ТЕОРІЯ ТА ПРАКТИКА АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ОРГАНІЗАЦІЇ БЕЗПЕКИ ДОРОЖНЬОГО РУХУ В УКРАЇНІ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації‚ визначено її зв’язок з науковими програмами, планами темами‚ мету і задачі‚ об’єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їх апробацію, а також про публікації, структуру й обсяг дисертації.

Розділ 1 «Методологічні засади адміністративно-правового регулювання організації безпеки дорожнього руху в Україні» складається з чотирьох підрозділів, у яких здійснено історико-правовий огляд становлення і розвитку забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні, визначено поняття забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні, розглянуто дорожній рух як об’єкт соціального управління, окреслено принципи, функції та методи адміністративно-правового забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні.

У підрозділі 1.1 «Історико-правовий огляд становлення і розвитку забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні» проаналізовано становлення законодавства про безпеку дорожнього руху з моменту виникнення транспортних шляхів до сучасного етапу розвитку нормативно-правової бази у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху.

Визначено причинно-наслідковий зв’язок між виникненням транспорту, законодавства про безпеку дорожнього руху та спеціалізованих органів щодо забезпечення безпеки дорожнього руху. Наголошено, що з розвитком автомобільної промисловості в країні виникає потреба у створенні спеціального органу державного нагляду за автомобільним транспортом і дорожнім рухом. Проаналізовано зміни в повноваженнях державної автомобільної інспекції Міністерства внутрішніх справ України на різних етапах розвитку держави.

Доведено, що існування такої складної динамічної системи, як дорожній рух, неможливе без правової регламентації; більш того, саме правове забезпечення є тим елементом, який у сучасних умовах забезпечує повноцінний розвиток і оптимальний рівень ефективної організації дорожнього руху.

У підрозділі 1.2 «Ґенеза поняття забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні» обґрунтовано, що поняття – це одиничні форми думки, які використовуються для класифікації об’єктів (предметів, процесів, явищ) навколишнього світу за допомогою певної абстракції шляхом фіксації їх загальних і специфічних ознак. Як останні можуть використовуватися різноманітні властивості і відносини об’єкта, що виявляються при його зіставленні або взаємодії з іншими об’єктами певної предметної сфери і виражають його індивідуальність порівняно з ними.

Охарактеризовано поняття «дорожній рух», «безпека дорожнього руху», «управління дорожнім рухом», з’ясовано їх співвідношення. Доведено, що терміни «дорожній рух», «безпека дорожнього руху», «забезпечення безпеки дорожнього руху» вже декілька десятків років застосовуються на практиці, але відсутність офіційного тлумачення призводить до суттєвої різниці їх трактування в юридичній науковій літературі, невизначеності їх змісту при використанні в правових актах та управлінських документах.

У підрозділі 1.3 «Дорожній рух як об’єкт соціального управління» наголошено, що окреслення дорожнього руху як об’єкта управління лежить в основі побудови системи управління, кожна ланка якого стає також структурним об’єктом управління (людина, автомобіль, дорога, навколишнє середовище). Дорожній рух визначено як сукупність суспільних відносин, що виникають при просторовому переміщенні людей та вантажів по дорогах за допомогою транспортних засобів або без них, а також у процесі управління умовами такого переміщення.

На підставі аналізу дорожнього руху як об’єкта соціального управління обґрунтовано точку зору, що: по-перше, у процесі дорожнього руху виникають управлінсько-соціальні відносини і суб’єктами такого управління є люди, транспортні засоби, дороги, а об’єктом – дорожній рух; по-друге, соціальне управління у процесі просторового переміщення людей та вантажів є вольовою діяльністю, яка виражена в цілеспрямованому й організаційному впливі, що здійснюється з метою забезпечення безпеки дорожнього руху, узгодженості та впорядкованості спільних дій людей; по-третє, дорожній рух – це реально існуючий об’єкт соціального управління, оскільки він виникає лише там, де є суспільна діяльність людей, крім того, йому притаманний регулюючий вплив на поведінку учасників; по-четверте, дорожній рух – це об’єкт управління, який існує у двох аспектах: елементно-структурному – як сукупність людей, транспортних засобів, мережі доріг, оточуючого середовища та нормативної бази, яка врегульовує відносини щодо забезпечення безпеки дорожнього руху; функціональному – як діяльність безпосереднього пересування та створення умов цього переміщення, так і поведінки учасників дорожнього руху.

