| summary: |
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, її зв’язок з науковими планами та програмами, визначено мету, завдання, об’єкт і предмет дослідження, охарактеризовано його методологію, наукову новизну отриманих результатів, розкрито науково-практичне значення роботи, наведено відомості про апробацію результатів дослідження та публікації.
Розділ 1 «Методологічні засади державного контролю за безпекою руху транспортних засобів» складається з чотирьох підрозділів.
У підрозділі 1.1 «Безпека руху транспортних засобів як об’єкт державного контролю» розкрито провідну роль транспорту в розв’язанні актуальних політичних, науково-технічних та соціально-економічних проблем будь-якої країни. Підкреслено, що за діапазоном та рівнем можливих загроз транспортна інфраструктура належить до найбільш критичних об’єктів, що зумовлено зростанням транспортних перевезень небезпечних вантажів; високим ступенем зношеності та аварійності об’єктів транспортного комплексу; зростанням інтенсивності руху транспорту у процесі розвитку економіки країни, освоєння нових територій, налагодження роботи міжнародних транспортних коридорів; зростанням дорожньо-транспортної аварійності; фактом удосконалення методів та способів протиправної діяльності злочинних формувань відносно транспортного комплексу. Левова частка надзвичайних ситуацій, особливо тих, що пов’язані із загибеллю людей, припадає саме на транспорт, що свідчить про його високу потенційну небезпечність.
Значущість транспортної безпеки (безпеки на транспорті) для суспільства та соціально-економічного розвитку країни спонукає розглядати її як важливий компонент національної безпеки, завдання якого полягають у забезпеченні національних інтересів у сфері транспортної діяльності, стійкості транспортної системи, мінімізації як шкоди здоров’ю та життю людей, навколишньому середовищу, так і завданих матеріальних збитків.
Інтегральним компонентом транспортної безпеки, однією з головних цілей і невід’ємною умовою ефективного функціонування транспортної системи країни визнано безпеку руху транспортних засобів. Серед її складових виділено безпеку дорожнього руху, безпеку польотів, безпеку руху поїздів та безпеку судноплавства. До того ж, безпека руху транспортних засобів характеризується: безпечністю маршруту руху (комунікацій); безпечністю об’єкта транспортування; безпечністю зовнішніх дій на маршруті руху (часу руху, метеорологічних умов, стану шляху проходження, кількості транспортних засобів на маршруті руху тощо); безпекою трудових ресурсів (персоналу транспортних засобів) тощо.
З-поміж значного арсеналу правових засобів забезпечення безпеки руху транспорту найбільш вагому роль відведено державному контролю, який постає дієвим інструментом забезпечення законності та дисципліни під час транспортних перевезень, виявлення порушень чинного на транспорті законодавства та притягнення у зв’язку з цим винних до юридичної відповідальності, усунення причин та умов, що сприяють порушенню норм, правил і стандартів під час експлуатації транспортних засобів. У транспортній сфері контроль має свою специфіку, що пов’язано з багатофункціональністю транспорту, особливостями кожного з його видів. При цьому, державний контроль за безпекою руху транспортних засобів виступає своєрідним видом контролю, який має складну структуру, а отже, може розглядатися в різних аспектах.
У підрозділі 1.2 «Сутність, система та зміст загальнообов’язкових правил руху транспорту» розкривається сутність зазначених правил, визначаються їх ознаки, специфічні риси, які дозволяють виділити ці правила в окрему групу.
Серед особливостей правил, що діють на транспорті, названо: по-перше, забезпечення їх виконання застосуванням широкого спектра заходів державного примусу; по-друге, наявність в їх масиві багатьох норм техніко-юридичного характеру; по-третє, те, що правові акти, якими їх встановлено, мають переважно підзаконний характер та конкретизуюче призначення.
Загальнообов’язкові правила руху транспорту класифіковано за: правовою системою, до якої належить нормативний акт; дією в часі та в просторі; колом осіб, на яких поширюється дія приписів названих правил; предметом правового регулювання; юридичною силою.
