АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЮ КРИМІНАЛЬНО-ВИКОНАВЧОЮ СЛУЖБОЮ УКРАЇНИ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами‚ мета і задачі, об’єкт і предмет, методи дослідження, обґрунтовуються наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо апробації результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Методологічні засади управління Державною кримінально-виконавчою службою України» присвячений з’ясуванню особливостей організації та функціонування ДКВСУ як об’єкта державного управління, структури цієї державної служби та системи управління нею.

У підрозділі 1.1 «Державна кримінально-виконавча служба як об’єкт державного управління» аналізується місце ДКВСУ в структурі механізму державного управління.

Під Державною кримінально-виконавчою службою як об’єктом державного управління розуміється елемент загальної управлінської системи, діяльність якої спрямована на реалізацію частини соціальної мети даної системи. Визначено місце ДКВСУ в сучасній системі органів виконавчої влади та в системі правоохоронних органів, а також досліджено сучасний стан функціонування окремих елементів цієї служби. Наголошується, що ДКВСУ є державною інституцією зі спеціальним статусом, яка здійснює правозастосовчі та правоохоронні функції.

В роботі в історичному аспекті проаналізовано питання самостійності ДКВСУ та підпорядкування її Міністерству внутрішніх справ України або Міністерству юстиції України. Кримінально-виконавчу систему як об’єкт державного управлінського впливу розглянуто крізь призму такого державного феномена як національна безпека, пріоритетом якої є гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Доведено, що об’єктом управління в системі ДКВСУ є діяльність людей, пов’язана із організацією та забезпеченням безпосереднього виконання та відбування кримінальних покарань, за напрямами впливу на керовані об’єкти виділено два основні напрями управління — внутрішній і зовнішній. Зазначені напрями реалізуються завдяки діяльності суб’єктів управління, що утворюють розгалужену систему державних органів, діяльність яких визначається через мету та завдання, які вони здійснюють у сфері виконання кримінальних покарань, а їхній зміст залежить від особливостей об’єкта управління.

У підрозділі 1.2 «Сутність, особливості та функції управління Державною кримінально-виконавчою службою» державне управління у сфері виконання покарань визначено як різновид управлінської діяльності, яка включає свідомий та цілеспрямований вплив органів державного управління на кримінально-виконавчу систему з метою підвищення її ефективності.

Зроблено висновок, що особливості управління Державною кримінально-виконавчою службою обумовлені специфікою його цілей, завдань та функцій. Доведено, що визначення цілей управління ДКВСУ необхідно здійснювати із врахуванням засад державної політики у сфері виконання покарань, оскільки вона впливає на правоохоронну політику в цілому і частково – на прийняття рішень щодо профілактики рецидивної злочинності, адаптації осіб, які відбули покарання, і надання їм допомоги.

Цілями управління ДКВСУ визначено захист прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб і держави від злочинних посягань; забезпечення законності і справедливості при виконанні кримінальних покарань; ресоціалізація осіб, які відбувають кримінальні покарання. Відповідно до зазначених цілей визначено найбільш актуальні завдання, що стоять перед кримінально-виконавчою системою.

Охарактеризовано загальні функції державного управління ДКВСУ, які відображають сутнісні моменти і присутні практично в будь-якій управлінській взаємодії його суб’єктів та об’єктів: організацію, планування, прогнозування, мотивацію, регулювання та контроль.

У підрозділі 1.3 «Система управління Державною кримінально-виконавчою службою» це управління досліджено як складне структурно-організоване явище, яке є частиною механізму державного управління.

Відмічено, що формування системи управління ДКВСУ залежить від двох чинників: державно-правової природи цієї служби та об’єкта управління, яким є діяльність зазначеного органу щодо реалізації єдиної державної політики у сфері виконання кримінальних покарань.

У структурі системи управління ДКВСУ виділено два рівні: загальний (зовнішній) – управління цією службою як органом держави, на який покладено реалізацію відповідної державної політики; спеціальний (внутрішній) – управління ДКВСУ як сукупністю взаємопов’язаних державних органів та установ, які безпосередньо забезпечують реалізацію вказаної політики держави. Підкреслено, що саме внутрішній рівень системи управління ДКВСУ має основне значення для забезпечення належної реалізації державної політики у сфері виконання кримінальних покарань.

