Правові та організаційні засади координаційної діяльності органів прокуратури України у сфері протидії злочинності Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, з’ясовується її зв’язок з науковими програмами й темами, формулюються мета й завдання, визначаються об’єкт, предмет і методи дослідження, аргументується наукова новизна і практичне значення одержаних результатів, міститься інформація про апробацію й публікації результатів дослідження, наводяться його структура й обсяг.

Розділ 1. «Теоретичні та методологічні засади координаційної діяльності органів прокуратури» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Правовий статус органів прокуратури як суб’єкта протидії злочинності: поняття та ознаки» наведено авторське визначення поняття правового статусу органів прокуратури як суб’єкта протидії злочинності. Встановлено, що основу правового статусу будь-якого із суб’єктів складають їх права та обов’язки, так як інші елементи (гарантії, обмеження, відповідальність, підвідомчість тощо) є похідними від них.

Зроблено висновок, що одні лише повноваження (права та обов’язки) не дають змоги об’єктивно показати місце, роль та особливості того чи іншого суб’єкта правовідносин. У зв’язку з чим, до особливостей правового статусу органів прокуратури як суб’єкта протидії злочинності віднесено: 1) основним призначенням органів прокуратури є охорона та захист прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб та прав і свобод юридичних осіб від злочинних та інших протиправних посягань; 2) органи прокуратури не є мілітаризованими (зрозуміло, крім військових), хоча прокурори і слідчі прокуратури мають право носіння вогнепальної зброї, натомість для прокурорсько-слідчих працівників передбачені підвищенні вимоги до ділових та моральних якостей, освіти тощо; передбачені спеціальні звання (класні чини), спеціальний формений одяг, а також підвищенні вимоги до службової дисципліни; 3) органи прокуратури не лише самостійно та безпосередньо попереджають та розслідують злочини, а й узгоджують діяльність інших правоохоронних органів з цих питань.

Визначено основні завдання органів прокуратури як суб’єкта протидії злочинності: 1) розкриття та розслідування злочинів у кримінальних справах про діяння, що містять ознаки злочину, розслідування яких згідно з кримінально-процесуальним законодавством належить до їх компетенції; 2) здійснення заходів щодо запобігання злочинам, їх припинення, усунення причин та умов, що сприяють їх вчиненню; 3) координація діяльності по боротьбі зі злочинністю; 4) охорона та захист особи, її прав, свобод та законних інтересів від злочинних посягань; 5) забезпечення відшкодування шкоди фізичним та юридичним особам, державі.

У підрозділі 1.2. «Сутність та особливості координаційної діяльності органів прокуратури у сфері протидії злочинності» сформульовано поняття координаційної діяльністю органів прокуратури щодо протидії злочинності як діяльність прокурорів, які наділені відповідними організаційними повноваженнями і яка спрямована на узгодження (погодження) функціонування самостійних суб’єктів при наявності рівноправних зв’язків між ними та спільної загальної мети. При цьому метою координаційної діяльності органів прокуратури в зазначеній сфері є підвищення ефективності діяльності правоохоронних органів на основі об’єднання їх спільних зусиль, спрямованих на попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів, а також усунення (запобігання) дублювання їх повноважень під час виконання професійних завдань та функцій.

