ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ФІНАНСУВАННЯ СИСТЕМИ ЦИВІЛЬНОГО ЗАХИСТУ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми; вказано на її зв’язок з науковими програмами, планами, темами; визначені мета і задачі роботи; об’єкт і предмет дослідження; його методологічна основа; розкрито наукову новизну одержаних результатів; теоретичне та практичне значення роботи; особистий внесок здобувача; наводяться відомості про апробацію та впровадження результатів дисертації, а також інформація щодо кількості публікацій, структуру та обсяг роботи.

Розділ 1 «Загальнотеоретичні основи системи цивільного захисту» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Система цивільного захисту: теоретичне поняття, завдання, структура та значення для забезпечення національної безпеки» визначається зміст цивільного захисту як функції держави, розглядаються елементи системи цивільного захисту, окреслюється понятійно-категоріальний апарат дослідження.

Підкреслюється принципова важливість розмежування змісту категорій «цивільний захист», «ЄДСЦЗ» та «система цивільного захисту». Перша категорія використовується для визначення діяльності, пов’язану із забезпеченням захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, а дві інші пов’язані із системою суб’єктів, які цю діяльність здійснюють. При цьому слід враховувати, що фінансування будь-яких заходів у сфері цивільного захисту є можливим лише через відповідних суб’єктів управління. Розглядаючи фінансування системи цивільного захисту, ведеться мова про забезпечення відповідними грошовими ресурсами як системи управління, так і заходів у сфері цивільного захисту.

На основі нормативно-правового, змістовного, лінгвістичного та науково-теоретичного аналізу основних термінів цивільного захисту, формулюється авторське визначення надзвичайної ситуації. Надзвичайна ситуація – обстановка на території чи об’єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності людей, спричинена небезпечним явищем природного, екологічного, техногенного, воєнного або соціально-політичного характеру, що призвела або може призвести до загрози життю і здоров’ю людей, порушення нормального функціонування об’єктів інфраструктури національної економіки, заподіяння значних матеріальних втрат, до неможливості проживання населення на певній території чи об’єкті, ведення там господарської чи іншої діяльності.

Досліджується система цивільного захисту як елемент системи національної безпеки. Констатується, що, зважаючи на характер і масштаб природних та техногенних загроз національній безпеці, рівень безпеки не може бути достатнім, якщо на державному рівні не буде вирішено завдання захисту населення, об’єктів економіки, національного надбання від надзвичайних ситуацій техногенного, природного або іншого характеру. Доводиться необхідність концентрації уваги саме на довгострокових потенційних загрозах невійськового характеру. Аналізуються види загроз та ступінь їх небезпеки на основі статистичних даних за 2004–2011 рр. При визначенні стану безпеки акцент робиться на захищеності – наявності відповідних правових і організаційних заходів та інститутів, здатних попередити та/або мінімізувати негативні наслідки надзвичайних ситуацій.

Пропонується визначити градацію рівнів безпеки в сфері цивільного захисту за ступенем важливості з точки зору національних інтересів (протидія яким загрозам є пріоритетом) та черговості (бажаній послідовності реалізації превентивних заходів з урахуванням реальних можливостей і характеру їх взаємозв’язку) із програмами забезпечення безпеки. З огляду на об’єктивну обмеженість фінансових ресурсів та неможливість одночасно на належному рівні реалізувати в повному обсязі всі програми, спрямовані на забезпечення природно-техногенної безпеки, такий взаємозв’язок дозволить підвищити ефективність фінансово-ресурсного забезпечення за рахунок визначення пріоритетів політики національної безпеки.

Установлено, що метою державної політики в сфері цивільного захисту є забезпечення пожежної, природної та техногенної безпеки; захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного й іншого характеру. Це забезпечується шляхом дотримання гарантій безпеки та захисту природних й антропогенних об’єктів виробничого і соціального призначення в допустимих межах показників ризику, із застосуванням сучасних технологій науки і техніки на основі дотримання принципу превентивності. Ліквідація наслідків Чорнобильської катастрофи є окремим, конституційним, напрямом державної політики в сфері цивільного захисту.

Пропонується авторське визначення природно-техногенної безпеки як систематичного цілеспрямованого організуючого впливу суб’єктів управління у сфері цивільного захисту на реальні та потенційні загрози і небезпеки з метою їх попередження або мінімізації негативних наслідків, при цьому органами публічної адміністрації та недержавними структурами створюються сприятливі умови для нормального існування та розвитку людини, суспільства та держави.

У підрозділі 1.2. «Становлення системи цивільного захисту в Україні: організаційно-правовий аспект» досліджується історична ретроспектива формування системи цивільного захисту як логічного результату розвитку пожежної справи та цивільної оборони на основі аналізу низки історико-првових документів.