Виокремлення дорожнього руху як об’єкта соціального управління надало можливість сформулювати загальне поняття дорожнього руху. Дорожній рух – це система елементів живої та неживої природи, що функціонує в умовах, які залежать від рівня сучасної техніки, стану внутрішнього середовища і можливостей людини. Крім того, дорожній рух – це процес, який регулює динамічні зв’язки у тріаді «людина – транспортний засіб – дорога».

У підрозділі 1.4 «Принципи, функції та методи адміністративно-правового забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні» окремо визначено та охарактеризовано поняття «принципи адміністративно-правового забезпечення безпеки дорожнього руху», «функції адміністративно-правового забезпечення безпеки дорожнього руху» та «методи адміністративно-правового забезпечення безпеки дорожнього руху».

До принципів системи забезпечення безпеки дорожнього руху віднесено: принцип єдності, лінійний принцип, функціональний принцип, галузевий принцип, територіальний принцип, принцип подвійного підпорядкування, принцип системності, принцип диференціації та фіксування повноважень, принцип поєднання колегіальності та єдиноначальності, принцип взаємодії, принцип контролю, принцип раціональності, принцип забезпечення стійкості системи щодо зовнішнього середовища, принцип повноти та достовірності інформації. Надано характеристику кожного із зазначених принципів.

У підрозділі наведено поняття та характеристику функції адміністративно-правового забезпечення безпеки дорожнього руху. Детально розглянуто такі види функцій, як організація, регулювання та контроль. Наголошено, що організація як функція управління системою безпеки дорожнього руху повинна передбачати: а) створення та функціонування підрозділів та служб, що становлять організаційну структуру цієї системи; б) визначення оптимального складу органів виконавчої влади залежно від притаманних їм завдань; в) формування стійких організаційних зв’язків для ефективної взаємодії між ними.

У роботі обґрунтовано, що одним з основних елементів механізму соціальної системи є методи – це сукупність засобів та прийомів, за допомогою яких реалізуються цілі, завдання та функції.

Розділ 2 «Система та організація діяльності суб’єктів управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні», що містить чотири підрозділи, присвячено дослідженню завдань, функцій та повноважень суб’єктів управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні, охарактеризовано взаємодію суб’єктів управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні; з’ясовано особливості інформаційного забезпечення суб’єктів управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні та окреслено шляхи удосконалення правових засад та організації їх діяльності.

У підрозділі 2.1 «Система та компетенція суб’єктів управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні» визначено, що систему суб’єктів управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху утворюють державні (регіональні, галузеві) та громадські (органи місцевого самоврядування, громадські організації) суб’єкти управління. Державними є суб’єкти управління, що визначають умови та межі безпеки дорожнього руху як на державному, так і на регіональному рівнях. Державні галузеві суб’єкти управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху виділені за ознакою того, що виключно до їх повноважень належить як регулювання безпеки дорожнього руху цілому, так і регулювання безпеки окремих її складових: Міністерство інфраструктури України та його органи (наприклад Державне агентство автомобільних доріг України, Державна адміністрація залізничного транспорту України «Укрзалізниця», Державна інспекція України з безпеки на наземному транспорті тощо), міністерства, відомства, служби, комітети, інспекції. Громадськими є суб’єкти управління, що визначають умови та межі безпеки дорожнього руху на місцях: органи місцевого самоврядування, громадські організації.

