотримання екологічного правопорядку.

Зазначено, що реалізація екологічної функції здійснюється державою у певних формах, які характеризують зв'язок держави із правом як одним із основних засобів управління. Саме через право держава реалізує екологічну функцію. В одних випадках держава встановлює юридичні норми, у других – організовує їх виконання, у третіх – забезпечує й охороняє їх. Виділено три основні правові форми здійснення державою функцій, у тому числі й екологічної: правотворча, правозастосовча та правоохоронна.

Зроблено висновок, відповідно до якого для вирішення важливих для суспільства та держави екологічних проблем потрібно, щоб механізм реалізації екологічної функції держави ґрунтувався на встановленні необхідних і дотриманні встановлених адміністративно-правових режимів. Призначенням адміністративно-правових режимів у механізмі реалізації екологічної функції держави є її регулювання за допомогою системи спеціальних засобів. До таких засобів можна віднести загальноприйняті: 1) правові норми, що встановлюють особливий порядок діяльності у сфері реалізації екологічної функції держави; 2) уповноважені державні органи, спеціально створені або наділені повноваженнями щодо формування та підтримки відповідного режиму; 3) правила, що регулюють діяльність і взаємодію суб'єктів реалізації екологічної функції; 4) сувора система контролю та відповідальності за діяльність у межах того чи іншого адміністративно-правового режиму; 5) більш широке застосування обмежувально-дозвільних і заборонних методів, що за необхідності можуть поєднуватися із суворо цільовим стимулюванням суб'єктів права; 6) наявність спеціальних організаційних, технічних, матеріальних і фінансових засобів.

Розділ 2 „Адміністративно-правові основи забезпечення екологічної функції в Україні” складається з трьох підрозділів та присвячений аналізу сутності адміністративно-правового забезпечення екологічної функції. Встановлено коло суб’єктів реалізації екологічної функції держави, визначено роль органів внутрішніх справ у системі забезпечення екологічної функції держави.

У підрозділі 2.1 „Поняття та сутність адміністративно-правового забезпечення екологічної функції держави” визначається, що правову основу забезпечення екологічної функції держави (охорону навколишнього природного середовища, раціональне природокористування, забезпечення екологічної безпеки, екологічний правопорядок) становлять Конституція України, Закони України та інші нормативно-правові акти органів державної влади; міжнародні договори та угоди, укладені або ратифіковані Верховною Радою України.

Автором наголошено на тому, що особливості адміністративно-правового забезпечення екологічної функції держави виражаються в розробці та реалізації певної сукупності нормативно-правових актів, які орієнтовані не тільки на попередження екологічних правопорушень і застосування адміністративних стягнень за їх вчинення, але й на забезпечення збереження, відновлення найважливіших характеристик сприятливого навколишнього середовища: кількість ресурсів, екологічну стабільність, видову різноманітність тощо.

На думку дисертанта, крім встановлення адміністративно-правових заборон і санкцій (заходів адміністративного примусу), що є певним інструментом забезпечення охорони навколишнього природного середовища, раціонального природокористування, забезпечення екологічної безпеки, екологічного правопорядку, варто було б більше уваги приділяти розробці фінансово-економічного механізму стимулювання екологічної діяльності, що дозволить забезпечити належний баланс соціально-економічних та екологічних інтересів, наприклад у вигляді встановлення різних податкових стимулів, пільг та інших засобів державної підтримки інвестиційної і підприємницької діяльності.

Визначено, що норми адміністративного права займають домінуюче місце в забезпеченні екологічного правопорядку як елемента екологічної функції держави, оскільки ними визначаються компоненти навколишнього середовища, що використовуються та охороняються; адміністративно-правові режими, що створюють умови для їх нормального функціонування; закріплюється правовий статус органів виконавчої влади як основних суб’єктів забезпечення екологічного правопорядку; визначаються адміністративно-правові засоби забезпечення екологічного правопорядку та порядок їх застосування; встановлюється адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення.

