АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ РЕЖИМИ ПАСПОРТИЗАЦІЇ ТА РЕЄСТРАЦІЇ ФІЗИЧНИХ ОСІБ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету і завдання дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, вказуються форми апробації та впровадження отриманих результатів.

Розділ 1. «Правова природа адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Поняття та ознаки адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб» проаналізовано основні підходи щодо визначення таких понять, як «правовий режим» та «адміністративно-правовий режим», що необхідно для безпосереднього визначення поняття «адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб».

Зроблено висновок, що адміністративно-правовий режим є особливою правовою формою функціонування правовідносин, що складають предмет адміністративного права, динаміка яких забезпечується за допомогою комплексу правових засобів, завдяки яким досягається правомірна поведінка суб’єктів, об’єктивується правореалізуюча та правозастосовча діяльність, спрямована на досягнення цілей та завдань того чи іншого режиму. Конкретний набір правових засобів використовується залежно від мети правового регулювання і зовнішніх чинників, які впливають на правовідносини.

Запропоновано авторське поняття адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб як правової форми функціонування правовідносин, що складаються у сфері забезпечення громадян документами, за допомогою яких посвідчується особа власника, підтверджується громадянство та відбувається реалізація права громадян на свободу пересування та вільний вибір місця проживання, які забезпечуються спеціальним комплексом адміністративно-правових засобів, що створюють відповідний напрямок динаміки цих відносин, завдяки чому досягається мета адміністративно-правового регулювання.

Адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб мають властиві ознаки: 1) встановлюються законодавством на всій території України та забезпечуються державою; 2) метою цих режимів є забезпечення реалізації громадянами їх прав та виконання обов’язків; 3) засновані на імперативному методі правового регулювання; 4) мають специфічний комплекс правових засобів забезпечення; 5) предметом забезпечення режимів є документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство; 6) містять спеціальні правила які визначають міру можливої та належної поведінки суб’єктів правовідносин у сфері паспортизації та реєстрації фізичних осіб (правові приписи режимів).

Визначено, що відносно типів правового регулювання адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб ґрунтуються на спеціально-дозвільному типі правового регулювання, домінуючими способами регулювання є зобов’язання (отримати паспорт громадянина України, зареєструвати місце проживання), однак містять елементи дозвільного типу (отримати дозвіл на в’їзд до України, отримати паспорт громадянина України для виїзду за кордон, вільно вибрати місце проживання).

У підрозділі 1.2. «Системно-структурний аналіз адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб» досліджено види та критерії класифікації цих адміністративно-правових режимів.

Доведено, що адміністративно-правові режими є системним утворенням, якому притаманні всі властивості системи: певний ступінь внутрішньої організації, узгодженість частин цілого, певна структура, наявність зв’язків як спосіб об’єднання елементів у систему. Зроблено висновок, що адміністративно-правовий режим паспортизації та реєстрації фізичних осіб як системне утворення складається з таких видів: 1) адміністративно-правовий режим паспортизації фізичних осіб; 2) адміністративно-правовий режим реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб. Різниця між ними обумовлена об’єктом адміністративно-правового регулювання.

З’ясування особливостей правосуб’єктності фізичних осіб дозволило виокремити такі підвиди адміністративно-правового режиму паспортизації фізичних осіб: 1) адміністративно-правовий режим паспортизації громадян України; 2) адміністративно-правовий режим паспортизації іноземців та осіб без громадянства; адміністративно-правового режиму реєстрації фізичних осіб: 1) адміністративно-правовий режим реєстрації місця проживання (перебування) громадян України; 2) адміністративно-правовий режим реєстрації місця проживання (перебування) іноземців та осіб без громадянства.

Також розглянуто класифікацію адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб за такими критеріями: 1) за глибиною змін у конституційному статусі громадян; 2) за територією дії; 3) за часом дії; 4) за метою встановлення, 5) за належністю до забезпечення безпеки держави; 6) за обсягом реалізації громадянами своїх прав та виконання обов’язків, – що надало можливість комплексно їх дослідити як різновид адміністративно-правових режимів.