Урахування системних недоліків чинного на транспорті законодавства засвідчило необхідність створення якісно нового правового забезпечення функціонування транспорту в Україні, насамперед за рахунок: 1) уніфікації транспортного законодавства шляхом підготовки його нової редакції та прийняття в майбутньому єдиного кодифікованого акта; 2) удосконалення відомчого правового регулювання з одночасним виробленням нових принципів структурної організації змісту правових документів, поліпшенням якості нормативних розпоряджень; 3) гармонізації національного транспортного законодавства з міжнародними та європейськими правовими актами; 4) підвищення рівня правового регулювання безпеки на транспорті (транспортної безпеки) як важливої складової реалізації національної транспортної політики.
У підрозділі 1.3 «Поняття та принципи державного контролю за безпекою руху транспортних засобів» розглядаються загальнодоктринальні положення стосовно державного контролю, аналізується його співвідношення із таким суміжним правовим поняттям як нагляд, визначено загальні ознаки державного контролю за безпекою руху транспортних засобів і розкрито базові засади, що визначають його сутність.
Державний контроль за безпекою руху транспортних засобів визначено як діяльність уповноважених державних органів (посадових осіб), здійснювану на постійній основі з використанням специфічних форм і методів і спрямовану на оперативне втручання в діяльність підприємств транспорту з метою отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан безпеки руху, законності й дисципліни на підконтрольних об’єктах, попередження, виявлення та припинення порушень норм, правил і стандартів учасниками транспортного процесу, а також застосування до них заходів відповідальності в разі порушення чинного на транспорті законодавства.
Запропоновано до базових засад державного контролю за безпекою руху транспортних засобів відносити принципи: верховенства права, законності, гласності, плановості, цілеспрямованості, об’єктивності та реальності, оперативності, ефективності, всебічності (універсальності), неупередженості, повноти, системності, регулярності, професіоналізму (компетентності), науковості, дієвості, взаємодії контролюючих органів та їх відповідальності перед державою і підконтрольною структурою за об’єктивність контролю.
Окреслено мету та завдання державного контролю за безпекою руху транспортних засобів.
У підрозділі 1.4 «Організаційно-правовий механізм здійснення державного контролю за безпекою руху транспортних засобів» сформульовано поняття й визначено особливості організаційно-правового механізму державного контролю за безпекою руху транспортних засобів. Останній сформульовано як органічну сукупність передбачених законодавством видів, форм і методів контролю, що застосовуються уповноваженим державним органом (посадовою особою) у процесі безпосереднього впливу на суспільні відносини у сфері експлуатації транспортних засобів з метою приведення поведінки учасників транспортного процесу у відповідність до встановлених державою правил руху транспорту.
Наголошено, що контроль за безпекою руху транспортних засобів є складною, багатоаспектною категорією. З одного боку, це функція державного управління, щодо якого він постає засобом, інструментом реалізації політики держави, спрямованої на забезпечення законності та дисципліни на транспорті, дотримання прав та виконання обов’язків учасниками транспортного процесу. З іншого, безпосередньо державний контроль на транспорті можна розглядати як управлінську діяльність, що має власну систему.
Запропоновано концепцію державного контролю за безпекою руху транспортних засобів, яка: по-перше, визначає особливу роль контролю в реалізації національної транспортної політики; по-друге, передбачає формування цілісного організаційно-правового механізму зазначеного контролю; по-третє, припускає пряму залежність результативності державного контролю за безпекою руху транспортних засобів від ефективності його здійснення на кожному окремому виді транспорту в цілому.
Процес здійснення контролю в транспортній сфері представлено у вигляді механізму, що складається з певних елементів. Він ґрунтується на цілісності нормативного, інституційного (організаційного), процедурного, інформаційного, методичного та наукового забезпечення такої діяльності.
Охарактеризовано кожний елемент організаційно-правового механізму державного контролю за безпекою руху транспортних засобів і запропоновано шляхи їх вдосконалення.
Розділ 2 «Державний контроль за безпекою дорожнього руху» містить три підрозділи.