Обґрунтовується точка зору, що система управління ДКВСУ становить певне системно-структурне утворення, яке складається із низки елементів (суб’єкт управління; об’єкт управління; механізм управління; функції управління; організаційна структура; кадри управління; процес управління), між якими існують зв’язки взаємозалежності та взаємообумовленості. При такому підході основним напрямком удосконалення системи управління ДКВСУ є послідовний розвиток кожного з елементів цієї системи, завдяки чому сукупність позитивних зрушень в окремому елементі дасть якісне покращення системи управління ДКВСУ в цілому.

У підрозділі 1.4 «Інформаційне забезпечення управління Державною кримінально-виконавчою службою» проаналізовано його зміст, форми та стан здійснення з позиції визнання його засобом управління ДКВСУ.

Відмічено, що важливість інформаційного забезпечення діяльності ДКВСУ, у тому числі її управлінської діяльності, пов’язана з тим, що сам процес управління у його класичному розумінні розкривається як рух інформації між об’єктом та суб’єктом управління. Тому здійснення управління та управлінської діяльності в ДКВСУ можливе тільки за умови ефективного їх інформаційного забезпечення, яке опосередковує та упорядковує ті інформаційно-управлінські зв’язки, які виникають та розвиваються між суб’єктом і об’єктом управління.

Наведено характеристику інформаційного забезпечення системи управління ДКВСУ: за сутністю — це процес обробки та використання інформації; за періодичністю — безперервний процес; за характером існування — становить частину управлінської діяльності; за формою реалізації — здійснюється за допомогою засобів і методів, обумовлених особливостями існування інформації; за наслідками здійснення — пов’язане з формуванням інформаційних фондів; за основним призначенням — є інструментом управління, який знаходить свою реалізацію під час аналізу, планування і підготовки ефективних управлінських рішень. З урахуванням наведених ознак запропоновано визначення поняття «інформаційне забезпечення діяльності ДКВСУ».

Здійснено аналіз сучасного стану інформаційного забезпечення діяльності ДКВСУ (організаційного, нормативного та технічного аспектів його проявів). Відмічено, що на цей час в його організації та здійсненні існують певні проблеми і недоліки. Запропоновано систему заходів, які будуть сприяти усуненню виявлених недоліків та удосконаленню інформаційного забезпечення діяльності ДКВСУ. До їх числа віднесено: комплектацію підрозділів ДКВСУ сучасними технічними засобами; створення та введення в дію інформаційно-аналітичної (пошукової) системи ДПтС України та її інтеграцію в єдину інформаційну мережу держави; відокремлення як самостійних підрозділів секторів (відділів) інформаційно-аналітичного забезпечення; удосконалення правової регламентації інформаційного забезпечення та організації процесу інформатизації ДКВСУ; підвищення рівня компетентності персоналу ДКВСУ щодо користування сучасною технікою, а також сучасними інформаційними технологіями.

Розділ 2 «Функціонально-організаційна структура державної кримінально-виконавчої служби» присвячено дослідженню елементів ДКВСУ як єдиної управлінської системи.

У підрозділі 2.1 «Призначення, завдання та функції Державної кримінально-виконавчої служби» визначено головну мету діяльності органів та установ виконання покарань, яка полягає у захисті інтересів особи, суспільства і держави шляхом створення умов для виправлення і ресоціалізації засуджених, запобігання вчиненню нових злочинів як засудженими, так і іншими особами, а також запобігання тортурам та нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню із засудженими. Ця стратегічна мета деталізується низкою нормативних актів до такого рівня, при якому кожна конкретно визначена мета виступає як завдання безпосередньої кримінально-виконавчої діяльності.

Зазначається, що перед органами та установами виконання покарань відповідно до їхнього призначення ставиться чотири основні завдання: виконання вироку суду, забезпечення процесу виправлення засуджених; спеціальне і загальне попередження (превенція). Кожне з вказаних завдань має самостійне значення, а всі вони разом розкривають зміст процесу виконання кримінального покарання. Поряд із основними завданнями органи і установи виконання покарань здійснюють різні допоміжні чи забезпечувальні функції. Особливо це характерно для установ виконання покарань.