Доведено, що за глибиною змін у конституційному статусі громадян адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб є звичайними, так як їх функціонування здійснюється в повсякденних умовах; за територією дії – на всій території України; за часом дії є постійними; за метою встановлення вони є режимами, що встановлені для громадян; за критерієм забезпечення безпеки держави належать до системи адміністративно-правових режимів, спрямованих на забезпечення громадської безпеки; за обсягом реалізації громадянами своїх прав та виконання обов’язків можуть бути як загальними, так і спеціальними (наприклад, реєстрація місця проживання іноземців, реєстрація місця перебування у контрольованому прикордонному регіоні).

У підрозділі 1.3. «Характеристика елементів адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб» досліджено елементи адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб.

Визначено, що зміст адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних складають такі елементи: 1) об’єкт адміністративно-правового регулювання; 2) конкретні правові засоби забезпечення паспортизації та здійснення реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб; 3) законодавство, що є основою функціонування режимів; 5) суб’єкти правовідносин.

Доведено, що адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб мають складний об’єкт правового регулювання, який складається із врегульованих нормами адміністративного права суспільних відносин, які виникають у сфері забезпечення фізичних осіб документами, які посвідчують особу та підтверджують громадянство України, та суспільних відносин, які пов’язані із реєстрацією місця проживання (перебування) фізичних осіб у документах, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України.

Досліджено засоби, за допомогою яких забезпечуються адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб та досягається бажана поведінка суб’єктів правовідносин, основними з яких є: методи надання дозволів; методи здійснення реєстрації; нагляд за дотриманням правових приписів режимів; методи інформаційного забезпечення режимів; заходи юридичної відповідальності.

Зроблено висновок, що законодавство, яке є основою функціонування режимів, складається із системи нормативно-правових актів, які: 1) містять спеціальні правила, що визначають міру можливої та належної поведінки суб’єктів правовідносин у сфері паспортизації та реєстрації фізичних осіб (правові приписи режимів); 2) визначають підстави та порядок реалізації громадянами їх прав та виконання обов’язків; 3) визначають компетенцію суб’єктів, наділених повноваженнями щодо забезпечення режимів; 4) встановлюють заходи відповідальності за порушення правових приписів режимів.

За критерієм особливостей адміністративно-правового статусу суб’єктів адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб класифіковано на: 1) суб’єктів забезпечення адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб; 2) суб’єктів, які виконують правові приписи режиму. Доведено, що головним суб’єктом забезпечення адміністративно-правового режиму паспортизації фізичних осіб та реєстрації місця проживання (перебування) громадян України є Державна міграційна служба України; реєстрації іноземців та осіб без громадянства – Державна прикордонна служба України. Міністерство внутрішніх справ України є основним суб’єктом реалізації охоронної та захисної функції вказаних режимів.

До суб’єктів, які виконують правові приписи режиму, віднесено громадян України, іноземців та осіб без громадянства. Встановлено, що часткова дієздатність громадян України як суб’єктів адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб настає з моменту народження (дитина має право оформлення проїзного документу) та з 15 років (дитина має право самостійно зареєструвати місце проживання).

Запропонована класифікація іноземців та осіб без громадянства за такими критеріями: 1) залежно від мети приїзду; 2) за часом перебування; 3) за особливостями деліктоздатності. Зроблено висновок, що правосуб’єктність іноземців та осіб без громадянства виникає та припиняється з моменту перетинання ними державного кордону України.

Розділ 2. «Характеристика адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб» містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Особливості адміністративно-правового режиму паспортизації громадян України» розкрито зміст та співвідношення понять «паспортизація», «паспортна система», «паспортно-реєстраційна система», «паспортно-візова система», «паспортний режим».

Адміністративно-правовий режим паспортизації громадян України є правовою формою функціонування правовідносин, що складаються у сфері забезпечення громадян України документами, які підтверджують особу власника та громадянство України; ці правовідносини забезпечуються комплексом правових засобів, основними з яких є: методи оформлення, виготовлення, знищення документів, що посвідчують особу; методи біометричної ідентифікації фізичної особи; методи верифікації фізичної особи.

Надано авторське визначення таким поняттям: паспортизації фізичних осіб як врегульованій нормами адміністративного права діяльності уповноважених органів державної влади, спрямованій на забезпечення фізичних осіб документами, за допомогою яких посвідчується особа власника та підтверджується громадянство; біометричній інформації як сукупності даних про фізичну особу, що зібрані на основі фіксації її параметрів, які мають достатню стабільність і суттєво відрізняються від аналогічних параметрів інших фізичних осіб (фотокартка, відбитки пальців, зображення райдужної оболонки ока).