Визначено особливості координаційної діяльністю органів прокуратури щодо протидії злочинності, до яких віднесено: 1) є однією з функцій органів прокуратури, яка, нажаль, не отримала чіткого законодавчого визначення серед інших її функцій; 2) є позасистемною діяльністю, отже має свої характерні риси у порівнянні із внутрішньосистемною координацією, під час якої всі її учасники є суб’єктами однієї системи (відомства); 3) має міжгалузевий характер, оскільки вона здійснюється по відношенню до організаційно не підпорядкованих об’єктів управління та безпосередньо не стосується їх компетенції по самостійній протидії злочинності; 4) координаційна функція прокуратури об’єктивно випливає з її ролі як структури, взаємодіючої з питань забезпечення законності з усіма галузями державної влади; 5) координація доповнює наглядову функцію прокуратури і розширює її можливості; 6) прокурори координують дії тих правоохоронних органів, для яких боротьба зі злочинністю є головною (пріоритетною) та повсякденною функцією; 7) основною організаційною формою діяльності в процесі здійснення координації є засідання координаційних комітетів і проведення координаційних нарад під головуванням прокурорів; 8) координуюча роль прокурора не зменшує значення інших правоохоронних органів у справі боротьби зі злочинністю, не ставить їх у залежність і під контроль прокуратури.

У підрозділі 1.3. «Об’єкт координаційної діяльності органів прокуратури» правоохоронні органи як об’єкт координаційної діяльності органів прокуратури визначено як державні органи, на які законодавчими актами покладено здійснення однієї або декількох правоохоронних функцій, і для яких їх виконання є основним та повсякденним завданням.

Проаналізовано питання щодо віднесення тих чи інших органів до правоохоронних. Встановлено, що труднощі із визначенням вичерпного переліку правоохоронних органів, перш за все, пов’язані із загальною метою усіх без винятку судових органів, органів виконавчої влади, а також правозахисних органів та організацій (адвокатури, нотаріату, недержавних правозахисних організацій тощо), якою є охорона та захист прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина, що лексично та семантично співпадає із значенням терміну «правоохорона» (охорона права).

Зроблено висновок про те, що державні органи, які отримали статус «правоохоронних», мають низку специфічних ознак, які у комплексі й визначають їх особливості: 1) виконують функції щодо запобігання злочинам чи адміністративним правопорушенням, їх припинення та розкриття, розшук осіб, які їх вчинили; охорони особливо важливих державних об’єктів та окремих, передбачених законодавством посадових осіб; оперативно-розшукової та розвідувальної діяльності; охорони громадського порядку і громадської безпеки; виконання кримінальних покарань; контролю за переміщенням людей, транспортних засобів, товарів та інших предметів чи речовин через державний і митний кордон України; 2) така діяльність є однією із пріоритетних та виконується ними повсякденно; 3) органи, які виконують правоохоронні функції, для забезпечення виконання покладених на них завдань наділені правом застосування примусових заходів та засобів; 4) як правило, для виконання покладених обов’язків, правоохоронні органи наділені відповідними атрибутами, які дають підстави називати їх «силовими структурами» або «мілітаризованими органами»; 5) як правило, з метою забезпечення належного рівня службової дисципліни працівникам правоохоронних органів присвоюються спеціальні звання, видається формений одяг, зброя та інші засоби самозахисту; 6) вони є об’єктом координаційної діяльності органів прокуратури.

У підрозділі 1.4. «Правові основи координаційної діяльності органів прокуратури у сфері протидії злочинності» визначено поняття системи нормативних актів, які регулюють координаційну діяльність органів прокуратури у сфері протидії злочинності. На підставі цього зроблено висновок, що в загальному вигляді усі нормативно-правові акти, які регулюють координаційну діяльність органів прокуратури у сфері протидії злочинності, умовно можна поділити на: 1) зовнішні, які приймаються за межами системи органів прокуратури; 2) внутрішні, тобто відомчі нормативні акти ГПУ.

Обґрунтовано положення про те, що особливе місце серед законодавчих актів, які є правовою основою координаційної діяльності органів прокуратури у сфері протидії злочинності, займають ті, що визначають: 1) правовий статус об’єктів цієї діяльності, тобто правоохоронних органів; 2) правові засади щодо протидії (боротьби) окремим злочинам; 3) окремі повноваження прокурорів щодо підтримання державного обвинувачення в суді, нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Аргументовано, що позитивним для удосконалення національного законодавства з досліджуваних питань є прийняття спеціального Закону України «Про координацію діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю та іншими правопорушеннями», у якому запропоновано закріпити: по-перше, вичерпний перелік правоохоронних органів України, на яких буде розповсюджуватися зазначений Закон; по-друге, поняття координації діяльності правоохоронних органів; принципи, мету та завдання такої координації; по-третє, правовий статус координуючого органу (його завдання, функції, повноваження); по-четверте, напрямки та форми координаційної діяльності.