На основі теоретичного осмислення домінуючих наукових концепцій і праць вчених-правників та істориків, шляхом використання методу наукової абстракції, автор формує власну позицію щодо оцінки організаційних та правових засад становлення і розвитку системи цивільного захисту в Україні. Дисертант акцентує увагу на тому, що значною мірою вади сучасної системи цивільного захисту та її організаційно-правового (у тому числі фінансово-ресурсного) забезпечення обумовлюються незавершеністю реформаційних процесів, пов’язаних із зміною парадигми захисту від надзвичайних ситуацій. Підкреслюється, що існуюча система цивільного захисту побудована значною мірою за зразком цивільної оборони СРСР періоду «холодної війни» та базується на адміністративно-командному, а не ринковому підході до питань фінансово-економічного забезпечення.

У підрозділі 1.3. «Зарубіжний досвід захисту населення та територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» досліджено досвід розвинутих країн світу (Бельгія, Велика Британія, Італія, Китай, Німеччина, Польща, Росія, США, Франція, Японія) у сфері цивільного захисту.

Розглядаються сучасні моделі забезпечення цивільного захисту іноземних держав. Існуючи системи цивільного захисту, як правило, базуються на невійськових формуваннях цивільного захисту, які підпорядковані Міністерству внутрішніх справ відповідної держави. Також цим системам притаманні широке використання страхових механізмів та залучення великої кількості добровольців.

Підкреслюється, що обрання тієї чи іншої моделі побудови системи цивільного захисту в Україні значною мірою залежить від обраного інтеграційного вектору розвитку нашої держави. Для України надзвичайно актуальним є приєднання до фінансових інструментів цивільного захисту ЄС. Цей напрям співпраці є надзвичайно перспективним, оскільки Єврокомісією вже сьогодні виділяються гроші на реалізацію Чорнобильської програми та на розвиток сил цивільного захисту в Україні.

У той же час, розбудова партнерських відносин з Російською Федерацією та іншими країнами СНД, наявність значної кількості схожих проблем та викликів, у тому числі й в сфері природно-техногенної безпеки, дозволяє вести мову про доцільність використання позитивного досвіду держав колишнього СРСР щодо реформування системи цивільного захисту, розвитку пожежної та аварійно-рятувальної справи, формування фінансових й матеріальних резервів та страхування відповідних ризиків.

Розділ 2 «Методологія дослідження та організаційно-правові засади функціонування системи цивільного захисту» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Методологічні засади та гіпотеза дослідження» визначено методику проведення дисертаційного дослідження, яка включає комплекс взаємопов’язаних, взаємодоповнюючих загальнонаукових і спеціальних методів пізнання, спрямованих на отримання об’єктивних та достовірних результатів, зокрема: методологія системного підходу; структурно-функціональний та конкретно-історичний аналіз; індукція та дедукція та інші методи. Зважаючи на складність досліджуваної теми, використаний комплексний міждисциплінарний підхід на основі широкого залучення теоретико-методологічних напрацювань юриспруденції, економіки, теорії державного управління, праксеології, безпекознавства та синергетики. Сформульовано гіпотезу дослідження, яка ґрунтується на припущенні, що оптимізація механізму фінансово-економічного забезпечення системи цивільного захисту дозволить забезпечити нову якість захисту населення від реальних та потенційних загроз. Автор стверджує, що вирішення стратегічних завдань розвитку системи цивільного захисту та досягнення адекватного рівня природно-техногенної безпеки можливе лише за рахунок програмного управління при одночасному створенні відповідних економічних, соціальних і матеріально-технічних умов підвищення ефективності діяльності системи цивільного захисту.

У підрозділі 2.2. «Організаційна структура та органи публічної адміністрації, які утворюють систему цивільного захисту» досліджуються особливості публічного адміністрування у сфері цивільного захисту, правовий статус, завдання та функції його основних суб’єктів.

Система цивільного захисту має наскрізний міжгалузевий надвідомчий характер. Відповідно до законодавства вищим рівнем системи є Кабінет Міністрів України. Крім того систему цивільного захисту формують центральні органи виконавчої влади, серед яких провідне місце належить уповноваженому органу з питань захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій – МНС України, територіальні та місцеві органи виконавчої влади – відповідні державні адміністрації, органи місцевого самоврядування – ради депутатів всіх рівнів, а також підприємства, установи, організації та громадські організації, які реалізують завдання та функції у сфері цивільного захисту. Важливе значення для ефективного функціонування системи має діяльність координуючих органів, серед яких провідну роль відіграє РНБО України.