Охарактеризовано систему та компетенцію суб’єктів управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні з позиції нормативно-правового закріплення їх повноважень в означеній сфері. Відзначено, що перед суб’єктами управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні ставляться такі основні завдання: виконання власних функцій, безпосередньо забезпечення безпеки дорожнього руху в комплексній взаємодії з іншими суб’єктами; спеціальне і загальне забезпечення безпеки дорожнього руху. Кожне із вказаних завдань має самостійне значення, а всі вони разом розкривають зміст процесу забезпечення безпеки дорожнього руху. Поряд з основними завданнями суб’єктів управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні, означені суб’єкти здійснюють також допоміжні або забезпечувальні функції.

У підрозділі 2.2 «Адміністративно-правове регулювання взаємодії суб’єктів управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні» визначено, що взаємодія у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні – це врегульована правовими та адміністративно-правовими нормами, погоджена за метою, часом і місцем спільна діяльність суб’єктів управління задля усунення недоліків і несправностей дорожньої техніки (транспортних засобів, доріг та дорожніх споруд), зменшення шкідливого впливу на дорожню обстановку природних факторів, удосконалення регулювання дорожнього руху, правил експлуатації, обслуговування та ремонту дорожньої техніки, удосконалення організації дорожнього руху, забезпечення своєчасної медичної допомоги потерпілим у результаті дорожньо-транспортних пригод, відшкодування їм матеріального збитку.

Адміністративно-правове регулювання взаємодії суб’єктів забезпечення безпеки дорожнього руху охарактеризовано як систему адміністративно-правових засобів, за допомогою яких здійснюється організаційно-правовий вплив на відносини між суб’єктами управління з метою впорядкування та спрямування їх взаємних дій на максимальне підвищення рівня безпеки дорожнього руху.

Акцентовано увагу на необхідності розрізняти такі елементи механізму адміністративно-правового регулювання взаємодії суб’єктів забезпечення безпеки дорожнього руху, як адміністративно-правові норми, адміністративно-правові відносини, суб’єкти адміністративно-правових відносин. Така структура механізму адміністративно-правового регулювання взаємодії суб’єктів забезпечення безпеки дорожнього руху дозволяє певним чином зорієнтуватися серед різноманітних правових засобів, які становлять організаційно-правову основу такої взаємодії та перейти до аналізу її напрямів.

У підрозділі 2.3 «Інформаційно-аналітична діяльність суб’єктів управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні» досліджено перспективи розвитку інформаційно-аналітичної діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та громадських організацій як суб’єктів управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні.

Автором запропоновано власне визначення поняття інформаційно-аналітичної діяльності суб’єктів забезпечення безпеки дорожнього руху як сукупності дій органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських організацій та інших суб’єктів системи забезпечення безпеки дорожнього руху щодо задоволення інформаційних потреб цієї системи та створення умов для ефективної взаємодії її елементів з метою запобігання дорожньо-транспортним пригодам та зниження тяжкості їх наслідків.

Доведено, що наявність єдиних баз даних та автоматизація роботи з ними дозволить уникнути дублювання роботи різних суб’єктів забезпечення безпеки дорожнього руху, спростить обмін інформацією між ними, надасть можливість більш повно та ефективно використовувати первинні дані для аналітичної роботи.

Підрозділ 2.4 «Удосконалення правових засад та організації діяльності суб’єктів управління щодо підвищення безпеки дорожнього руху в Україні» присвячено аналізу причин та умов виникнення небезпеки на дорозі, у зв’язку з чим обґрунтовано необхідність провести комплекс заходів щодо вдосконалення безпосередньо правових засад та організації діяльності суб’єктів управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні. Обґрунтовано, що суттєвими причинами порушення безпеки дорожнього руху в Україні залишаються: низький рівень дисципліни учасників дорожнього руху; недостатній рівень підготовки водіїв транспортних засобів; невідповідність стану вулично-дорожньої мережі рівню інтенсивності транспортного руху; недостатність впровадження новітніх технологій і технічних засобів організації дорожнього руху; неефективність здійснення нагляду за дотриманням учасниками дорожнього руху правил безпеки; неналежне фінансування заходів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху тощо.

