ЗАКОНОПРОЕКТУВАННЯ В УКРАЇНІ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, вказується зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета та завдання, об’єкт і предмет дослідження, методологічні засади, наукова новизна та практичне значення отриманих результатів, наводяться структура дисертації, дані щодо апробації та публікації результатів проведеного дослідження.

Розділ 1 “Теоретико-правові аспекти законопроектування в Україні” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Поняття, сутність та принципи законопроектування” наводиться аналіз теоретичних підходів до визначення сутності законопроектування, виходячи з методологічних можливостей правотворчості та законотворчості.

Зазначений аналіз актуалізував питання досягнення якості, ефективності законотворчого процесу в цілому, а також показав відсутність спеціального вивчення законопроектування як окремого, самостійного виду юридичної діяльності по підготовці закону, стрижневого, в авторському розумінні, елементу всього законотворчого процесу.

З’ясуванню сутності законопроектування як особливої юридичної діяльності сприяв розгляд її специфічних ознак, мотиву, мети, завдань, факторів, які впливають на ефективність законопідготовчої діяльності тощо.

Мета законопроектної діяльності, зазначає автор, полягає у вдосконаленні закону як складової системи вітчизняного законодавства, а також у забезпеченні ефективності законотворчого процесу в цілому. У зв’язку з цим акцентовано увагу на особливій відповідальності за неякісно підготовлені закони.

Виходячи із специфіки законопроектної діяльності, її функціонального призначення та на основі критичного узагальнення існуючих точок зору, автор визначає зміст поняття законопроектування, як, з одного боку, окремого виду юридичної діяльності, пов’язаної з підготовкою проектів законів як праворегулюючих актів найвищої юридичної сили, тоді як з іншого - розглядає законопроектування як окрему завершену юридичну процедуру з чітко визначеними структурою, послідовністю стадій та певних заходів у дослідницько-пізнавальній, техніко-юридичній та офіційно-організаційній сферах, що підпорядковані завданням отримання конкретного результату – законопроекту.

Окремі важливі аспекти законопроектування визначені на основі комплексного аналізу принципів законопроектної діяльності у контексті вивчення характеристик, притаманних системі загальноправових принципів, принципів правової держави та похідних від них принципів закону та законодавства, правотворчості, законотворчості та законодавчої техніки. Усі вони, включаючи запропонований автором принцип пакетної підготовки законопроектів, утворюють своєрідний фундамент законопроектування, є водночас відправними ідеями, що визначають сутність та напрями його вдосконалення.

У підрозділі 1.2. “Нормативно-правове забезпечення законопроектної діяльності” проведено аналіз нормативно-правових актів, окремі положення яких регулюють питання вітчизняної законопроектної діяльності за напрямами: змістовного наповнення законів та сфери законодавчого регулювання; видів законів; повноважень учасників законопроектної діяльності; регулювання окремих стадій законопроектування – планування, підготовки проектів законів із зазначенням вимог до їх оформлення, а також експертизи законопроектів.

Показники невичерпного нормативно-правового регулювання законопроектування як системи, розгалуженості відповідних положень у загальному масиві нормативно-правових актів, невідповідності деяких з них існуючому стану та завданням розвитку законопроектування дозволили сформулювати положення про необхідність створення єдиного уніфікованого підходу до питань підготовки законів шляхом встановлення чіткої послідовності стадій законопроектної діяльності, регулювання скоординованої діяльності уповноважених суб’єктів законопроектування та їх відповідного відображення у законах «Про нормативно-правові акти» та «Про закони і законотворчу діяльність», необхідність прийняття яких давно назріла. При цьому назва останнього законопроекту скорегована відповідно до сучасного трактування законодавчої діяльності, яке, як відомо, виключає законопроектну процедуру.

Автором також розглянута можливість нормативної конкретизації деяких аспектів законопроектування у змінах до чинних законів, регламентів та положень, що регулюють діяльність суб’єктів законопроектування, а також у нових законах: «Про Президента України» та «Про всеукраїнський референдум».

Розділ 2 “Законопроектування як визначальний елемент законотворчого процесу в Україні” містить 2 підрозділи.

У підрозділі 2.1. “Система законопроектування як послідовність стадій” на основі аналізу теоретичних підходів та законотворчої практики визначено, що законопроектування можна розглядати як відносно самостійну процедуру, що здійснюється послідовно, складається з комплексу заходів, підпорядкованих завданням підготовки якісного закону, які можуть бути зведені до чіткого переліку стадій.

