ПРАВОВІ ЗАСАДИ ФІНАНСУВАННЯ МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ ІЗ ВИКОРИСТАННЯМ ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВОГО МЕТОДУ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, вказується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання, об’єкт і предмет дисертації, її методологічна основа, наукова новизна, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про їх апробацію, структуру та обсяг роботи.

Розділ 1 “Теоретико-методологічні основи використання програмно-цільового методу бюджетного фінансування” складається з трьох підрозділів, у яких розглядаються теоретичні питання, пов’язані з проблемою бюджетного фінансування та бюджетного планування, в тому числі в системі МВС, проаналізовано іноземний досвід у сфері програмно-цільового бюджетування.

У підрозділі 1.1. “Зміст та особливості програмно-цільового методу бюджетного фінансування” визначається сутність бюджетного фінансування та особливості програмно-цільового методу розподілу бюджетних коштів.

Зазначено, що запровадження у бюджетний процес програмно-цільового методу розподілу коштів обумовлено переосмисленням ролі бюджету в економічній системі держави з метою зменшення навантаження на бюджети при одночасному підвищенні якості надання державних послуг та ефективності використання коштів, перерозподілу бюджетних повноважень.

Підкреслюється, що сама ідея програмно-цільового методу полягає у відмові від “витратного підходу”, коли бюджетні видатки формуються під конкретного розпорядника бюджетних коштів залежно від можливостей бюджету до акценту на результатах, яких необхідно досягти в державному секторі, та визначенні на цій основі обсягів фінансового та матеріально-ресурсного забезпечення.

Дослідивши основні загальні та спеціальні принципи фінансування бюджетних видатків на основі програмно-цільового методу, дисертант дійшов висновку про те, що у науковій літературі та нормативно-правових актах відсутній єдиний підхід до розуміння їх змісту. На основі узагальнення існуючих підходів автором сформульовані пропозиції щодо уніфікації цього переліку.

Проведений аналіз наукових думок та нормативно-правових джерел дозволив сформулювати найбільш повне і точне, на погляд дисертанта, визначення програмно-цільового методу як системи способів і прийомів управлінської діяльності, орієнтованої на ефективне досягнення кінцевих результатів, узгодження поставлених завдань з наявними та необхідними ресурсами і забезпечення виконання заходів спрямованих на досягнення стратегічних цілей розвитку.

У підрозділі 1.2. “Програмно-цільовий метод бюджетування як основа стратегічного бюджетного планування. Стратегічне планування на рівні МВС” розглядаються особливості планування як елементу програмно-цільового методу бюджетування та визначається місце МВС у системі суб’єктів фінансового планування.

Зазначено, що на макрофінансовому рівні останнім часом активно здійснюється та розвивається бюджетування – управлінська фінансова технологія, яка передбачає формування бюджетних видатків у відповідності до чітко визначених довго- та середньострокових пріоритетів розвитку країни. Нині найбільш прогресивною й ефективною його формою є програмно-цільове бюджетування.

Враховуючи, що новелою Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 року є запровадження середньострокового бюджетного планування, дисертант обґрунтовує пропозицію щодо прийняття окремих статей Державного бюджету України як багаторічних і захищених та необхідності внесення відповідних змін до Бюджетного Кодексу та прийняття закону “Про довгострокове бюджетне планування”. Наголошується на тому, що передумовою ефективного середньострокового планування є введення бюджетних обмежень через установлення граничних розмірів видатків для всіх головних розпорядників коштів державного бюджету. Автор вважає, що визначення таких граничних обсягів фінансування у комплексі із розробкою стратегічного плану діяльності МВС має стати визначальним чинником реформування системи МВС, звільнення її від невластивих функцій, усуненю паралелізму у діяльності правоохоронних органів.

На основі аналізу особливостей фінансового планування в системі МВС обґрунтовується думка про те, що фінансове планування не є основним у системі МВС. Адже МВС як центральний орган виконавчої влади бере участь у розробленні та реалізації державної політики щодо боротьби із злочинністю, а відповідно здійснює розробку відповідних концепцій та програм, на забезпечення реалізації яких і орієнтована функція фінансового та матеріально-ресурсного забезпечення. В той же час без ефективного фінансового планування реалізація завдань і функцій МВС неможлива. Все активніше впроваджується у фінансово-планову діяльність МВС і програмно-цільовий метод. Обумовлений цей процес передусім об’єктивними причинами.