З моменту запровадження паспорту громадянина України (1996 р.) всього було видано 49124354 млн паспортів. За статистичними даними Державної міграційної служби України, у 2009 р. було видано 1123120 паспортів громадянина України, у 2010 р. – 1238120; 889294 паспортів громадянина України для виїзду за кордон; 101433 проїзних документи дитини.

Дослідження змісту адміністративно-правового режиму паспортизації громадян України дозволило виявити недоліки правового, організаційного та матеріально-технічного забезпечення вказаного режиму і запропонувати конкретні шляхи вирішення цих проблем: 1) законодавча база у сфері паспортизації повинна будуватися з урахуванням усіх аспектів, пов’язаних з обігом в Україні електронних паспортів громадянина України та паспортів для виїзду за кордон з біометричною інформацією; виходячи з цього, мають розроблятися автоматизовані технології виготовлення, видачі, обміну та знищення таких паспортів, а також інформаційні ресурси обігу інформації про персональні дані фізичної особи та її захисту; 2) запровадження сучасних електронних паспортів для виїзду за кордон з біометричною інформацією має здійснюватися з дотриманням стандартів Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО, Doc 9303), якими є зображення обличчя у вигляді фотокартки, яка відповідає стандарту ИСО/МЕК14443, відбитку пальця та райдужної оболонки ока; 3) електронний паспорт для виїзду за кордон з біометричною інформацією повинен видаватися на термін дії десять років, дітям – на термін дії від трьох до п’яти років; 4) слід прийняти спільний наказ про взаємодію між Державною міграційною службою України, Міністерством закордонних справ, дипломатичними та консульськими установами, Міністерством інфраструктури України щодо обміну інформацією про видачу громадянам документів, які посвідчують особу.

У зв’язку з цим обґрунтовано доцільність прийняття та запропоновано проект Закону України «Про основні документи, які посвідчують особу громадян в Україні та містять електронні носії інформації». У майбутньому законі слід визначити перелік основних документів, які посвідчують особу, встановити основні вимоги до порядку їх оформлення, видачі, заміни, здачі та вилучення, стандарти біометричної ідентифікації людини, перелік відомостей та відміток, які можуть міститися у цих документах, а також повноваження державних органів у цій сфері.

З метою підвищення якості інформаційного забезпечення паспортизації відповідно до вимог міжнародних стандартів обґрунтовані пропозиції щодо прийняття Законів України «Про систему біометричної верифікації та ідентифікації громадян», «Про Державний реєстр персональних даних фізичних осіб».

Аналіз положень Кодексу законів про працю України, Цивільного та Цивільного процесуального кодексів України, Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання» дозволив обґрунтувати пропозиції про доцільність видачі паспорту громадянина України з 14-річного віку.

У підрозділі 2.2. «Зміст адміністративно-правового режиму реєстрації місця проживання (перебування) громадян України» сформульовано поняття цього режиму, досліджено його зміст, проаналізовано історико-правові основи становлення та розвитку інституту прописки та його трансформації в інститут реєстрації.

Під реєстрацією місця проживання (перебування) громадян України запропоновано розуміти здійснюване у встановленому законом порядку уповноваженими на те державними органами посвідчення факту вибору фізичною особою місця проживання чи перебування. Реєстрація місця проживання (перебування) здійснюється шляхом внесення відомостей до паспортного документу про місце проживання або місце перебування із зазначенням адреси житла та внесення цих даних до реєстраційного обліку відповідного спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань реєстрації.

Хоча в Україні свобода пересування та вільний вибір місця проживання проголошені, адміністративно-правовий механізм їх реалізації є недосконалим. Процедура реєстрації місця проживання (перебування) є складною, застарілою, має дозвільний характер, відсутнє автоматизоване оброблення та зберігання інформації про реєстрацію фізичних осіб. Проведене автором дослідження законодавства, яке регулює порядок реєстрації місця проживання (перебування) громадян, та опитування громадян України щодо відмінностей між процедурою прописки та реєстрації, свідчить, що процедура прописки нічим не відрізняється від процедури реєстрації. Так, 94 % опитаних громадян не бачать між ними ніякої різниці. Складне та неоднозначне трактування поняття «житло» у конституційному, цивільному, житловому праві, відсутність переліку об’єктів нерухомого майна, де можна зареєструвати місце проживання (перебування), призводять до ускладнення реалізації громадянами права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання, реалізацію інших прав (на соціальну допомогу, охорону здоров’я тощо). Це стосується тих випадків, коли при певних життєвих обставинах особа використовує для постійного проживання (перебування) стаціонарні об’єкти, які не призначені для цього (дачні та садові будинки, офісні приміщення тощо).