У цьому зв’язку обґрунтована раціональна модель законопроектування, що підпорядкована досягненню його ефективності, з визначенням конкретних завдань та змісту діяльності кожного з суб’єктів законопроектування, - уповноважених державних органів, організацій та установ, органів місцевого самоврядування, наукових та дослідницьких центрів, політичних партій та громадських об’єднань, окремих фахівців – науковців та практиків, а також окремих громадян, - яка має розгортатися на таких стадіях:

- формування ідеї закону (ретельне вивчення проблемної ситуації певної сфери суспільних відносин, що підлягає врегулюванню, визначення цілей правового регулювання й орієнтовних варіантів розвитку суспільних відносин, а також шляхів досягнення цих цілей; формування ідеї про правову норму, окремий законодавчий акт; опублікування ідеї закону та її громадське обговорення; прийняття офіційного рішення щодо необхідності розробки спеціального закону);

- прогнозування законопроектування (систематичні науково-прикладні дослідження щодо майбутнього стану, основних напрямів розвитку системи права та законодавства, його окремих галузей; формування ідеї про концептуальні зміни вітчизняного законодавства, шляхів його реформування чи вдосконалення; опублікування результатів прогнозу та їх громадське обговорення; прийняття офіційного рішення про необхідність розробки базового закону (основ законодавства) чи пакету законів з регулювання певної сфери суспільних відносин;

- планування законопроектування (складання планів законопроектних робіт та програм розвитку законодавства з визначенням законопроектної стратегії, термінів і виконавців; надання офіційного доручення виконавцям щодо розробки законопроекту та її термінів);

- підготовка проекту закону:

організаційно-технічне та інформаційне забезпечення формування та діяльності робочої групи;

підготовка концепції закону (розробка та експертиза проекту концепції, її узгодження з науковцями та зацікавленими установами; опублікування та громадське обговорення; розгляд та затвердження уповноваженими органами);

розробка законопроекту (підготовка тексту законопроекту з використанням вимог та правил законодавчої техніки; опублікування законопроекту та його громадське обговорення);

погодження законопроекту із зацікавленими органами;

- експертиза законопроекту (проведення обов’язкової правової та інших видів спеціальних експертиз законопроекту, необхідність яких визначена окремими рішенням; остаточне доопрацювання проекту).

При розгляді стадій законопроектування значну увагу приділено конкретизації визначених заходів, питанням експертизи концепції та проекту закону, її видів, шляхів оптимізації експертної роботи, демократизації законопроектної діяльності.

На основі аналізу стадій законопроектування автор доводить, що якість проекту закону як результату законопроектної діяльності обумовлюється обов’язковим проведенням необхідної роботи на всіх визначених стадіях, а також додержанням правил законодавчої техніки.

У підрозділі 2.2. “Удосконалення законодавчої техніки як визначальна складова розвитку законопроектування” розглянуто питання вдосконалення законопроектної роботи у сфері використання вимог та правил законодавчої техніки. Необхідність досягнення належного рівня законодавчої техніки, який забезпечив би їй роль надійного гаранту якості законодавства, доступності змісту законів, їх відповідності волі законотворця, обумовила завдання систематизації та уніфікації чинного знання у цій сфері.

Зазначене дозволило автору обґрунтувати сутність законодавчої техніки відповідно до завдань підготовки законів, а також викласти її структуру як основу стандартизації на нормативному рівні її пізнавально-логічних та нормативно-структурних вимог та правил.

Окремим розділом законодавчої техніки передбачено використання її прийомів та засобів для здійснення окремих операцій нормативно-структурного формування тексту закону (процедури оформлення посилань, змін до законів, посилань на джерела офіційного опублікування, визнання законів такими, що втратили чинність).

Надано також перелік правил законодавчої техніки, завдяки яким має досягатися раціональне використання її засобів та прийомів. Наголошується, що завданням досягнення належної якості закону має сприяти його відповідність відправним принципам, викладеним у підрозділі 1.1. дисертації.

Автором детально охарактеризовані складові якості закону як засобу регулювання суспільних відносин за ознаками власне юридичними, мовними та формально-логічними (відповідно до вимог законів логіки – законів тотожності, несуперечності, виключеного третього та достатніх підстав), а також відповідно до вимог гносеології (у сенсі пізнання нормативного та соціального контексту).

Крім того, висвітлені окремі проблемні аспекти, що мають безпосереднє відношення до стабільності майбутнього закону: вимоги забезпечення належної структури закону; деталізації положень закону; формулювання юридичних конструкцій; використання бланкетних норм; вживання оціночних понять; застосування правових понять та дефініцій тощо.

Важливим завданням дослідження у сфері законопроектування та законодавчої техніки визначено виявлення типових законотворчих помилок, окремі з яких систематизовані автором за загальноправовою (юридичною), пізнавально-логічною, нормативно-структурною та лінгвістичною сферами.

У тексті дисертації визначені напрями подальших досліджень у сфері законодавчої техніки, зокрема: обґрунтування критеріїв ефективності майбутнього закону, визначення стандартів якості законотворчої роботи, розробка та запровадження “Тезаурусу національного законодавства”, використання інформаційних технологій, розробка стандартного курсу з викладання законодавчої техніки в межах програми спеціальної освітньої дисципліни “Законопроектування” тощо.