У підрозділі 1.3. “Досвід використання програмно-цільового методу бюджетування розвинутих країн світу та перспективи його використання в Україні” проаналізований світовий досвід у сфері організації фінансування органів публічної адміністрації із використанням програмно-цільового методу, визначені перспективи застосування різних технологій розподілу бюджетних коштів для оптимізації фінансового забезпечення МВС України. Підкреслено, що запозичення зарубіжного досвіду щодо нормативного врегулювання бюджетної діяльності на основі програмно-цільового методу є одним із пріоритетних шляхів подальшого вдосконалення правого регулювання та організації бюджетного процесу. Водночас важливим і необхідним є врахування національних традицій і тенденцій у сфері нормотворення.

Зокрема у США, Великобританії, Канаді, Німеччині, Швеції були розроблені спеціальні технології «бюджетування», що об’єднують аналіз, приймання бюджетних рішень та управління бюджетним господарством, фінансами на державному, регіональному й місцевому рівнях.

На основі дослідження історії розвитку концепції програмно-цільового бюджетування у розвинутих країнах світу, і, відповідно, ефективності бюджетних витрат, окреслені критерії розмежування понять прямих і кінцевих результатів діяльності міністерств. Під прямими результатами зазвичай розуміють обсяг наданих державою товарів і послуг — “випуск”. Наприклад, щодо результатів діяльності МВС України, це може бути кількість розкритих злочинів чи кількість проведених спеціальних операцій. Кінцевими (соціальними) результатами в цих випадках будуть підтримка певного рівня правопорядку і зменшення рівня злочинності.

Проведений порівняльний аналіз досвіду розвинених країн щодо практики бюджетного планування дозволив сформулювати висновок про необхідність внесення прогнозних показників ефективності державного бюджету в основні напрями бюджетної політики, що сприятиме узгодженню бюджетно-планових актів із стратегічними довгостроковими програмами соціально-економічного розвитку країни.

Розділ 2 “Фінансово-правовий статус Міністерства внутрішніх справ України” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Особливості правового статусу МВС як головного розпорядника бюджетних коштів” доведено, що успішність та результативність діяльності МВС та його структурних підрозділів безпосередньо залежить від визначених пріоритетів державної політики в правоохоронній сфері, а відповідно і обсягів фінансового та матеріально-ресурсного забезпечення.

У ході аналізу фінансово-правового статусу МВС було зроблено акцент на повноваженнях цього органу у бюджетній сфері як головного розпорядника бюджетних коштів та відповідального виконавця бюджетних програм. Досліджується співвідношення понять “фінансування ОВС”, “фінансове забезпечення ОВС”, “матеріально-технічне забезпечення ОВС”.

Відзначається, що у питаннях фінансового та матеріально-ресурсного забезпечення МВС домінуючим залишається “витратний підхід”, коли необхідні обсяги забезпечення визначаються не цілями підрозділів та служб МВС, а стандартними нормативами кошторисно-бюджетного забезпечення на відповідну штатну одиницю, захід тощо. Враховуючи перехід до фінансування органів влади за програмно-цільовим методом пропонується доповнити перелік чинників, що враховуються при розробці бюджетних запитів, видатками за державними цільовими та бюджетними програмами, виконавцем яких є МВС за умови дотримання відповідних кількісних та якісних результативних показників. При такому підході розмір забезпечення ОВС буде безпосередньо залежати не від кількості співробітників, а від обсягу та складності виконуваних ними завдань і функцій.

У підрозділі 2.2. “Правове регулювання фінансових відносин за участю МВС” міститься системний аналіз низки нормативно-правових актів, які регламентують процедури і порядок фінансування МВС.

Зазначається, що Міністерство внутрішніх справ – це один з небагатьох центральних органів виконавчої влади, існування якого безпосередньо передбачене Конституцією. Найбільш стабільні і важливі фінансові відносини за участю МВС врегульовані на законодавчому рівні. Проводиться зіставлення норм Бюджетного кодексу України та Закону України “Про міліцію” у частині регулювання питань фінансування і матеріально-технічного забезпечення міліції з положеннями інших нормативно-правових актів, присвячених регулюванню фінансового забезпечення ОВС. З огляду на важливість відносин, пов’язаних із фінансуванням та матеріально-технічним забезпеченням МВС, доводиться необхідність саме на законодавчому рівні визначити структуру та умови грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу ОВС. При цьому доцільно реалізовувати у рамках відповідної державної цільової програми збільшення розмірів оплати праці в МВС. З урахуванням переходу до програмно-цільового методу використання коштів, нагальною потребою є диференціація оплати праці у ОВС залежно від отриманих конкретних результативних показників кожним співробітником МВС.