Проведено аналіз основних повноважень та функцій Президента і РНБО України в сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій. Доведено, що Президент України здійснює координацію і контроль за діяльністю органів виконавчої влади в сфері національної безпеки і оборони через РНБО України. РНБО України виступає координуючим органом у сфері цивільного захисту. До складу РНБО України входять керівники центральних органів влади, діяльність яких направлено на забезпечення безпеки та оборони, крім керівника органу виконавчої влади з питань надзвичайних ситуацій.

Обґрунтовується теза про те, що законодавча конкретизація повноважень Президента України щодо розробки і забезпечення реалізації державної політики у сфері цивільного захисту матиме значний позитивний ефект. При цьому, у складі Адміністрації Президента України пропонується створення спеціального штатного підрозділу. Мета підрозділу: визначення пріоритетів розвитку системи цивільного захисту; перевірка відповідності підзаконних нормативно-правових актів у сфері цивільного захисту законам та указам; підготовка проектів нормативно-правових актів з питань цивільного захисту; контроль за виконанням законодавства в цій сфері.

Запропоновано включити до складу РНБО України на постійній основі Керівника центрального органу виконавчої влади з питань надзвичайних ситуацій. Це сприятиме підвищенню рівня організації взаємодії сил та служб цивільного захисту з іншими суб’єктами забезпечення національної безпеки.

На основі проведення функціонального аналізу, доводиться, що в ході проведення адміністративної реформи та реформи сектору безпеки необхідно провести корегування функцій МНС України. Розглядаються питання розмежування компетенції між МНС України та Держтехногенбезпеки України, Державним агентством з управління зоною відчуження, Державною службою гірничого нагляду та промислової безпеки, МВС України та іншими органами виконавчої влади, що входять до системи цивільного захисту.

У підрозділі 2.3. «Правове регулювання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» увага приділена комплексному аналізу змісту вимог нормативно-правових актів у сфері цивільного захисту та вивченню їх регуляторного впливу.

Розглядаючи нормативно-правову базу захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, умовно виділено в її складі загальну (базову), спеціальну та міжнародну частини. До загальної частини віднесено Конституцію України, закони України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», «Про пожежну безпеку», «Про Цивільну оборону України», «Про правові засади цивільного захисту» інші нормативно-правові акти, на яких базується система законодавства в сфері цивільного захисту. До спеціальної частини відносяться закони України «Про аварійно-рятувальні служби», «Про об’єкти підвищеної небезпеки», укази Президента України, але більшість складають постанови Уряду та підзаконні нормативно-правові акти МНС України та інших органів влади. Спеціальна частина є найбільш складною. До міжнародної частини відносимо ратифіковані в установленому порядку угоди та інші документи, які регулюють відносини у сфері цивільного захисту. Саме за цими угодами Україна надає та приймає допомогу від інших держав та міжнародних організацій направлену на подолання наслідків надзвичайних ситуацій.

Визначається, що частина нормативних актів не втратила юридичної сили, але їх положення не відповідають об’єктивно існуючому стану розвитку нашої держави (насамперед, це стосується Закону України «Про цивільну оборону»). У той же час, потребує визначення на законодавчому рівні статус оперативно-рятувальної служби цивільного захисту МНС України, що була створена на базі військ Цивільної оборони та Державної пожежної охорони. З огляду на це, пропонується відобразити ці питання у Кодексі цивільного захисту України.

Розглядаються основні напрями розвитку нормативно-правового забезпечення системи цивільного захисту. Пріоритетним визначено напрям нормативно-правового закріплення нових фінансово-економічних джерел у сфері цивільного захисту, це дозволить зменшити навантаження на бюджети, зосередити фінансові ресурси не на ліквідації наслідків, а на запобіганні надзвичайним ситуаціям. На ці позиції вказують і результати проведеного соціологічного опитування, за результатами якого лише 11,8 % респондентів вважають, що принцип пріоритетності запобігання надзвичайним ситуаціям при розробці фінансово-планових актів у сфері цивільного захисту дотримується, а переважна більшість респондентів (88,2 %) вважає що не дотримується.

Розділ 3 «Фінансово-правові відносини у сфері цивільного захисту» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Загальна характеристика фінансово-правових відносин у сфері цивільного захисту» зазначається, що фінансування системи цивільного захисту відбувається на всіх рівнях – загальнодержавному, відомчому, територіальному, місцевому та об’єктовому. Відзначається, що суспільство утримує органи державної влади сектору безпеки для того, щоб вони забезпечували реалізацію найважливішого невід’ємного конституційного права – права на життя та його безпечні умови. З огляду на це, фінансове забезпечення системи цивільного захисту, як важливого елементу національної безпеки, повинно бути однією з основних статей витрат публічних фондів коштів. Розвиток ринкових відносин у нашій державі також дозволяє ефективно залучати до фінансування заходів у сфері цивільного захисту страхові компанії, інших суб’єктів господарювання та фізичних осіб. При цьому необхідно використовувати весь спектр фінансових інструментів та механізмів, а це потребує адекватного правового забезпечення.