Наголошено на тому, що одним із головних аспектів проблеми адміністративної відповідальності, як елемента забезпечення екологічного правопорядку, є вдосконалення системи адміністративно-правових покарань за вчинені екологічні правопорушення.

Зроблено висновок про те, що адміністративно-правове забезпечення екологічної безпеки – це виконавчо-розпорядча діяльність спеціально уповноважених органів державної влади, що здійснюється на основі юридичних норм і являє собою систему адміністративно-правових засобів, спрямованих на недопущення заподіяння шкоди об’єктам природи, попередження можливих екологічних правопорушень, застосування адміністративної відповідальності за вчинені адміністративні правопорушення в сфері екології.

У підрозділі 2.2 „Компетенція органів державної влади щодо реалізації екологічної функції держави” аналізується правовий статус суб’єктів у сфері реалізації екологічної функції держави, здійснено їх загальну характеристику. Сукупність органів державної влади та місцевих (територіальних) органів управління утворює систему органів загальної, міжгалузевої та галузевої компетенції - суб’єктів державної і суспільної системи забезпечення екологічної безпеки, які здійснюють у межах своєї компетенції управлінські функції шляхом прийняття та реалізації нормативних правових актів різної юридичної сили.

Наголошено на тому, що координаційно-регулюючий характер правовідносин, що виникають у сфері міжгалузевого управління, є загальною ознакою системи, адміністративно-правового статусу та головною відмінною рисою компетенції суб’єктів забезпечення екологічної функції держави. Органи спеціального державного управління у сфері забезпечення екологічної функції держави, на думку автора, можна поділити на такі: органи надвідомчого управління та контролю в галузі екології; органи спеціального поресурсового управління; органи спеціалізованого функціонального управління; органи спеціалізованого галузевого управління.

Дисертантом зроблено висновок про те, що для забезпечення ефективної реалізації екологічної функції держави необхідна тісна співпраця великої кількості міністерств, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом та інших центральних органів й установ України.

У підрозділі 2.3 „Органи внутрішніх справ у системі забезпечення екологічної функції держави” аналізується діяльність органів внутрішніх справ у сфері реалізації екологічної функції держави.

На підставі аналізу чинного законодавства та наукової літератури визначаються основні завдання органів внутрішніх справ, а також розкриваються завдання окремих структурних підрозділів органів внутрішніх справ у контексті гарантування забезпечення екологічної безпеки як елемента екологічної функції держави. Визначено, що міліція є специфічним органом виконавчої влади, на який покладено завдання здійснення контролю за дотриманням природоохоронного законодавства, запобігання екологічним правопорушенням та їх припинення, застосування до правопорушників адміністративно-правових заходів впливу в межах, визначених нормативними актами. Автором виділено нові завдання, що постають перед правоохоронними органами держави у досліджуваній сфері, обґрунтовано необхідність перегляду стратегічних напрямів їхньої діяльності, визначено напрями пошуку нових підходів до організації забезпечення екологічної безпеки, які б відповідали тенденціям її розвитку та сучасній обстановці.