На основі аналізу Положення про МВС формулюється пропозиція щодо нормативного закріплення завдань і функцій міністерства у процесі формування проектів бюджетних програм правоохоронного спрямування.

У ході аналізу нормативно-правової бази у сфері фінансування особлива увага приділяється дослідженню законодавчих засад фінансування боротьби з організованою злочинністю. Зазначається, що відповідно до статті 20 Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” фінансування та матеріально-технічне забезпечення боротьби з організованою злочинністю є пріоритетним і здійснюється за рахунок державного бюджету відповідно до державних цільових програм боротьби із злочинністю. Обґрунтовується позиція щодо доцільності конкретизації на підзаконному рівні критеріїв оцінки пріоритетності фінансування цих підрозділів та встановлення мінімальних норм їх забезпечення.

У підрозділі 2.3. “Характеристика основних бюджетних програм, відповідальним виконавцем яких виступає МВС” розглядається динаміка фінансування МВС за період з1993 до 2010 року, структура та питома вага бюджетних асигнувань на видатки МВС України за 2004-2010 роки.

З’ясовано, що питома вага видатків на оплату праці протягом останніх років становила понад 60 % від всіх видатків на утримання МВС. При цьому існуючий механізм оплати праці співробітників міліції не передбачає диференціацію оплати праці залежно від досягнутих результатів у сфері боротьби із злочинністю, що не відповідає вимогам програмно-цільового підходу. В той же час на необхідності такого розподілу наголошує 93,2 % з числа опитаних нами співробітників МВС. Акцентується увага на тенденції до зменшення питомої ваги видатків розвитку у загальній структурі бюджетних видатків на утримання МВС (5,6 % у 2007 році, 4,9% у 2008 році, 3,8% у 2009 році, 2,7% у 2010 році, 2,4 % у 2011 році).

Зазначено, що одним із пріоритетних завдань фінансової політики нашої держави є забезпечення ефективного використання фінансових ресурсів, в тому числі у сфері правоохоронної діяльності та боротьби із злочинністю. Зокрема, це стосується виконання державних цільових та відповідних бюджетних програм. Міністерство внутрішніх справ України як головний розпорядник коштів виступає відповідальним виконавцем або замовником багатьох державних правоохоронних програм.

Проаналізовані основні державні цільові та бюджетні програми, виконавцем яких є МВС. Однією з найважливіших серед них є державна програма профілактики правопорушень Відзначається, що фінансування Комплексної програми профілактики правопорушень на 2007-2009 роки здійснювалось за бюджетною програмою захисту прав і свобод громадян, суспільства і держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку (код програмної класифікації 1001050) без виділення програми профілактики як окремої бюджетної програми. При цьому жодного кількісного критерію оцінки ефективності у Комплексну програму не закладено. Протягом 2010 року відповідна програма профілактики правопорушень не діяла, було розроблено лише її Концепцію. Підкреслюється, що за такою програмою будь-яке використання бюджетних коштів матиме цільовий характер, оскільки, зважаючи на неконкретні критерії оцінки, досягнення мінімальної позитивної динаміки у сфері профілактики правопорушень вже може свідчити про успішну реалізацію заходів з боку як МВС, так і інших правоохоронних органів.

Сформульовано пропозицію щодо виділення у Державному бюджеті окремого рядку на фінансування програми “Профілактика правопорушень підрозділами МВС”. Відповідно до Закону “Про державні цільові програми” та Наказу Міністерства фінансів України “Про паспорти бюджетних програм” має бути розроблений відповідний паспорт бюджетної програми, у якому, зокрема, визначені напрями використання бюджетних коштів та результативні показники виконання бюджетної програми.

Досліджено фінансово-правовий аспект співвідношення між Програмою профілактики правопорушень, Державною цільовою програмою підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу та Інтегрованою концепцією забезпечення безпеки і правопорядку під час підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу.