Вказано, що вдосконалення діяльності суб’єктів управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні слід починати передусім з удосконалення вітчизняного законодавства, яке регулює відносини у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, а лише потім реалізовувати стратегічні заходи щодо подолання дорожньо-транспортної аварійності.

Доведено, що напрямами вдосконалення правових засад та організації діяльності суб’єктів управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху є: 1) прискорення процесу адаптації вітчизняного законодавства у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху до законодавства Європейської Співдружності; 2) виконання заходів щодо забезпечення безпеки дорожнього руху, передбачених національними програмами та стратегіями; 3) розмежування повноважень центральних органів виконавчої влади, що здійснюють забезпечення безпеки дорожнього руху та закріплення притягнення їх посадових осіб до юридичної відповідальності за неналежне невиконання ними службових обов’язків; 4) створення системи державного контролю за діяльністю суб’єктів управління у сфері забезпечення безпеки дорогого руху; 5) активізування роботи Координаційної ради з питань безпеки дорожнього руху; 6) використання в Україні передових досягнень зарубіжних країн щодо забезпечення безпеки дорожнього руху.

Розділ 3 «Державний контроль та нагляд за безпекою дорожнього руху в Україні», що включає три підрозділи, присвячено аналізу повноважень суб’єктів, які здійснюють контрольно-наглядову діяльність за безпекою дорожнього руху.

У підрозділі 3.1 «Державний контроль та нагляд як напрямок забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні» визначено нагляд як вид державної діяльності і наголошено, що нагляд – це сукупність безперервних дій зі спостереження за додержанням законності у відповідних суспільних відносинах, які здійснюються компетентним на те органом із застосуванням наданих йому законом (підзаконним нормативним актом) повноважень і спрямовані на запобігання, виявлення і припинення порушень, а також притягнення порушників до відповідальності.

Проаналізовано понятійний апарат, зокрема такі терміни, як: «адміністративний нагляд», «контроль»; відмічено, що вони часто використовуються як синоніми. На підставі проведеного аналізу автор підтримує позицію, що відмінність адміністративного нагляду від державного контролю полягає насамперед у тому, що для державного контролю характерна наявність широкого набору засобів і методів контрольної діяльності (перевірки, експертизи, ліцензування, аналізу звітних даних тощо), чого не можна сказати про адміністративний нагляд.

На основі аналізу теоретичних міркувань науковців виокремлено особливості адміністративного нагляду. Насамперед це його надвідомчий (чи позавідомчий) характер, тобто спостереження за об’єктом, який не підпорядкований по службі, належить до іншого відомства, наприклад відносини між працівником міліції та власником вогнепальної зброї, транспортного засобу тощо. Як іще одну важливу ознаку адміністративного нагляду названо його профілактичну спрямованість. У процесі адміністративного нагляду працівники міліції мають можливість виявити умови, що сприяють злочинам та іншим правопорушенням; вплинути на осіб, схильних до антигромадської поведінки, з метою недопущення з їх боку протиправних діянь, вчасно припинити правопорушення і забезпечити невідворотність відповідальності порушника.

Адміністративний нагляд міліції визначено як правоохоронну діяльність зі спостереження за додержанням законності організаційно не підпорядкованими об’єктами (підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами), що здійснюється безперервно у зв’язку з виконанням ними спеціальних міжгалузевих норм, правил та вимог, з використанням комплексу адміністративних засобів впливу з метою охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, попередження і припинення правопорушень, відновлення порушених правовідносин і притягнення винних до відповідальності.

У підрозділі 3.2 «Організаційно-правові засади діяльності Державтоінспекції України щодо забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні» доведено, що найширше коло адміністративно-наглядових повноважень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху має Державна автомобільна інспекція МВС України, яка є специфічним підрозділом органів виконавчої влади, охарактеризовано її права та обов’язки.