Запропоновано доповнити Положення про Державну пенітенціарну службу України вказівкою на низку нових завдань: узагальнення зарубіжного досвіду пенітенціарної діяльності; організація культурно-масової, просвітньої і соціальної роботи з персоналом установ виконання покарань; організація інформаційно-аналітичної та методичної роботи, поточного та перспективного планування, впровадження в діяльність підлеглих підрозділів кримінально-виконавчої системи сучасної організації праці та управління тощо.

Зазначається, що мета і завдання управління визначають функції органів та установ виконання покарань. Кожна із функцій, покладених на кримінально-виконавчу установу, конкретизується у функціях її структурних підрозділів та служб, а функції структурних підрозділів (служб) розподіляються у формі функціональних обов’язків кожного окремого працівника підрозділу, які він виконує постійно. Визначено і охарактеризовано основні функції Державної кримінально-виконавчої служби.

Підрозділ 2.2 «Організаційна структура Державної кримінально-виконавчої служби» присвячено дослідженню структури ДКВСУ з точки зору подвійності змісту її управлінської діяльності, адже ця структура водночас виступає як керуюча та керована система.

Виділено дві групи управлінських впливів: а) зовнішні, тобто ті, що здійснюються суб’єктами управління, які не входять до структури певної організації (наприклад, для виховних та виправних колоній такими суб’єктами управління є Державна пенітенціарна служба України, управління Державної пенітенціарної служби України в Автономній Республіці Крим, областях); б) внутрішні, тобто такі, що здійснюються суб’єктами управління, які безпосередньо входять до її структури (наприклад, відносини між керівником та підлеглим).

Акцентується увага на необхідності розрізняти такі категорії як «система органів, які виконують покарання», «кримінально-виконавча система», «система установ виконання покарань», «кримінально-виконавчі установи», перші дві з них є синонімами та ширшими за змістом за інші.

Наголошується, що організаційна структура ДКВСУ включає в себе сукупність структурних підрозділів, об’єднаних в орган, зв’язки підпорядкованості між ними, а також форми розподілу функцій. Органи та установи виконання покарань складаються з цілого ряду структурних підрозділів (управлінь, відділів, відділень, груп, стройових підрозділів), які й утворюють необхідний комплекс елементів кримінально-виконавчої системи та взаємодіють між собою в певному порядку.

Розділ 3 «Правовий статус державної кримінально-виконавчої служби» присвячено характеристиці її цілей, завдань, функцій, обов’язків, прав та відповідальності, а також адміністративних процедур її діяльності.

У підрозділі 3.1 «Структура та зміст правового статусу Державної кримінально-виконавчої служби» здійснено аналіз теоретичних напрацювань та практики діяльності органів і установ виконання покарань, на основі якого найбільш теоретично обґрунтованою та функціонально доцільною пропонується вважати точку зору, що основу правового статусу державного органу утворюють: мета, завдання, функції, компетенція (обов’язки, права, відповідальність) та адміністративні процедури їхньої діяльності.

Адміністративно-правовий статус органів і установ виконання покарань, як і їх компетенція, містить у собі як загальні ознаки, властиві правовим статусам інших суб’єктів права (теоретична конструкція складу, загальне призначення та ін.), так і низку особливостей, властивих лише згаданим суб’єктам, зокрема, кримінально-виконавчих та управлінських правовідносин. У внутрішній сфері цей статус відзначається такими особливостями як встановлення дисципліни на зразок військової, віднесення органів та установ виконання покарань до числа правоохоронних державних формувань. У зовнішній сфері адміністративно-правовий статус установ виконання покарань має такі характерні риси, які диференціюють його правовий статус серед інших суб’єктів права і можуть бути представлені у вигляді двох груп. До першої входять властивості всього статусу в цілому — стабільність, похідність адміністративно-правового статусу установ виконання покарань від правового статусу державних органів. Другу групу утворюють особливості, що характеризують лише окремі елементи статусу (обов’язки, права тощо).

Підрозділ 3.2 «Обов’язки Державної кримінально-виконавчої служби» відмічено, що сутність та зміст юридичних обов’язків ДКВСУ, її органів та установ визначають їхнє положення стосовно прав інших суб’єктів правовідносин, стимулюючи організаційну структуру ДКВСУ до належного виконання покладених на неї завдань.

Зазначається, що обов’язки певною мірою здатні виступати як критерії оцінювання ефективності та результативності діяльності ДКВСУ. Адже ступінь виконання обов’язків, повноту та якість їхньої реалізації завжди можна оцінити завдяки відповідним показникам, що дасть можливість скласти уявлення про якість виконання ДКВСУ покладених на неї завдань та функцій.