У підрозділі 2.1 «Сутність і значення державного контролю у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху» охарактеризовано контроль як основний та найбільш дієвий спосіб забезпечення дисципліни та законності на автомобільному транспорті. Підкреслюється, що саме завдяки широкому використанню заходів контрольно-наглядового характеру у 2009–2010 роках майже вдвічі скоротилася кількість загиблих і поранених у ДТП. Водночас наразі відбувається цілеспрямоване руйнування напрацьованих механізмів подолання аварійності на автошляхах країни, про що свідчить погіршення стану безпеки дорожнього руху майже за всіма показниками. Серед об’єктивних причин цього названо те, що: 1) механізм виконання постанов, прийнятих на основі показників приладів стеження за дорожнім рухом, так і залишився на стадії розробки; 2) набула поширення практика невиправданого лібералізму та застосування судами санкцій, невідповідних учиненим правопорушенням; 3) затягування розгляду справ про адміністративні правопорушення (понад 3 місяці) порушує принцип невідворотності покарання, позаяк порушник по закінченні цього терміну взагалі звільняється від відповідальності; 4) висока латентність правопорушень у сфері безпеки дорожнього руху; 5) низька ефективність застосування адміністративно-примусових заходів на автомобільному транспорті; 6) повна дезорганізація наявної системи контролю за технічним станом колісних транспортних засобів; 7) невисокий рівень підготовленості посадових осіб контролюючих суб’єктів, їх слабке правове, інформаційне, техніко-технологічне, фінансове, ресурсне забезпечення тощо.
Сформульовано поняття й визначено особливості контролю у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, окреслено його мету та завдання.
Запропоновано до напрямів контролю у сфері безпеки дорожнього руху відносити контроль за: дотриманням правил дорожнього руху; підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації водіїв транспортних засобів; дотриманням правил надання послуг на автомобільному транспорті загального користування та ліцензійних умов провадження господарської діяльності в галузі автомобільних перевезень; технічним станом колісних транспортних засобів; дотриманням правил екологічної безпеки на автомобільному транспорті; дотриманням вимог режиму праці та відпочинку водіїв; дотриманням правил будівництва, реконструкції та ремонту автодоріг, вулиць, залізничних переїздів, а також інших об’єктів дорожньо-транспортної інфраструктури; утриманням автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів та дотриманням правил користування ними; перевезенням небезпечних, великогабаритних та великовагових вантажів автомобільним транспортом; дотриманням правил сертифікації на автомобільному транспорті; проходженням водіями обов’язкового медичного огляду.
У підрозділі 2.2 «Суб’єкти державного контролю за безпекою дорожнього руху в Україні, їх функції та повноваження» дано системно-функціональну характеристику суб’єктів державного контролю за безпекою дорожнього руху в Україні. Їх запропоновано об’єднати у дві групи: опосередковано контролюючі (загальний контроль) та безпосередньо контролюючі (спеціальний контроль). Загальний контроль здійснюють Верховна Рада України, Президент України, представницькі органи місцевого самоврядування, органи державної виконавчої влади, а також галузеві управлінські органи загальної компетенції, для яких функція контролю має неосновний (супутній) характер. Виконання функцій спеціального контролю покладено на Державну автомобільну інспекцію МВС України та Державну інспекцію України з безпеки на наземному транспорті (Укртрансінспекцію). Функції та повноваження останніх суб’єктів контролю піддано детальному аналізу, який засвідчив наявність дублювання ряду повноважень ДАІ та Укртрансінспекції, неврегульованість взаємодії між ними.
З метою розв’язання окреслених проблем пропонується виробити оптимальні форми та методи взаємодії ДАІ та Укртрансінспекції, підготувати і прийняти на цій основі спільну інструкцію щодо організації їх взаємодії, розмежувати законодавчим шляхом компетенції усіх державних органів контролю за безпекою дорожнього руху, посилити роль координаційної ланки на автомобільному транспорті.
Наголошено на необхідності подальшого вдосконалення правового статусу ДАІ, у тому числі за рахунок зміни її назви на «Державна служба безпеки дорожнього руху», посилення впливу інспекції на забезпечення дорожньої безпеки, надання їй статусу головного контролюючого суб’єкта на автомобільному транспорті, поступового її реформування з метою покращання адміністративної діяльності, кадрового, матеріально-технічного та фінансового забезпечення.
У підрозділі 2.3 «Форми та методи здійснення державного контролю за безпекою дорожнього руху» підкреслюється, що конкретними об’єктивованими проявами, які дозволяють повною мірою розкрити сутність та зміст державного контролю за безпекою дорожнього руху, є його форми й методи. Останні виступають активними елементами механізму державного контролю й головними інструментами контролюючих органів на автомобільному транспорті. Саме за допомогою різноманітних форм і методів суб’єкти державного контролю здійснюють свою контрольну функцію в досліджуваній сфері.