Акцентовано увагу, що правовий режим організації діяльності ДАІ МВС України створюється системою нормативно-правових актів, які відрізняються один від одного за багатьма ознаками – юридичною силою, назвою, органами, що їх приймають, порядком набрання чинності, однак мають одне спрямування – упорядкування, узгодженість, взаємодія структурних одиниць ДАІ (їх посадових осіб) між собою, між собою та органами (підрозділами) МВС України, а також із громадськістю для реалізації завдань ДАІ, визначених чинним законодавством.

Наголошено, що у правовому регулюванні організації діяльності ДАІ вирішальне значення має Конституція України, яка має найвищу юридичну силу, надає суспільним відносинам цільової і цілісної структури.

Охарактеризовано принципи організації діяльності ДАІ, до яких віднесено: принцип постійності і детермінованості складу і повноважень ДАІ МВС України; принцип верховенства права; принцип законності; принцип пріоритету прав і свобод людини та громадянина; принцип відповідальності держави (посадових осіб) за свою діяльність перед громадянами. На вказаних принципах базуються відносини між ДАІ (їх посадовими особами) та учасниками дорожнього руху, застосування заходів адміністративного примусу до порушників Правил дорожнього руху. Такі норми, в основному, є також зобов’язальними та заборонними. Зазначено, що недоцільно врегульовувати такі відносини дозвільними нормами у зв’язку з тим, що їх реалізація впливає на стан громадського порядку, спроможність працівників ДАІ забезпечувати громадську безпеку. Разом із тим, регулювання нормами-дозволами може бути здійснене щодо профілактичної діяльності ДАІ, формами якої є: розроблення рекомендацій щодо підвищення рівня безпеки дорожнього руху, внесення їх у встановленому порядку в державні і громадські організації та сприяння їх реалізації; вивчення умов дорожнього руху та здійснення заходів щодо поліпшення утримання вулиць і доріг та збільшення їх пропускної спроможності; участь у роботі комісій, що приймають в експлуатацію автомобільні шляхи, вулиці, шляхові споруди, залізничні переїзди, лінії міського електротранспорту; організація роботи з роз’яснення законодавства про безпеку дорожнього руху і правил дорожнього руху із використанням друкованих засобів масової інформації, радіо, кіно, телебачення, сприяння вивченню правил дорожнього руху в навчальних закладах.

У підрозділі 3.3 «Профілактична діяльність Державтоінспекції України щодо забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні» наголошено, що одним із основних специфічних завдань ДАІ у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху є профілактика правопорушень. Обґрунтовано, що профілактика адміністративних правопорушень відрізняється від інших видів соціального управління низкою ознак: а) профілактика – це діяльність, у результаті якої досягаються певні наслідки у вигляді зміцнення правопорядку і громадської безпеки усвідомленими діями суб’єктів управління; б) специфіка мети профілактики правопорушень полягає в тому, що вона знижує інтенсивність неправомірної поведінки осіб; в) профілактика проваджень являє собою цілісне утворення, систему, основою якої є адміністративно-правові норми, що регламентують таку діяльність.

Досліджено юридичну категорію «адміністративно-правове попередження у сфері дорожнього руху». Визначено, що адміністративно-правове попередження у сфері дорожнього руху – це запобіжний вплив адміністративної відповідальності та покарання й інших засобів адміністративного закону на протиправні фактори і явища, що несприятливо впливають на порядок дорожнього руху.

Доведено необхідність прийняття Закону України «Про профілактику правопорушень». У нормах такого закону повинні бути визначені мета і головне завдання профілактики, закріплені форми і методи, сили і засоби профілактики, визначені основні права та обов’язки суб’єктів і об’єктів профілактичного впливу. Розроблення національної правової профілактичної системи має передбачати у своїй концепції принципи, зміст, структуру, форму і засоби здійснення профілактики адміністративних проступків.