АДМІНІСТРАТИВНИЙ ДОГОВІР В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається стан наукової розробки проблеми, з’ясовується зв’язок роботи з науковими планами та програмами, розкриваються мета, завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, наводяться дані про їх апробацію та публікації.

Розділ 1 „Теоретико-правові засади застосування адміністративно-договірних форм в діяльності органів державної податкової служби України„ складається з трьох підрозділів, які присвячено загальнотеоретичним питанням адміністративно-договірної форми управлінської діяльності органів ДПС України, характеристиці правовідносин в діяльності органів ДПС України, що мають адміністративно-договірну природу, визначається позиція автора щодо поняття і видів адміністративного договору в діяльності органів ДПС України.

У підрозділі 1.1. „Поняття, сутність та ознаки договірної форми управлінської діяльностіˮ досліджується категорія „договірна форма управлінської діяльностіˮ та суміжні поняття адміністративного права. На основі аналізу праць як вітчизняних, так і зарубіжних вчених зроблено висновок про існування адміністративно-договірних форм, до яких можуть бути віднесені лише ті договірні форми, що побудовані на основі диспозитивного методу правового регулювання. Сукупність методів діяльності публічної адміністрації, що реалізуються у даних формах, може обиратися суб’єктом управління на власний розсуд залежно від мети правового впливу та викликати безпосереднє настання юридичних наслідків.

Зазначено, що адміністративно-договірні форми в діяльності органів ДПС України - це зовнішній формалізований вираз правових засобів впливу на відносини, що мають договірну природу.

На основі аналізу наукових поглядів на поняття, сутність та види договірних форм сформульовано ознаки адміністративно-договірних форм у діяльності органів ДПС України: дані форми закріплені у нормативно-правових актах, причому ступінь їх нормативної регламентації може бути і низькою (тобто визначатися законодавчо як форма діяльності публічної адміністрації, проте порядок їх застосування та зміст не деталізовані або взагалі такі форми не визнаються як договірні); їх зміст, як правило, встановлений у законодавстві спеціальними нормативними актами та не може змінюватись учасниками правовідносин, що виникають внаслідок застосування даних форм; незважаючи на жорстку правову регламентацію, як правило учасники мають вибір серед можливих варіантів поведінки, виключення становить застосування спеціальних податкових режимів, які є так званими безальтернативними адміністративно-договірними формами; регулюються нормами адміністративного права, однак фактично можуть виникати у сфері дії фінансового або податкового права; ініціатива застосування може виходити як від одного, так і від двох або більше суб’єктів адміністративного права; обов’язковий учасник – орган ДПС України.

Виходячи з вищевикладеного, запропоновано авторський перелік адміністративно-договірних форм в діяльності органів ДПС України.

У підрозділі 1.2. „Особливості адміністративно-договірних відносин за участю органів державної податкової служби Україниˮ досліджуються відносини за участю органів ДПС України, що виникають внаслідок застосування адміністративно-договірних форм управління.

На основі аналізу наукових поглядів на ознаки правових відносин, в тому числі адміністративних та правозастосовної практики органів ДПС України, виокремлюються такі особливості адміністративно-договірних відносин за участю органів ДПС України: по-перше, адміністративно-договірні правовідносини – це публічні відносини, виникнення яких пов’язане із досягненням конкретної управлінської мети, яка підпорядкована публічним інтересам та, у випадку укладання податкових угод, має додатковий зміст – грошовий; по-друге, одним із учасників даних правовідносин є орган ДПС України (його посадова особа); по-третє, ці відносини формально визначені, тобто права та обов’язки учасників визначені та закріплені у нормативно-правових актах, свобода волевиявлення сторін обмежена вимогами законодавства; по-четверте, можливість застосування владних повноважень органом ДПС України у адміністративно-договірних правовідносинах є потенційною, необов’язковою, а наявність самих владних повноважень у згаданих правовідносинах не завжди є наслідком юридичної нерівності сторін; по-п’яте, дані правовідносини регулюються не лише нормами адміністративного, але й фінансового або податкового права; по-шосте, вони забезпечені державним примусом, який є гарантом реалізації суб’єктивних прав та виконання юридичних обов’язків учасників цих відносин, застосування заходів якого входить до правообов’язку органу ДПС України, який вступив у ці відносини або органу ДПС України вищого рівня.