Наголошено, що підвищення ефективності діяльності міліції в сфері забезпечення екологічної безпеки та екологічного правопорядку передбачає здійснення комплексу заходів організаційно-управлінського й адміністративно-правового характеру, а саме: посилення юридичної відповідальності за невиконання або неналежне виконання вимог правоохоронних органів щодо припинення екологічних правопорушень; формування підрозділів органів внутрішніх справ, що спеціалізуються на боротьбі з екологічними правопорушеннями стосовно конкретних природних об’єктів; спеціальної еколого-правової підготовки співробітників цих підрозділів. Підвищення ефективності діяльності міліції, на думку автора, досягатиметься також шляхом налагодження співпраці між різними органами виконавчої влади у сфері екології, зокрема, між міліцією та природоохоронними органами з метою здійснення контролю за виконанням прийнятих рішень щодо запобігання вчиненню екологічних правопорушень. Головними напрямами такої взаємодії, на думку автора, повинні стати: запобігання, виявлення та припинення екологічних правопорушень, а також джерел екологічних забруднень об’єктів, які становлять потенційну небезпеку для навколишнього природного середовища; здійснення нагляду за зберіганням, транспортуванням та використанням високотоксичних, радіоактивних й інших небезпечних речовин, що можуть призвести до серйозних змін у навколишньому середовищі; розслідування екологічних злочинів на рівні органу дізнання; здійснення оперативно-розшукової діяльності щодо розшуку і затримання осіб, винних у вчиненні екологічних правопорушень; накладення адміністративних стягнень за вчинені екологічні правопорушення; контроль за дотриманням юридичними та фізичними особами приписів, які містяться у одержаних ними ліцензіях на використання природних ресурсів; виконання робіт та послуг у галузі охорони навколишнього середовища або пов’язаних із впливом на останнє; загальний санітарно-епідеміологічний контроль за екологічним станом населених пунктів.

Автором звернено увагу на те, що значення координації дій міліції та органів спеціальної компетенції у сфері забезпечення екологічної функції держави полягає в тому, що вона дозволяє, по-перше, об’єднати їхні зусилля в боротьбі з екологічними правопорушеннями; по-друге, вести боротьбу з екологічними правопорушеннями більш цілеспрямовано і поступально, більш чітко намічати головні її напрями; по-третє, уникнути дублювання в діях та охопити профілактичною роботою велику кількість об’єктів природи; по-четверте, не допускати такого стану, щоб відомчі інтереси ставились вище інтересів справи.

Розділ 3 „Перспективи розвитку державної політики у сфері реалізації екологічної функції” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 „Адміністративно-правові засоби профілактики правопорушень у сфері екології” досліджується організація профілактики екологічних правопорушень як засіб забезпечення екологічного правопорядку, під якою варто розуміти сукупність заходів, спрямованих на виявлення й усунення причин і умов, що сприяють порушенню природоохоронного законодавства, на припинення конкретних протиправних зазіхань у цій галузі.

Автором проаналізовано основні причини вчинення екологічних правопорушень та умовно розділено їх на три групи: соціальні (економічні, психологічні, культурологічні); організаційно-правові; технологічні. У групі соціальних, зокрема, соціально-психологічних, причин вчинення екологічних правопорушень основною є думка, що природні багатства є невичерпним джерелом доходів, тому їх використання й охорона не мають потреби в державно-правовому регулюванні. Ще одна причина екологічних правопорушень соціального характеру – низька екологічна культура населення. Група організаційно-правових причин здійснення екологічних правопорушень обумовлена насамперед недосконалістю адміністративно-правового статусу спеціально уповноважених державних органів, а також сформованої у сфері забезпечення екологічної безпеки системи заходів державно-правового примусу. Найпоширенішими технологічними причинами зростання числа екологічних правопорушень є застарілість обладнання, падіння технологічної та виробничої дисципліни, невідповідність застосовуваних технологій сучасним вимогам, послаблення державного (зокрема, прокурорського) нагляду і контролю у сфері дотримання норм техніки безпеки в організаціях, діяльність яких пов’язана з експлуатацією джерел підвищеної небезпеки.

Автором наголошено, що система адміністративно-правових засобів профілактики правопорушень у сфері екології обумовлена причинами та умовами здійснення екологічних правопорушень.

У підрозділі 3.2 „Міжнародний досвід правового забезпечення та реалізації екологічної функції держави” наголошено, що міжнародно-правовий напрям державної політики України у сфері забезпечення екологічної безпеки орієнтований на встановлення та розвиток різних видів і форм співпраці з іноземними державами, значна частина яких обумовлена необхідністю виконання Україною зобов’язань, що випливають з міжнародних угод, договорів, документів і резолюцій конференцій з проблем охорони навколишнього природного середовища і природокористування, проведення спільних дій щодо реалізації міжнародних науково-екологічних програм, пов’язаних із розробкою проблем охорони і захисту навколишнього природного середовища, організацією раціонального використання природних ресурсів, виявленням потенційних джерел мінеральної сировини, біологічної продукції тощо.