Аналіз законодавства у сфері регулювання свободи вибору місця проживання, що існує у Казахстані, Латвії, Німеччині, Росії, Фінляндії, міжнародних правових актів та практики Європейського суду з прав людини стосовно тлумачення поняття «житло» дозволив запропонувати конкретні шляхи удосконалення правового регулювання суспільних відносин у сфері свободи пересування та вільного вибору місця проживання, а саме: 1) у Законі України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання» (ст. 3) надати тлумачення поняттю житло як об’єкту реєстрації місця проживання (перебування) фізичної особи з врахуванням положень ст. 8 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод та практики Європейського суду щодо тлумачення такого поняття; 2) запропоновано проект Закону України «Про внесення змін та доповнень до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», в якому ст. 6 «Реєстрація місця проживання» та ст. 7 «Зняття з реєстрації місця проживання» викладені у новій редакції; 3) обґрунтовано доцільність прийняття Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку реєстрації та зняття з реєстраційного обліку місця проживання (перебування) громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які постійно перебувають на території України».

У підрозділі 2.3. «Сутність адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації місця проживання (перебування)іноземців і осіб без громадянства» сформульовано поняття та досліджено зміст цих режимів.

Адміністративно-правовий режим паспортизації іноземців є правовою формою функціонування правовідносин, що складаються у сфері забезпечення іноземців та осіб без громадянства паспортними документами, які визначають їх статус в Україні та посвідчують особу власника. Встановлено, що паспортизація іноземців та осіб без громадянства здійснюється шляхом видачі посвідок (біженця, на постійне проживання) та паспорту для виїзду за кордон, який видається особі без громадянства, що постійно проживає в Україні.

Адміністративно-правовий режим реєстрації місця проживання (перебування) іноземців та осіб без громадянства є правовою формою функціонування правовідносин, що виникають при реалізації іноземцями та особами без громадянства їх права на в’їзд в Україну, виїзд з України, на свободу пересування та вільний вибір місця проживання на території України.

Активна зовнішньополітична діяльність, економічне, науково-технічне, культурне співробітництво України з іноземними державами сприяє значному поширенню міжнародних зв’язків, зростанню кількості іноземних громадян, що постійно проживають і тимчасово перебувають на території України (з метою навчання, працевлаштування, туризму, набуття статусу біженця, у приватних справах тощо). За даними Державного комітету статистики України, у 2010 р. до України в’їхало 21203327 іноземців та осіб без громадянства, із них у приватних справах – 19089067 осіб, з метою туризму – 1083015, у службових справах – 694557, на постійне проживання – 48343, навчання – 67479 осіб.

Зроблено висновок, що норми права, які регулюють паспортизацію іноземців та осіб без громадянства, є спеціальними, тобто розрахованими тільки на іноземців. Норми, які регулюють реєстрацію місця проживання (перебування) іноземців та осіб без громадянства, що постійно проживають на території України, є загальними як для громадян України, так і для громадян іноземних держав, а у випадках реєстрації місця перебування інших категорій іноземців та осіб без громадянства – спеціальними. Підкреслено, що норми, які регулюють паспортизацію та реєстрацію місця проживання (перебування) іноземців та осіб без громадянства, є виключно імперативними. Це пояснюється тим, що їх порушення може суперечити інтересам забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку, охорони здоров’я, захисту прав і законних інтересів громадян України. Винні особи, у тому числі з числа громадян України, які порушують норми, визначені законодавством, притягуються до адміністративної відповідальності.

Доведено, що покращення правового регулювання адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб слід здійснити шляхом: 1) прийняття концептуального документу, в якому має передбачатися системна та послідовна реалізація державної міграційної політики на засадах єдиних принципів, стратегічних цілей, завдань і стандартів щодо забезпечення прав і свобод людини; 2) запровадження спрощеного порядку працевлаштування іноземців та осіб без громадянства на низькокваліфікованих роботах; 3) посилення адміністративної відповідальності фізичних та запровадження адміністративної відповідальності юридичних осіб, які надають послуги та роботу іноземцям чи особам без громадянства, що незаконно перебувають на території України.