Встановлено, що найбільш поширеними формами контролю за безпекою дорожнього руху є перевірки та огляди. Підстави, межі та порядок їх застосування визначаються як законами, так і підзаконними нормативно-правовими актами, при цьому вони застосовуються, головним чином, у діяльності спеціальних контролюючих суб’єктів.
Особливості контрольної діяльності у сфері дорожньої безпеки знаходять прояв у загальних (прямих) та спеціальних (непрямих) методах контролю. Загальними є методи переконання і примусу. До спеціальних доцільно відносити статистичний, соціологічний, інформаційно-аналітичний (аналіз, синтез) методи, а також методи спостереження, експерименту, оцінки, прогнозування змін (тенденцій), заслуховування звітів, рекомендації, заохочення, дозволи на виконання певних дій тощо.
Розділ 3 «Адміністративно-правові засади державного контролю за безпекою польотів» складається з чотирьох підрозділів.
У підрозділі 3.1 «Сутність та значення безпеки польотів для авіаційного транспорту», виходячи з розуміння безпеки польотів як «стану захищеності елементів (суб’єктів) авіаційно-транспортної системи, що діють для задоволення потреб суспільства в авіаційних роботах та перевезеннях, за якого забезпечується своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз безпеці польотів, у разі ж їх наявності або виникнення виключається можливість заподіяння шкоди від них», визначається, що ця безпека залежить від значної кількості взаємопов’язаних, різноманітних і часто суперечливих чинників, серед яких, зокрема, можна зазначити: ступінь досконалості авіаційної техніки, тобто рівень льотної придатності літальних апаратів; ступінь досконалості комплексу наземних засобів забезпечення польотів – рівень придатності в експлуатації аеропортів, аеродромів, їх устаткування, наземних засобів технічного обслуговування авіаційної техніки і повітряних трас; рівень професійної підготовки всіх категорій особового складу, що здійснює експлуатацію авіаційної техніки і засобів наземного забезпечення польотів; досконалість структури й організації діяльності служб забезпечення польотів; ступінь ергономічної відповідності між елементами авіаційної системи та її ключової ланки − системи «екіпаж − літак»; характер і складність завдань, вирішуваних авіацією; умови базування й застосування літальних апаратів; стан державного регулювання та контролю за безпекою польотів.
Ефективність забезпечення безпеки польотів на авіаційному транспорті в сучасних умовах залежить від напрямів технічного, технологічного, інформаційного, ергономічного, соціологічного та організаційно-правового характеру. При цьому останній напрям, на думку автора, є одним із визначальних, адже він прямо пов’язаний із «людським чинником». Цей висновок підтримує 87 % опитаних респондентів.
У підрозділі 3.2 «Механізм організаційно-правового забезпечення безпеки польотів на авіаційному транспорті та місце в ньому державного контролю» наголошується, що з метою попередження авіаційних подій, своєчасного виявлення й усунення аварійних факторів та інших чинників, які можуть негативно вплинути на стан функціонування авіаційно-транспортного комплексу, в державі створено механізм організаційно-правового забезпечення безпеки польотів. Його утворюють: 1) правові норми, якими закріплено вимоги щодо безпеки польотів; 2) суб’єкти забезпечення безпеки польотів, які поділено на державні та недержавні; 3) форми забезпечення безпеки польотів (правотворча, правозастосовна та контрольно-наглядова); 4) методи забезпечення безпеки польотів.
У механізмі організаційно-правового забезпечення безпеки польотів особливу увагу приділено контролю як одному з найважливіших способів забезпечення законності та дисципліни на авіаційному транспорті, що фактично стосується діяльності багатьох об’єктів авіаційно-транспортної системи (в тому числі й тих, що обслуговують повітряні судна, надають авіаційні послуги із перевезення пасажирів та вантажів, здійснюють дозвільно-реєстраційну діяльність тощо).
Сформульовано поняття контролю за безпекою польотів на авіаційному транспорті, визначено його мету та завдання. Підкреслено, що попри достатній досвід розвитку контролю за безпекою польотів у зарубіжних країнах (зокрема, ФРН, США, Франції, Великобританії, Чехії), в Україні він досі перебуває на стадії становлення. Особливу увагу слід приділити питанням контролю авіації загального призначення й дотримання правил підтримання льотної придатності повітряних суден та їх модернізації, для вирішення яких автором запропоновано комплекс першочергових заходів.