Розділ 3 “Напрями правового забезпечення підвищення ефективності фінансування МВС України із використанням програмно-цільового методу” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Забезпечення моніторингу та оцінки виконання бюджетних програм за участю МВС” досліджуються відмінності бюджетного контролю в умовах застосування програмно-цільового методу розподілу коштів від контролю в умовах використання традиційного (витратного) методу відзначаються за такими позиціями, як цілі, методи та предмет бюджетного контролю.

Відзначається, що контроль за виконанням бюджетних програм, в тому числі у сфері правопорядку та боротьби із злочинністю, є більш ефективним не тоді, коли встановлюються факти порушень, а коли створюються умови, які б дали можливість їх уникнути. Саме таким завданням відповідає аудиторський контроль.

Під аудитом ефективності бюджетних програм пропонується розуміти форму державного фінансового контролю, яка спрямована на визначення ефективності використання бюджетних коштів для реалізації запланованих цілей та встановлення факторів, які цьому перешкоджають. Обґрунтовується доцільність нормативного визначення вимог до критеріїв ефективності правоохоронних бюджетних програм, в тому числі за рахунок прийняття наказу МВС “Про порядок здійснення внутрішнього контролю та аудиту ефективності бюджетних програм за участю МВС”. При цьому повинні застосовуватися якісні та кількісні критерії як економічної, так і соціальної ефективності.

Моніторинг виконання правоохоронних програм у системі МВС - це безперервний процес відстеження поточних результатів діяльності розпорядників та отримувачів бюджетних коштів за певними показниками, фіксація рівня та ступеня досягнення ними цілей бюджетних програм, відповідальним виконавцем яких є МВС, у процесі використання бюджетних асигнувань. Зазначено, що з метою оптимізації механізму виконання бюджетних програм МВС необхідно розробити і прийняти Інструкцію про порядок здійснення моніторингу виконання бюджетних програм в системі МВС, у якій має бути відображений відповідний макет моніторингу.

Проводиться аналіз результатів аудиту ефективності за програмою створення та функціонування Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування та програмою забезпечення громадського порядку, гарантування безпеки та протидію терористичній діяльності під час проведення в Україні фінальної частини Євро-2012, на основі якого визначаються пріоритетні напрями організаційного та правового забезпечення розвитку системи внутрішнього контролю та аудиту в системі МВС.

Наголошується на тому, що необхідно приділяти увагу не тільки цільовому використанню державних коштів, які виділені на бюджетну програму, але й реалізації проектів, на які були виділені дані кошти. Також при плануванні цільових програм необхідно вивчити потреби користувачів кінцевого результату. За відсутністю чітких показників необхідно разом з головним розпорядником коштів визначити найбільш істотні звітні дані про надані послуги, виконані роботи, реалізований продукт або фінансовий результат, що можуть характеризувати досягнення мети бюджетної програми.

У підрозділі 3.2. “Пріоритети організаційно-правового забезпечення формування та реалізації бюджетних програм МВС” досліджуються основні шляхи вдосконалення законодавства, яке регламентує фінансування МВС на основі програмно-цільового методу, містяться пропозиції щодо розробки та прийняття Комплексної програми реформування МВС, Інтегрованої цільової програми профілактики правопорушень та боротьби із злочинністю.

Зазначається, що у ході вирішення завдань щодо підвищення ефективності діяльності МВС доцільно тримати в полі наукового зору два аспекти цієї проблеми: технічний, який стосується заходів щодо організаційно-функціонального забезпечення діяльності ОВС (визначення оптимальної структури, підготовка кваліфікованих кадрів, прийняття необхідних нормативно-правових актів тощо) та методологічний, який має втілити принцип ефективності та результативності діяльності МВС на основі порівняння отриманих результатів з витраченими ресурсами. Комплексне вирішення сформульованих завдань розвитку системи МВС, на думку дисертанта, можливе лише у площині переходу на програмно-цільовий метод діяльності, при цьому його застосування не повинно обмежуватися фінансуванням видатків ОВС. Обґрунтовується пропозиція щодо прийняття Закону України “Про особливості фінансування МВС України”.

На основі аналізу іноземного досвіду дисертантом запропоновано при розробці правоохоронних програм використовувати спеціальний механізм оцінки рейтингу відповідних бюджетних програм, що дозволило б усунути дублювання завдань між різними відповідальними виконавцями (МВС, СБУ), забезпечити раціональне використання обмежених фінансових ресурсів. Затвердження Інструкції щодо оцінки виконання програм можливе шляхом прийняття відповідного акту Кабінету Міністрів України.