Адміністративний примус в умовах надзвичайного стану Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; вказується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються мета, завдання дослідження, його об’єкт та предмет, використані методи, нормативна та емпірична основи; формулюються основні теоретичні положення, які обумовлюють наукову новизну, визначається практичне значення одержаних результатів та їх апробація.

Розділ 1. «Теоретично-правові засади застосування адміністративного примусу в умовах надзвичайного стану» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Місце правового режиму надзвичайного стану в системі адміністративно-правових режимів» розглянуто науковий доробок проблем сутності понять «правовий режим», «адміністративно-правовий режим» та «надзвичайний адміністративно-правовий режим», проаналізовано види надзвичайних адміністративно-правових режимів, виокремлено місце режиму надзвичайного стану у системі надзвичайних адміністративно-правових режимів.

Встановлено, що на конституційному рівні закріплено три надзвичайних адміністративно-правових режими: правовий режим воєнного стану, правовий режим надзвичайного стану, правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації, які регулюються відповідними законами та мають загальну єдину мету – захист національної безпеки та забезпечення безпеки населення країни. Характерними ознаками адміністративно-правових режимів є: визначена спеціальними нормами права поведінка фізичних та юридичних осіб; детальна регламентація діяльності державних органів і громадських об’єднань; введення деяких додаткових правил або вилучення із загальнообов’язкових правових норм; встановлення особливого контролю за дотриманням правопорядку у сфері дії особливого режиму та встановлення деяких обмежувальних заходів.

Надано характеристику правового режиму надзвичайного стану, визначено його специфіку, яка полягає в: особливих підставах та умовах введення; порядку функціонування суспільних відносин; порядку та меж діяльності органів публічної адміністрації; умов та режиму розташування, проживання, переміщення фізичних та юридичних осіб; комплексу їх прав та обов'язків; порядку, способів і засобів застосування надзвичайних заходів; умов та порядку ліквідації наслідків надзвичайного стану.

У підрозділі 1.2. «Поняття, особливості та зміст адміністративного примусу в умовах надзвичайного стану» наведено поняття «адміністративного примусу в умовах надзвичайного стану», досліджено зміст його складових елементів (ознак).

Встановлено, що адміністративному примусу в умовах дії режиму надзвичайного стану властиві як загальні ознаки, що характеризують адміністративний примус в цілому, так і додаткові, а саме: заходи адміністративного примусу в умовах надзвичайного стану застосовуються лише на той строк, що чітко визначений у Законі України «Про правовий режим надзвичайного стану»; органи виконавчої влади та органу місцевого самоврядування в умовах дії режиму надзвичайного стану, з метою ліквідації наслідків надзвичайної ситуації можуть застосовувати лише ті заходи адміністративного примусу, що прямо передбачені в Указі Президента України «Про введення режиму надзвичайного стану» та у Законі України «Про правовий режим надзвичайного стану»; дія заходів адміністративного примусу, що застосовуються в умовах дії режиму надзвичайного стану розповсюджується на фізичних та юридичних осіб, які знаходяться або мешкають на території дії режиму.

Здійснено класифікацію заходів адміністративного примусу в умовах надзвичайного стану, в основу якої покладено поділ заходів адміністративного примусу на: заходи адміністративного попередження, припинення та відповідальності. Їх зміст досліджено з урахуванням специфіки різновидів правового режиму надзвичайного стану за підставами та умовами введення: у разі виникнення надзвичайних ситуацій природного, техногенного характеру та у разі масових порушень громадського порядку.

У підрозділі 1.3. «Нормативно-правові основи застосування адміністративного примусу в умовах надзвичайного стану» акцентується увага на тому, що питання нормативно-правового регулювання застосування заходів адміністративного примусу в умовах надзвичайного стану є дуже актуальними та важливими, оскільки забезпечення прав та свобод людини і громадянина є одним із найважливіших напрямків діяльності держави. Встановлено, що сьогодні нормативно-правове регулювання застосування заходів адміністративного примусу в умовах надзвичайного стану має несистемний характер.

Аналіз законодавства, що регулює порядок застосування примусу в умовах надзвичайного стану дозволяє зробити висновок, що переважна частина норм має адміністративно-правовий характер і регулює ряд відносин зазначеної сфери. Ці норми містяться як в Конституції України, так і в окремих законах: «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про міліцію», «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України, Кодексу України про адміністративні правопорушення. Провідне місце належить міжнародно-правовим договорам, що ратифіковані Верховною Радою України, та в цілому узгоджуються з законодавством України. Водночас, суттєву роль відіграють Укази Президента України, Постанови Кабінету Міністрів України, відомчі нормативно-правові акти дія яких спрямована на конкретизацію та виконання законів.