Доведено, що як складова правового статусу ДКВСУ, її органів та установ їх обов’язки повинні віднайти власне нормативне закріплення. Запропоновано доповнити Закон України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» статтею із переліком основних обов’язків ДКВСУ, сформульовано редакцію такої статті.

Виділено риси, які характеризують обов’язок як елемент статусу ДКВСУ цієї служби, на цій підставі сформульовано визначення поняття «обов’язок ДКВСУ (її органів та установ)» як міру належної та необхідної діяльності органів та установ ДКВСУ або поведінки їхніх посадових осіб.

Проаналізовано форми реалізації обов’язків ДКВСУ, її органів та установ (утримання від заборонених дій; вчинення конкретних дій щодо належної реалізації єдиної державної політики у сфері виконання кримінальних покарань; необхідність реагувати на законні вимоги інших суб’єктів; зазнавання працівниками органів та установ ДКВСУ обмежень у правах).

Визначено види обов’язків: загальні (такі, що стосуються та підлягають виконанню всіма органами та установами ДКВСУ) та спеціальні (визначають обов’язки конкретного органу, установи ДКВСУ).

У підрозділі 3.3 «Права Державної кримінально-виконавчої служби» проаналізовано правові можливості цього державного органу, надані йому для виконання покладених на нього завдань та функцій.

З урахуванням напрацювань вчених-юристів визначено поняття прав або повноважень в контексті застосування його до органу державної влади, наведено власне розуміння основних ознак повноважень (прав) ДКВСУ (є невід’ємною складовою їх правового статусу; встановлюються виключно у нормативно-правових актах; за сутністю є видом та мірою дозволеної діяльності (поведінки); за змістом є засобами дії, які дозволяють забезпечити досягнення соціально корисних та суспільно важливих результатів; мета реалізації спрямовується на забезпечення прав та інтересів особи, суспільства та держави у сфері виконання кримінальних покарань; наслідком застосування повноваження (права) є зміни у змісті кримінально-виконавчих відносин; виступають проявом публічно-правової природи цього органу та носять державно-владний характер).

Проаналізовано основні форми реалізації повноважень кримінально-виконавчої служби, її органів та установ (вчинення дій, що забезпечують виконання покладених на цей орган завдань (правомочність на власні дії); вимагання вчинення конкретних дій від правозобов’язаної сторони кримінально-виконавчих відносин (правомочність на чужі дії); звернення до інших державних органів за допомогою у забезпеченні виконання покладених на пенітенціарну систему обов’язків (правомочність домагання (правозахисту)).

Обґрунтовано необхідність систематизації правових актів, які визначають права та обов’язки ДКВСУ, та більш чіткого формулювання прав та обов’язків її органів та установ, запропоновано внесення змін та доповнень до відповідних нормативно-правових актів, зокрема до Положення про Державну пенітенціарну службу України.

Підрозділ 3.4 «Відповідальність Державної кримінально-виконавчої служби» присвячено аналізу змісту та видів можливих юридичних наслідків діяльності ДКВСУ та форм їх реалізації.

Зроблено висновок, що дотримання положень чинного законодавства є обов’язковою та необхідною умовою належного здійснення ДКВСУ та її персоналом функцій держави, а також організації та виконання відповідних завдань. На підставі виділення ознак відповідальності органу виконавчої влади акцентовано увагу на тому, що за своєю сутністю вона становить закріплений у нормативно-правових актах обов’язок ДКВСУ, її службових та посадових осіб відповідати перед уповноваженими суб’єктами за належне виконання завдань службової діяльності та якісну реалізацію державної політики у сфері виконання кримінальних покарань.

Підтримано позицію щодо виокремлення двох видів (форм прояву) відповідальності – негативної (ретроспективної) та позитивної. Відмічено, що здійснюване реформування ДКВСУ має бути пов’язане із посиленням дії позитивної відповідальності. Для забезпечення цього положення пропонується вжиття таких заходів: удосконалення критеріїв відбору персоналу та системи морального і матеріального стимулювання позитивної поведінки; створення належних умов для праці та побуту персоналу; забезпечення належного рівня соціального захисту працівників ДКВСУ.