Розділ 2. «Загальна характеристика процесу реалізації координаційної діяльності органів прокуратури у сфері протидії злочинності» містить чотири підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Поняття та елементи механізму координаційної діяльності органів прокуратури» констатовано, що можливість втручання органів прокуратури в діяльність правоохоронних органів під час виконання ними координаційних повноважень є обмеженим, оскільки стосується лише сумісних правоохоронних дій, вичерпується загальною метою та завданнями скоординованих правоохоронних дій.

Запропоновано під механізмом координаційної діяльності органів прокуратури розуміти систему специфічних елементів, які дають змогу реалізувати органам прокуратури їх координаційну роль у сфері правоохоронної діяльності, чітке розуміння, нормативне визначення та виконання яких є запорукою ефективності діяльності правоохоронних органів, усунення (запобігання) дублювання між ними під час виконання спільних правоохоронних завдань та функцій.

Визначено, що елементами механізму координаційної діяльності органів прокуратури є: мета та завдання координаційної діяльності; правові основи (джерела) координаційної діяльності органів прокуратури у сфері протидії злочинності; принципи координаційної діяльності; суб’єкти координаційної діяльності та їх повноваження; об’єкт (предмет) координаційної діяльності органів прокуратури; рівні та напрями координаційної діяльності органів прокуратури у сфері протидії злочинності; форми координаційної діяльності; процедури координаційної діяльності; організація координаційної діяльності.

При цьому до особливостей механізму координаційної діяльності органів прокуратури віднесено такі: 1) він є складовою частиною механізму соціального управління; 2) його функціонування забезпечується координаційною роллю та функцією органів прокуратури у сфері протидії злочинності; 3) передбачає систему специфічних елементів, кожен з яких виконує спеціальну роль; 4) сферою його реалізації є діяльність правоохоронних органів; 5) правовими актами передбачені окремі процедури його реалізації; 6) його результатом є підвищення ефективності діяльності правоохоронних органів, усунення (запобігання) дублювання їх повноважень під час виконання професійних завдань та функцій.

У підрозділі 2.2. «Повноваження органів прокуратури у сфері координаційної діяльності» наведено авторське визначення повноважень органів прокуратури у сфері координаційної. Висловлено думку, що координаційні повноваження органів прокуратури спрямовані на узгодження діяльності та об’єднання зусиль і активізацію діяльності правоохоронних органів, встановлення взаємозв’язку між ними, усунення дублювання і паралелізму в їх діяльності, а також на розробку і здійснення ними узгоджених заходів щодо своєчасного виявлення, розкриття, розслідування та припинення злочинів, усунення причин і умов, які сприяють їх вчиненню, відшкодування завданої злочинними діями шкоди тощо. При цьому з метою пошуку оптимальних шляхів поєднання централізації та децентралізації управління в органах прокуратури, необхідно передати максимально можливий обсяг функцій та повноважень управління на якомога нижчий рівень, що забезпечить реальне вирішення місцевих проблем, а також підсилить кадровий склад місцевих органів прокуратури.

Запропоновано координаційні повноваження прокурорів класифікувати за наступними критеріями: 1) за сферою реалізації координаційних повноважень: а) внутрішньо-організаційні; б) міжгалузеві (міжвідомчі); 2) за об’єктом (предметом) реалізації координаційних повноважень: а) загальні, які стосуються протидії злочинності прокурорсько-слідчими працівниками взагалі; б) спеціальні, які безпосередньо стосуються координаційної діяльності. Визначено систему спеціальних координаційних повноважень органів прокуратури, тобто тих, які стосуються усіх напрямів та форм координаційної діяльності.