На основі аналізу нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів публічної адміністрації щодо застосування заходів адміністративного примусу в умовах надзвичайного стану, можна визначити, що вадами такого правового регулювання є: недостатня правова регламентація застосування даних заходів на законодавчому рівні і, як наслідок, підміна законодавчої регламентації підзаконними нормативними актами; неузгодженість норм підзаконних правових актів з нормами законів України у цій сфері; відсутність належної систематизації нормативно-правових актів, що ускладнює їх ефективне застосування.

Наведено та обґрунтовано напрямки удосконалення нормативного забезпечення діяльності органів публічної адміністрації щодо застосування заходів адміністративного примусу в умовах надзвичайного стану.

У підрозділі 1.4. «Система та повноваження суб’єктів застосування адміністративного примусу в умовах надзвичайного стану» акцентовано увагу на тому, що система суб’єктів застосування заходів адміністративного примусу в умовах надзвичайного стану складається з загальних суб’єктів застосування заходів адміністративного примусу та суб’єктів, що спеціально створені державою з метою здійснення таких функцій.

До загальних суб’єктів застосування заходів адміністративного примусу в умовах надзвичайного стану віднесено: Президента України, Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, Раду національної безпеки і оборони України. Зазначені суб’єкти безпосередньо не застосовують заходи адміністративного примусу в умовах дії режиму надзвичайного стану, однак своїми діями створюють юридичні підстави для його застосування, мають відповідні повноваження організаційного характеру у сфері застосування заходів адміністративного примусу в умовах дії режиму надзвичайного стану і вирішують в основному конституційно та законодавчо закріплені стратегічні завдання у вказаній сфері.

До спеціальних суб’єктів застосування заходів адміністративного примусу, на які покладено завдання забезпечення режиму надзвичайного стану та ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, належать: Міністерство надзвичайних ситуацій України, Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України, Державна прикордонна служба та інші.

Автор вказує, що на сьогодні в Україні існує велика кількість суб’єктів, що уповноважені застосовувати заходи адміністративного примусу в зазначених умовах, їх завдання та функції дуже часто дублюються, що у свою чергу призводить до зниження ефективності у діяльності цих органів.

Обґрунтовано авторське положення про те, що одним із способів покращення діяльності органів публічної адміністрації в умовах дії режиму надзвичайного стану є систематизація у єдиному нормативно-правовому акті функціональних обов’язків необхідних для відвернення загрози та забезпечення безпеки і здоров'я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу. Таку пропозицію підтримали 91% опитуваних посадових осіб обласної та районних державної адміністрації, 86% посадових осіб Міністерства надзвичайних ситуацій, Міністерства внутрішніх справ та 52% фізичних осіб. Абсолютна більшість опитаних висловила позицію щодо необхідності чіткого розмежування повноважень та визначення алгоритмів діяльності органів публічної адміністрації у сфері забезпечення режиму надзвичайної ситуації.

Розділ 2. «Характеристика примусів, що застосовуються в умовах надзвичайного стану» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Загальний адміністративний примус в умовах надзвичайного стану» проаналізовано зміст заходів адміністративного примусу, що застосовуються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у разі запровадження режиму надзвичайного стану з будь-яких підстав, що передбачені Законом України «Про правовий режим надзвичайного стану».

Заходами адміністративного примус загального характеру в умовах надзвичайного стану є: встановлення особливого режиму в’їзду та виїзду, а також обмеження свободи пересування по території, де вводиться надзвичайний стан; обмеження руху транспортних засобів та їх огляд; посилення охорони громадського порядку та об’єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та особливо важливих об’єктів державного значення; заборона проведення масових заходів, крім заходів, заборона на проведення яких встановлюється судом; заборона страйків. Встановлено, що відсутність законодавчо визначеного порядку застосування даних заходів адміністративного примусу, приводить, з однієї сторони до перевищення меж їх застосування уповноваженими органами, що порушує права і свободи громадян, з іншої сторони не дає можливість таким органам ефективно їх застосовувати з метою ліквідації наслідків надзвичайної ситуації та усунення причин та умов її настання. На такі проблеми вказали 69% опитаних нами посадових осіб Міністерства надзвичайних ситуацій України.

Встановлено, що існує специфіка застосування окремих заходів адміністративного примусу в умовах дії режиму надзвичайного стану до таких суб’єктів: 1) фізичні особи, що проживають або прибули у місцевість де введений режим надзвичайного стану для тимчасового проживання населення, що постійно проживає у місцевості, де введений режим надзвичайного стану; 2) біженці, вимушені переселенці або особи, які по іншим причинам не можуть проживати у тій місцевості звідки вони прибули; 3) юридичні особи, що безпосередньо розташовані на території дії режиму надзвичайного стану; 4) фізичні та юридичні особи, які безпосередньо не знаходяться на території дії режиму надзвичайного стану, але їх господарська діяльність пов’язана з реалізацією заходів режиму надзвичайного стану (наприклад, заборона здійснення певних видів господарчої діяльності тощо); 5) фізичні особи, що безпосередньо мешкають із межами населених пунктів, де введений режим надзвичайного стану (на цю групу громадян розповсюджуються обмеження, пов’язані із здійсненням транзитного руху транспортних засобів через територію населених пунктів, де діє режим надзвичайного стану тощо).