Відмічено, що відповідальність ДКВСУ: є гарантією забезпечення належного виконання його завдань; за своєю формою втілюється у взаємовідносини між цим органом та іншими суб’єктами кримінально-виконавчих та адміністративних відносин; за походженням вона є наслідком дії принципу законності; повинна мати та реалізуватися виключно у правових формах; як правове явище витупає комплексним поняттям, адже воно складається із відповідальності органів та установ виконання покарань як юридичних осіб (юридичних осіб публічного права) та відповідальності персоналу ДКВСУ як фізичних осіб (службових чи посадових осіб органів державної влади).

Розділ 4 «Форми та методи управління в Державній кримінально-виконавчій службі України», складається з чотирьох підрозділів, в яких розкривається поняття правових актів управління в ДКВСУ, особливості їх розробки, прийняття та виконання, форми управління в ДКВСУ, методи управління в ДКВСУ.

У підрозділі 4.1 «Поняття та види правових актів управління в Державній кримінально-виконавчій службі України» зазначається, що ДКВСУ, реалізуючи свої державно-владні повноваження, від імені держави видає велику кількість відомчих юридично обов’язкових нормативних та індивідуальних актів і здійснює нагляд за точним та неухильним виконанням цих приписів. Нормативно-правові акти ДКВСУ «обслуговують» переважну частину законодавчих актів з питань виконання та відбування покарань, разом з тим дані акти забезпечують власне нормативне регулювання питань правопорядку, забезпечення прав, свобод і обов’язків громадян, організації діяльності органів та установ виконання покарань.

Зроблено висновок, що система нормативно-правових актів ДКВСУ, яку утворюють накази, положення, статути, правила, інструкції тощо, потребує впорядкування, структурного узгодження та усунення дублювання нормативно-правових актів, зведення до мінімуму кількості нормативних актів з одного питання.

Наголошується, що відомчі акти індивідуального характеру регламентують конкретні, одиничні, службові правовідносини. Ці акти застосовуються до конкретних осіб або конкретних службових ситуацій, вичерпують себе одноразовим застосуванням або виконанням і мають індивідуальну спрямованість, наприклад, наказ про звільнення з посади, накладення дисциплінарного стягнення, заохочення, тощо, наказ керівника органу про призначення певної особи на посаду. Індивідуальні акти мають назву «розпорядження», «наказ». Індивідуальні акти спрямовані конкретному, чітко визначеному адресату і розраховані на одноразове застосування, що є основними ознаками їх відмежування від нормативно-правових актів.

У підрозділі 4.2 «Особливості розробки, прийняття та виконання правових актів управління в Державній кримінально-виконавчій службі України» наголошується, що нормотворча діяльність здійснюється шляхом самостійного видання нормативно-правових актів та у взаємодії з вищими та місцевими органами державної влади. Суб’єкти управління в ДКВСУ в межах повноважень формують, систематизують, приймають та оприлюднюють правові акти управління та забезпечують їхній дієвий вплив на процес виконання та відбування кримінальних покарань з метою захисту інтересів особи, суспільства і держави. Сформульовано визначення нормотворчості у ДКВСУ як самостійного виду діяльності органів та установ виконання покарань з підготовки, прийняття або скасування уповноваженими суб’єктами ДКВСУ відомчих нормативно-правових актів.

Зроблено висновок, що основними процедурними стадіями нормотворчості в ДКВСУ є підготовча (розробка проекту нормативно-правого акта, його попередній розгляд, узгодження із зацікавленими суб’єктами, його обговорення) та основна (прийняття відповідним органом проекту до свого розгляду, надання йому юридичних властивостей та введення у дію). Разом з тим наголошено, що при створенні індивідуальних правових актів стадії такого процесу не завжди чітко виражені або навіть відсутні.

На основі аналізу стану нормотворчості в ДКВСУ зроблено висновок, що врегулювання суспільних відносин щодо управління цією службою зумовлює необхідність удосконалення відомчого правового забезпечення діяльності органів та установ виконання покарань шляхом систематизації нормативних актів; створення системи моніторингу відомчих нормативно-правових актів з метою виявлення та усунення прогалин і суперечностей, колізій і дублювання приписів у нормах відомчих актів; забезпечення єдності термінології, дотримання єдиних стандартів оформлення нормативних актів, єдиних базових принципів, категорій та понять, які використовуються при створенні актів.