На думку дисертанта, до завдань міжнародної співпраці в сфері забезпечення екологічної безпеки можна віднести координацію наукових досліджень, обмін їх результатами та відповідною науково-технічною інформацією, підготовку фахівців, зокрема наукових і науково-педагогічних кадрів, підвищення їх кваліфікації, стажування, взаємне консультування, ознайомлення із закордонним досвідом у сфері забезпечення екологічної безпеки та визначення можливості його втіленні в національному законодавстві та практиці його застосування.

В підрозділі проаналізовано досвід правового регулювання забезпечення екологічної безпеки та охорони навколишнього природного середовища таких країн як Сполучені Штати Америки, Франція, Іспанія та Італія. На цій основі зроблено висновок про те, що механічне його копіювання без врахування українських реалій призведе до нівелювання останнього. Отже, необхідним в цьому напрямку є проведення детального аналізу правових норм інших держав з метою встановлення можливості та доцільності їх втілення в національному законодавстві. На думку дисертанта, пріоритетним напрямком його впровадження в національній правовій системі в контексті досліджуваної проблематики є розширення компетенції правоохоронних органів щодо забезпечення екологічної безпеки та екологічного правопорядку як елементів екологічної функції держави.

Автором зроблено висновок про те, що такий елемент екологічної функції держави, як забезпечення екологічної безпеки, в сучасних умовах розглядається як невіддільна і важлива частина безпеки не тільки окремої людини, суспільства, держави, але й всього світового співтовариства.

У підрозділі 3.3 „Основні напрями розвитку законодавства та правозастосовчої практики у сфері реалізації екологічної функції держави” розглядаються методологічні засади удосконалення законодавства у сфері реалізації екологічної функції держави.

Визначено, що до числа найбільш актуальних питань, які підлягають урегулюванню в межах удосконалення сучасного законодавства, що регламентує підстави встановлення юридичної відповідальності за екологічні правопорушення, можна віднести такі: можливість застосування підвищеної адміністративно-правової відповідальності за екологічні правопорушення з огляду на характер окремих кваліфікуючих ознак відповідальності (ступінь вини правопорушника, розмір шкоди, соціальна й екологічна значимість пошкодженого природного об’єкта); встановлення підвищеної адміністративної відповідальності юридичних осіб за вчинення екологічних правопорушень, зокрема, встановлення розміру штрафу, що відповідає кратному збільшенню максимальної суми штрафу, передбаченої законодавством; позбавлення певного права (наприклад, вилучення ліцензії); вилучення в повному обсязі прибутку, отриманого організацією в результаті екологічного правопорушення.

Вказано на те, що в умовах реалізації програм виходу з екологічних ситуацій кризового характеру особливо важливим є подолання слабкості адміністративно-правових інститутів та окремих норм адміністративного законодавства, без яких важко уявити процес імплементації законодавчих положень, що стосуються юридичної відповідальності та її реалізації в межах діючої судової (юрисдикційної) системи.

На думку дисертанта, головними тенденціями розвитку законодавства і правозастосовчої практики в сфері забезпечення екологічної функції держави є насамперед ті, що спрямовані на розширення у законодавстві адміністративно-правової регламентації правил, що забезпечують екологічну безпеку, і відповідного понятійного апарату; розширення компетенції спеціально уповноважених державних органів у сфері забезпечення екологічної функції держави; внесення змін і доповнень до адміністративного законодавства щодо посилення юридичної відповідальності за екологічні правопорушення; створення адміністративно-правового механізму реалізації цільових програм у сфері забезпечення екологічної функції держави; формування еколого-правової культури громадян; підвищення активності органів правозастосування та прокурорського нагляду; науковий аналіз адміністративно-правових заходів щодо забезпечення екологічної функції держави.