У підрозділі 1.3. „Поняття та види адміністративних договорів в діяльності органів державної податкової служби Україниˮ досліджуються специфічні характеристики названих договорів, за участю органів ДПС України.

На сьогодні визначення терміна „адміністративний договірˮ міститься лише у п. 14 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з яким адміністративний договір – це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди. Розуміння адміністративного договору як угоди нівелює його значення до юридичного факту, тобто підстави виникнення взаємних зобов’язань у сторін такого договору. А обмеження ролі адміністративного договору в сфері діяльності публічної адміністрації встановленням, зміною та припиненням певних адміністративних правовідносин виключає існування нормативних адміністративних договорів.

Саме тому адміністративний договір визначається не як угода, а як правовий акт, причому під останнім розуміється зовнішній вираз правової активності суб’єктів права.

Оскільки єдиної думки щодо сутності адміністративного договору у вітчизняній науці не існує, пропонується розглянути наукові погляди на ознаки адміністративних договорів, в результаті чого автором уточнено перелік основних ознак адміністративного договору з урахуванням специфіки діяльності органів ДПС України.

Наголошується, що для розробки практичних рекомендацій щодо покращання застосування адміністративних договорів у діяльності органів ДПС з урахуванням особливостей кожного виду адміністративного договору істотне значення має їх класифікація. На основі аналізу наукових поглядів на види адміністративних договорів сформульовано такий підхід до цього питання: за предметом адміністративні договори в діяльності органів ДПС України поділяються на: контракти з державними службовцями; договори про співробітництво; податкові угоди; тарифні (галузеві) угоди; договори про надання публічних послуг (наприклад, про визнання електронних документів); за юридичними властивостями: на нормативні та індивідуальні;за характером взаємодії суб’єктів: координаційні та субординаційні; за колом суб’єктів: горизонтальні та вертикальні.

Розділ 2. „Підстави укладання та зміст адміністративних договорів в діяльності органів державної податкової служби Україниˮ складається з трьох підрозділів, в яких дається характеристика підстав укладання адміністративних договорів у діяльності органів ДПС України та їх змісту, уточнюються теоретичні положення правового статусу органів ДПС України як учасників адміністративних договорів.

У підрозділі 2.1. „Підстави укладання та зміст адміністративних договорів за участю органів державної податкової служби Україниˮ досліджуються особливості підстав укладання та зміст нормативних та індивідуальних адміністративних договорів за участю органів ДПС України.

Оскільки органи ДПС є суб’єктами владних повноважень, а тому повинні діяти лише в межах власної компетенції, то постає питання про підстави укладання адміністративного договору органами ДПС України. При розгляді теоретичних положень щодо поняття «підстава укладання договору» зроблено висновок про відсутність єдиного підходу до його розуміння, тому запропоновано крім підстави укладення договору, виокремлювати й такі поняття як мотив і мета укладення адміністративного договору, що інтегровані у підстави їх укладання та мають важливе значення для визначення правомірності укладання адміністративних договорів.

На основі аналізу вітчизняного та зарубіжного законодавства зроблено висновок про те, що підставами укладання адміністративних договорів є: наявність управлінської ситуації, яка повинна бути (вказівка нормативного акта) або може бути (адміністративний розсуд) врегульована за допомогою адміністративного договору; наявність нормативно закріплених юридичних фактів, з настанням яких пов’язується виникнення зобов’язання; наявність волевиявлення сторін, їх бажання вступити у договірні зв’язки з мотивів здійснення правомірних дій; наявність взаємної згоди з усіх істотних умов договору.