У підрозділі 3.3 «Суб’єкти контролю за безпекою польотів та їх адміністративно-правовий статус» підкреслюється, що визначальне місце в системі елементів контролю за безпекою польотів належить контролюючим суб’єктам. Реалізуючи свої функції, вони забезпечують режим законності та дисципліни на авіаційному транспорті.
Суб’єкти контролю за безпекою польотів поділено залежно від рівня, на якому здійснюється контроль, на: загальнодержавні (Верховна Рада України, Президент України, РНБО України, Кабінет Міністрів України, судові органи, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування), міжгалузеві (МВС, Міноборони, МОЗ, МНС, Держмитслужба, СБУ, Адміністрація Державної прикордонної служби України), галузеві (Міністерство інфраструктури, Державна авіаційна служба України) та об’єктові (служба авіаційної безпеки авіаційного суб’єкта, керівник аеропорту, експлуатанти, заступник керівника авіаційного суб’єкта з авіаційної безпеки, орендарі аеропорту, аеропортовий комітет з авіаційної безпеки, командир повітряного судна, громадські формування).
Основну увагу в підрозділі приділено вивченню адміністративно-правового статусу Державної авіаційної служби України як спеціально створеного контролюючого органа за безпекою польотів. Визначено, що Державіаслужба виконує нормотворчу, контрольну, дозвільно-реєстраційну, організаційну, інформаційну функції, а також функції міжнародного співробітництва, розслідування інцидентів на цивільних повітряних суднах, пошуку та рятування повітряних суден. Основу адміністративно-правового статусу Державіаслужби складають її повноваження, серед яких виділено: контрольно-наглядові; облікові; у сфері розроблення та впровадження різних правил, норм і стандартів із питань функціонування авіаційного транспорту; дозвільні; реєстраційні; у сфері сертифікації; погоджувальні; координаційні; у сфері авіаційної безпеки; у сфері розслідування подій на авіаційному транспорті ; у сфері екологічної безпеки авіації; у сфері забезпечення цивільної оборони авіаційних підприємств та організацій; у сфері пошуку та рятування; у сфері міжнародного співробітництва.
У підрозділі 3.4 «Процедури контролю за безпекою польотів», зазначається, що контрольна діяльність за безпекою польотів на авіаційному транспорті здійснюється в чітко установлених межах із дотриманням певних процедур (процесуальних дій) контролю.
До процедур контролю за безпекою польотів віднесено: контроль за безпекою пасажирів, членів екіпажів, ручної поклажі, багажу, вантажу, пошти та бортових припасів у аеропортах; спеціальний догляд повітряних суден цивільної авіації України; контроль доступу в авіаційних суб’єктах цивільної авіації; сертифікація авіаційних суб’єктів та контроль за дотриманням сертифікаційних вимог; контроль за дотриманням ліцензійних умов господарської діяльності в галузі авіаційних перевезень; контроль за діяльністю експлуатантів щодо виконання ними авіаційних правил, сертифікаційних та нормативних вимог із метою забезпечення безпеки польотів; сертифікація авіаційних навчальних закладів цивільної авіації з підготовки льотного складу в Україні та навчально-тренувальних центрів підготовки персоналу з авіаційної безпеки та контроль за їх роботою; контроль за льотною придатністю цивільних повітряних суден України; медичний контроль авіаційного персоналу; контроль наземних засобів радіотехнічного забезпечення польотів, авіаційного електрозв’язку та світлосигнального обладнання аеродромів цивільної авіації України.
Контролюючу діяльність на авіаційному транспорті здійснює відповідальний підрозділ Державіаслужби також шляхом проведення: регулярних моніторингів прийнятного рівня безпеки польотів під час організації повітряного руху; оцінки безпеки польотів у ході організації повітряного руху та розроблення відповідних рекомендацій, директив тощо; регулярних аудитів із безпеки (можуть бути загальними та специфічними).
Поглиблення контролю за безпекою польотів убачається, насамперед, за рахунок уніфікації процедур контролю. На думку автора, надмірна конкретизація одних і тих же процедурних питань контролю в різних нормативно-правових актах (до того ж, різної юридичної сили) створює проблеми щодо їх застосування. У зв’язку з цим, запропоновано комплекс заходів щодо вдосконалення контрольної діяльності за безпекою польотів на авіаційному транспорті.
|