У підрозділі 2.3. «Рівні та напрямки координаційної діяльності органів прокуратури у сфері протидії злочинності» визначено поняття, сутність та значення рівнів і напрямків координаційної діяльності органів прокуратури у сфері протидії злочинності.

Обґрунтовано, що рівні координаційної діяльності органів прокуратури необхідно пов’язувати із адміністративно-територіальним поділом, у зв’язку з чим, доцільним буде виокремлення: міждержавного, загальнодержавного, міжрегіонального, регіонального та місцевого рівнів.

Виокремлено напрями координаційної діяльності органів прокуратури, які об’єднано у такі групи:

І. Загальні, що характерні для будь-яких видів та форм координаційної діяльності: а) узагальнення даних про стан злочинності, її структуру та динаміку, прогнозування тенденцій її розвитку; б) підготовка для органів державної влади та органів місцевого самоврядування, громадським організаціям узагальнених інформаційних матеріалів з питань протидії злочинності; в) контроль за виконанням правоохоронними органами правоохоронного законодавства, планів та програм координації правоохоронних заходів; г) об’єднання зусиль правоохоронних органів щодо усунення причин і умов, які сприяють злочинності; д) узгодження правоохоронних заходів спрямованих на виявлення та припинення злочинів, їх розкриття, та розслідування, розшук злочинців; е) забезпечення здійснення спільних правоохоронних заходів щодо притягнення винних осіб до відповідальності, відшкодування ними завданої шкоди; є) організація співробітництва з питань протидії злочинності з відповідними органами зарубіжних держав; ж) підготовка погоджених пропозицій щодо вдосконалення законодавства з питань протидії злочинності; з) надання практичної та методичної допомоги правоохоронним органам з питань протидії злочинності; і) узагальнення практики застосування поширення позитивного досвіду з питань протидії злочинності.

ІІ. Спеціальні, які залежать від: а) спеціалізації органів прокуратури; б) виду злочинної діяльності, з питань протидії якій здійснюються узгоджені заходи; в) мети правоохоронних заходів, реалізація яких узгоджується органами прокуратури.

У підрозділі 2.4. «Процедури координаційної діяльності органів прокуратури у сфері протидії злочинності» наведено визначення процедур координаційної діяльності органів прокуратури у сфері протидії злочинності.

Зроблено висновок, що призначення процедур координаційної діяльності органів прокуратури полягає: у вчасному виявленні правоохоронної проблеми, вирішення якої потребує узгоджених заходів; у визначенні першочергових заходів, їх суб’єктного складу та повноважень, порядку документування; у розмежуванні компетенції між учасниками спільних дій; в упорядкуванні та приведенні до єдиних стандартів подібних за змістом та формою управлінських дій; у запобіганні зловживанням службовим становищем; у посиленні відповідальності керівників координуючих дій і виконавців за досягнення кінцевої мети.

Запропоновано процедури координаційної діяльності органів прокуратури класифікувати за такими критеріями: залежно від напряму координаційної діяльності; залежно від форми координаційної діяльності; залежно від мети; залежно від адміністративно-правового статусу суб’єктів, які беруть участь в координаційних процедурах; за рівнем правового регулювання; залежно від суб’єкта ініціативи координаційної процедури.

Обґрунтовано, що стадії процедури координації можна об’єднати у дві групи: по-перше, загальні, які характерні для будь-якої форми та напряму координаційної діяльності: отримання інформації; формування пріоритетів (мети та завдань) на підставі аналізу отриманої інформації; визначення конкретних заходів щодо вирішення завдань та виконавців; безпосереднє здійснення координаційних заходів; підведення підсумків; контроль за усуненням недоліків; по-друге спеціальні, які характерні для однієї (одного) із них.