Узагальнюються існуючі в юридичній літературі погляди на виокремлення та класифікацію договірних умов, у результаті чого пропонується власний варіант вирішення вказаного питання.

Крім того наголошується на необхідності передбачити можливість невладного контрагента подавати до органу ДПС України письмову заяву про включення до адміністративного договору особливих умов.

У підрозділі 2.2. „Вимоги, що висуваються до змісту адміністративних договорів за участю органів державної податкової служби Україниˮ, досліджуються основоположні засади чинності адміністративних договорів.

У Кодексі адміністративного судочинства України, а саме в п. 4. ч. 2. ст. 17, встановлено, що до юрисдикції адміністративних судів віднесено спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів. Проте даним нормативним актом не встановлено випадків і правових наслідків скасування та визнання нечинними адміністративних договорів. У зв’язку з чим пропонується сформулювати вимоги до адміністративних договорів, які запропоновано поділити на дві групи: вимоги законності (в тому числі процедурні вимоги) та вимоги доцільності.

Не дотримання вищезазначених вимог зумовлює визнання адміністративних договорів нікчемними та заперечними. Нікчемні адміністративні договори характеризують такими ознаками: презумпція законності на них не розповсюджується і посадові особи органів ДПС України несуть відповідальність за їх укладання та виконання; нікчемний адміністративний договір не існує як правова форма управління з моменту його укладання та не породжує жодних юридичних наслідків. Заперечний адміністративний договір підлягає виконанню до моменту визнання його недійсним. У зв’язку з чим пропонується удосконалений перелік підстав визнання адміністративних договорів нікчемними та недійсними.

Виходячи з вищевикладеного, робиться висновок про необхідність нормативного закріплення вимог до адміністративних договорів.

У підрозділі 2.3. „Правовий статус органів державної податкової служби України як учасників адміністративного договоруˮ досліджуються основні права та обов’язки органів ДПС України різних рівнів як учасників адміністративних договорів. Так, у зв’язку з тим, що в адміністративному договорі суб’єкт владних повноважень реалізує власну компетенцію, пропонується розглянути її складові. У результаті чого зроблено висновок, що можливість участі у договірних відносинах для органу ДПС України визначається наявністю відповідного повноваження. Однак у Законі України „Про державну податкову службу в Україніˮ від 04.12.1990 № 509-XII не зазначено, що органи ДПС України мають право укладати адміністративні договори. Лише у Податковому кодексі України вiд 02.12.2010 № 2755-VI закріплене право органів ДПС на укладення договорів про розстрочення (відстрочення) податкових зобов’язань, які за своєю природою хоча і є адміністративними договорами, проте не визнані такими законодавством. Саме тому пропонується нормативно закріпити повноваження органів ДПС різних рівнів та їх посадових осіб, що мають право на укладання кожного конкретного виду адміністративного договору.

Також зазначається, що правовий статус органу ДПС України в адміністративному договорі характеризується наявністю виключних повноважень, які являють собою певні переваги та прерогативи органу ДПС України, які випливають з його правого положення як суб’єкта, що забезпечує реалізацію публічного інтересу. Враховуючі, що кожен вид адміністративного договору має власні особливості, підкреслено, що виключні повноваження повинні корелюватися із метою адміністративного договору та відповідати його змісту.

Розділ 3. „Процедура укладання адміністративних договорів державної податкової служби України та напрями вдосконалення їх застосування” складається з трьох підрозділів, які визначають процедуру укладання адміністративних договорів органами ДПС України, заходи забезпечення виконання зобов’язань, що виникають з адміністративних договорів, та шляхи вдосконалення їх застосування.

Підрозділ 3.1. „Процедура укладання адміністративних договорів органами державної податкової служби України” присвячений характеристиці основних способів укладання адміністративних договорів органами ДПС України та їх основних стадій.