У підрозділі 2.2. «Додатковий адміністративний примус в умовах надзвичайного стану» проаналізовано зміст заходів адміністративного примусу, що застосовуються у разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, а також у разі виникнення масових порушень громадського порядку.

Встановлено, що чинний Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану» заходи адміністративного примусу, що застосовуються в умовах дії режиму надзвичайного стану до фізичних та юридичних осіб диференціює в залежності від ґенези надзвичайної ситуації, виникнення якої зумовило запровадження даного режиму, а саме на: а) заходи адміністративного примусу, що застосовуються виключно у разі виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру. До них відносяться такі заходи: тимчасова чи безповоротна евакуація людей з місць, небезпечних для проживання, з обов’язковим наданням їм стаціонарних або тимчасових жилих приміщень; встановлення для юридичних осіб квартирної повинності; тимчасова заборона будівництва нових, розширення діючих підприємств та інших об’єктів; встановлення карантину та проведення інших обов’язкових санітарних та протиепідемічних заходів; запровадження особливого порядку розподілення продуктів харчування і предметів першої необхідності; мобілізація та використання ресурсів підприємств, установ і організацій, незалежно від форми власності; зміна режиму роботи підприємств, установ, організацій усіх форм власності тощо; б) заходи адміністративного примусу, що застосовуються виключно у разі виникнення масових порушень громадського порядку. До них відносяться такі заходи: запровадження комендантської години (заборона перебувати на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень особи у встановлені години доби); перевірка документів у громадян, а в необхідних випадках – проведення особистого огляду, огляду речей, транспортних засобів, багажу і вантажів, службових приміщень та житла громадян; обмеження або тимчасова заборона продажу зброї, отруйних і сильнодіючих хімічних речовин, а також алкогольних напоїв та речовин, вироблених на спиртовій основі; тимчасове вилучення у громадян зареєстрованої вогнепальної і холодної зброї та боєприпасів; заборона виготовлення і розповсюдження інформаційних матеріалів, що можуть дестабілізувати обстановку; особливі правила користування зв’язком та передачі інформації через комп’ютерні мережі тощо.

Визначено, що на сьогодні в Україні відсутній прозорий механізм реалізації заходів адміністративного примусу в умовах виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, а також при масових порушеннях громадського порядку. Обґрунтовується авторська позиція щодо шляхів удосконалення законодавства, яке регулює порядок застосування заходів адміністративного примусу в умовах дії режиму надзвичайного стану, які полягають: по-перше, у розробці та прийнятті нових нормативно-правових актів, що будуть визначати механізм реалізації заходів адміністративного примусу, що не є властивими для звичайних умов життєдіяльності, а по-друге, внесення змін і доповнень вже в чинні законодавчі акти з метою вдосконалення порядку застосування існуючих заходів адміністративного примусу.

У підрозділі 2.3. «Напрямки вдосконалення правового регулювання застосування адміністративного примусу в умовах надзвичайного стану» зазначено, що недостатня ефективність застосування органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування заходів адміністративного примусу в умовах дії режиму надзвичайного стану зумовлена недосконалістю їх нормативно-правового регулювання.

Напрямки вдосконалення правового регулювання застосування адміністративного примусу в умовах надзвичайного стану можуть стати: по-перше, удосконалення норм Закону «Про правовий режим надзвичайного стану» шляхом: розширення підстав та підвищення оперативності введення надзвичайного стану, визначення першочергових заходів, спрямованих на зниження рівня загрози наслідків надзвичайної ситуації та інформування громадськості про рівень загрози, визначення правового статусу органів, що забезпечують організацію дотримання умов цього правового режиму, визначення порядку і механізму їх взаємодії, визначення підстав та порядку застосування заходів забезпечення дотримання режиму надзвичайного стану в цілому, та заходів адміністративного примусу, зокрема; по-друге, визначення завдань та функцій органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо організації діяльності по ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій – в нормативних актах, які визначають їх правовий статус: по-третє, на міжвідомчому рівні правового регулювання визначити порядок взаємодії органів, що забезпечують організацію ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, у тому числі щодо застосування заходів адміністративного примусу, з чітким визначенням завдань, форм, способів та механізмів взаємодії; по-четверте, на відомчому рівні правового регулювання визначити порядок (алгоритм) діяльності органів, що забезпечують організацію ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; по-п’яте, встановити відповідальність посадових осіб органів публічної адміністрації за порушення порядку організації ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, залежно від тяжкості таких наслідків, що наступили або могли наступити, а також адміністративну відповідальність за порушення вимог режиму надзвичайного стану.