Аналізується загальносистемний характер проблем фінансування, у тому числі і бюджетного. Наголошується на особливості видатків у сфері цивільного захисту. Зокрема, особливістю фінансових відносин саме в сфері цивільного захисту є, перш за все, імовірнісний характер виникнення надзвичайних ситуацій та відповідно раптовий характер виникнення потреби у ресурсах для ліквідації їх наслідків. З одного боку, це вимагає фінансового забезпечення функціонування системи запасів товарно-матеріальних цінностей та безпосередньо резервного фонду коштів. З іншого боку, при нестачі бюджетних кошті, виникає потреба в залученні альтернативних джерел фінансування. Пропонується запровадження обов’язкового страхування відповідних ризиків.

Основними джерелами фінансування заходів у сфері цивільного захисту виступають державний та місцеві бюджети, фонди організацій, резервні фонди, інвестиції, кредити, кошти, отримані в рахунок оплати послуг і штрафних санкцій, кошти благодійних та інших організацій. При цьому, враховуючи постійно зростаючий масштаб втрат від наслідків надзвичайних ситуацій, пріоритетним завданням органів публічної адміністрації виступає створення механізму залучення додаткових, альтернативних (крім бюджетних) джерел фінансування.

У підрозділі 3.2. «Правовий режим фінансових та матеріальних резервів у сфері цивільного захисту» обґрунтовано комплекс організаційно-правових заходів щодо управління резервами.

Доводиться доцільність прийняття сучасного Методичного керівництва із створення, зберігання, використання та поповнення резервів матеріальних ресурсів для ліквідації надзвичайних ситуацій.

Зауважується, що хоч МНС України є спеціально уповноваженим центральним органом у сфері цивільного захисту, але законодавчо не наділено відповідними повноваженнями щодо розпорядження державними матеріальними резервами. З огляду на це, обґрунтовується пропозиція щодо внесення змін до ст. 12 Закону України «Про державний матеріальний резерв», а саме п. 7 викласти у наступній редакції: «…відпуск матеріальних цінностей з державного резерву для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій провадиться центральним органом виконавчої влади (Державне агентство резерву України), що здійснює управління державним резервом, за обґрунтованим поданням спеціально уповноваженого центрального органа у сфері цивільного захисту (МНС України) за рішенням Кабінету Міністрів України…».

Доведено, що Бюджетний кодекс України має передбачати обов’язкове створення бюджетних резервів на всіх рівнях бюджетної системи, при цьому має визначатися не лише їх гранично максимальний, а й мінімальний розмір. У складі резервних фондів імперативом має бути відокремлення особливого резервного фонду, що використовується виключно на попередження та ліквідацію надзвичайних ситуацій. Ураховуючи практику складання бюджетів на основі програмно-цільового методу, законом має бути передбачена можливість використання коштів резервів усіх рівнів на організацію заходів з управління ризиками; на інвестування важливих попереджувальних заходів; на оперативне відшкодування збитків від надзвичайних ситуацій.

У підрозділі 3.3. «Застосування страхування для фінансового забезпечення цивільного захисту» розглядаються питання використання обов’язкового страхування для формування страхових фондів з метою реалізації компенсаційної функції цивільного захисту, що відповідає підходам, передбаченим Хіогською рамковою програмою дій на 2005–2015 рр.

Наголошується на безальтернативній перспективі створення спеціальних державних і недержавних страхових фондів для забезпечення життєдіяльності, ліквідації надзвичайних ситуацій та подолання їх наслідків.

На основі аналізу досвіду США та ЄС пропонується на законодавчому рівні регламентувати умови та порядок випуску спеціальних цінних паперів – катастрофічних або форс-мажорних бондів (cat-bonds, «act of God» bonds). Сутність цього механізму полягає у тому, що здійснюється емісія облігацій (як правило терміном на один рік). Вони розміщуються на фондовому ринку. За цими облігаціями періодично виплачуються відсотки. Якщо протягом року не відбулося катастрофічних подій – по закінченню терміну виплачується номінал облігації. У разі виникнення надзвичайної ситуації, виплата відсотків припиняється і емітент звільняється від обов’язку виплати вартості облігації. За рахунок цього страховики отримують додаткові джерела збільшення резервів на випадок катастрофічних виплат, а покупці облігацій отримують інвестиційно привабливі цінні папери. Також пропонується використання заснованого на хеджуванні та апробованого в інших країнах досвіду емісії катастрофічних опціонів («cat-опціони»).