Узагальнюються існуючі в адміністративно-правовій літературі погляди на виділення та класифікацію стадій укладення адміністративного договору та, з урахуванням специфіки адміністративної діяльності органів ДПС України, пропонується власний варіант вирішення вказаного питання. На підставі аналізу стану наукового дослідження питання способів укладення адміністративного договору в адміністративно-правовій літературі, убачається за доцільне виділяти три способи укладення адміністративного договору за участю органів ДПС України.

Наголошується на тому, що пропозиція укласти адміністративний договір з боку органу ДПС повинна мати чітко визначеного адресата, крім договорів про прийняття на державну службу. В адміністративному договорі застосовується лише письмова форма оферти та акцепту.

Зазначається, що спеціальний порядок укладання вертикальних адміністративних договорів за своєю природою наближений до договорів приєднання у цивільному праві.

Адміністративний договір вважається укладеним з моменту підписання його письмового тексту особами, уповноваженими на це сторонами. З боку органів ДПС України право на підписання адміністративного договору має лише та посадова особа, до компетентності якої віднесено право на укладання адміністративних договорів. З цього моменту сторони не можуть відмовитись від прийнятих на себе зобов’язань, проте виконання договору можливе лише після вступу ним в силу, а саме державної реєстрації, затвердження вищим органом ДПС України, офіційного опублікування.

У підрозділі 3.2. „Заходи забезпечення виконання зобов’язань, що виникають із адміністративних договорів, укладених органами державної податкової служби України” зосереджується увага на дослідженні правових способів та засобів забезпечення належного виконання зобов’язань за адміністративними договорами, укладеними органами ДПС України, оскільки розгляд саме вказаних питань сприяє вдосконаленню застосування адміністративного договору в діяльності органів ДПС України.

В результаті комплексного аналізу наукових праць зроблено висновок, що заходи забезпечення виконання зобов’язань, що виникають з адміністративного договору можна поділити на дві групи: заходи, оперативного характеру, що забезпечують належне виконання договору та правоохоронні заходи, що є реакцією на не виконання або неналежне виконання адміністративного договору. Наголошується на існуванні окремого підвиду правоохоронних заходів ˗ відновлюючих санкцій, які хоча і носять негативний характер, проте спрямовані на відновлення порушених прав і обов’язків сторін у адміністративному договорі. Їх значення полягає у спрямуванні поведінки сторін на виконання зобов’язань за адміністративним договором (у широкому сенсі – на задоволення публічного інтересу) та досягнення мети договору. Їх характерними ознаками є накладення після порушення умов договору та застосовування у судовому порядку. Як особливий вид відновлюючих санкцій, у дисертації розглядається реституція (повернення сторін в початкове положення, що існувало до укладення договору).

У підрозділі 3.3. „Шляхи вдосконалення застосування адміністративних договорів в діяльності органів державної податкової служби України” визначаються основні перспективи використання адміністративних договорів у діяльності органів ДПС України та шляхи підвищення ефективності їх використання.

Констатується що у випадку укладання договорів між органами ДПС та органом публічної адміністрації іншої держави, на відміну від міжнародних угод про уникнення подвійного оподаткування, положення змісту таких договорів не впливає на права і свободи (або механізм їх реалізації) громадян жодної з держав - учасників договору та не несуть загальнообов’язкового характеру для інших державних органів, однак укладення таких договорів має на меті реалізацію управлінських завдань та реалізацію владних повноважень кожної із сторін. Тому можуть вважатися саме адміністративними договорами.

Наголошується на необхідності реформування правового регулювання використання адміністративних договорів у діяльності органів ДПС України. Проведений аналіз праць як вітчизняних, так і зарубіжних вчених дав підстави визначити примірну структуру нормативно-правового акта, що регулюватиме застосування адміністративного договору в діяльності органів ДПС України, а також сформулювати ряд конкретних рекомендацій та пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання використання адміністративних договорів у діяльності органів ДПС України.