Розділ 3 “Шляхи підвищення ефективності законопроектування” включає 2 підрозділи.

У підрозділі 3.1. “Кваліфікація та правова культура законопроектувальників як важливий чинник ефективності законопроектування” професійно-фахова підготовка учасників законопроектування розглядається як важливий фактор забезпечення ефективності законопідготовчої роботи. Професійну діяльність законопроектувальників проаналізовано з точки зору чинних в юридичній науці понять правосвідомості та правової культури.

Автором обґрунтовані загальні та специфічні вимоги, яким має підпорядковуватися законопроектна діяльність, визначені спеціальні знання, вміння та навички, якими має володіти законопроектувальник, його соціально-особистісні та загальнокультурні характеристики тощо. Наголошується, зважаючи на соціально-правову важливість професійної діяльності законопроектувальника, на необхідності офіційного визнання окремої професії. У тексті дисертації наведено визначення професії законопроектувальника як виду юридичної діяльності, пов’язаної з дослідженням сфер суспільних відносин та прогнозуванням шляхів їх розвитку, а також їх належним відтворенням у відповідних проектах законодавчих актів. Зазначена діяльність вимагає необхідних знань і навичок, які набуваються шляхом навчання та практичного досвіду, накладає на законопроектувальників професійну відповідальність за ефективне виконання покладених на них обов’язків.

Суттєве підвищення рівня професійної підготовки законопроектувальників пов’язується з формуванням сучасної системи навчання та підвищення кваліфікації у сфері законопроектування, що, зокрема потребує: вдосконалення нормативно-правової бази у сфері юридичної освіти, визначення державних стандартів освіти та підготовки фахівців за спеціальністю законопроектування; обґрунтування теоретико-методологічних засад законопроектування як навчальної дисципліни, розробки відповідного навчального комплексу (концепції та навчальної програми); підготовки серії підручників та методичних рекомендацій; поширення досвіду Української школи законотворчості Інституту законодавства Верховної Ради України тощо.

У підрозділі 3.2. “Законопроектна діяльність: вимоги забезпечення якості та ефективності законів” досліджуються фактори відповідності закону завданням досягнення соціально обумовленої мети, підвищення ефективності законопроектування шляхом:

- розробки окремих законів та побудови системи законодавства на основі офіційної стратегії – єдиної законодавчої політики держави, яка має передбачати завдання законопроектування та засоби їх реалізації, вимоги до раціонально побудованої та функціонально діючої його організації, методичного та технічного забезпечення, системно узгодженої діяльності законотворчих органів тощо;

- вироблення концептуальних основ законопроектної діяльності, які можуть бути представлені Державною концепцією розвитку законопроектування в Україні - політико-правовим документом, що відтворює єдність системи теоретичних положень і практичних рекомендацій, розроблених на основі єдиного (узгодженого) підходу, необхідних і достатніх для розвитку законотворчого процесу та розробки законів, підготовки фахівців відповідно до визначених цілей законодавчої політики держави;

- створення теоретико-методологічних засад законопроектування, чому мають сприяти: розробка методологічних аспектів законопроектної діяльності; координація планів наукових досліджень з планами законопроектних робіт; нормативне та організаційне забезпечення активізації участі наукових установ і центрів, окремих учених у моніторингових та прогностичних дослідженнях в межах законопроектної діяльності, у підготовці концепцій та проектів законів; нормативне закріплення статусу експерта, обов’язковості проведення фахових, спеціальних та незалежної наукової експертиз законопроектів, їх концепцій, а також планів законопідготовчих робіт; підвищення рівня професіональної підготовки законопроектувальників; створення у структурах законотворчих органів соціологічної та аналітичної служб;

- забезпечення проходження процесу підготовки закону відповідно до визначених та науково обґрунтованих стадій законопроектування, виконання необхідних вимог, що висуваються в межах кожної з виокремлених стадій;

- запровадження практики громадських експертиз законопроектів, їх концепцій та планів законопідготовчих робіт; залучення громадян до заходів законопроектного процесу;

- розробки методичних рекомендацій “Довідник законопроектувальника”.

Отримані автором результати дослідження різноманітних аспектів ефективності законопроектування пропонується покласти в основу розробки методики оцінки потенційної ефективності законопроектів, запровадження системи моніторингу стану законопроектних робіт на різних стадіях. Завдання максимального дотримання основних вимог критеріїв якості, ефективності майбутніх законів, забезпечення необхідної роботи на всіх стадіях законопроектної діяльності є, на думку автора, важливою ланкою в процесі вдосконалення вітчизняного законодавства, розвитку громадянського суспільства та утвердження України як правової держави.