АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА НЕВИКОНАННЯ ЗАКОННИХ ВИМОГ ПОСАДОВИХ ОСІБ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, визначається її зв’язок із науковими програмами і планами, ступінь її наукового розроблення, обґрунтовується об’єкт і предмет, мета і завдання дослідження, наукова новизна, формулюються теоретичні й загальнометодологічні основи роботи, окреслюється теоретичне і практичне значення одержаних результатів, що виносяться на захист, подається інформація про апробацію результатів дослідження та їх публікацію в наукових виданнях, структуру і обсяг роботи.

Розділ 1 «Загальна характеристика адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади» складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 1.1 «Історико-правові аспекти становлення адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади» присвячений дослідженню історії розвитку цього інституту на теренах нашої держави.

На підставі аналізу історичних правових джерел і наукової літератури обґрунтовується доцільність виокремлення таких періодів розвитку інституту адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади: І період — з VІІ–ІІІ ст. до н.е. до 1588 р.; ІІ період — 1588–1649 рр.; ІІІ період — 1649–1917 рр.; ІV період — 1917–1927 рр.; V період — 1927–1960 рр.; VІ період — 1960–1984 рр.; VІІ період — 1984–1991 рр.; VІІІ період — після 1991 р. Запропонований поділ, на думку дисертанта, є найбільш логічним, оскільки на кожному з окремих етапів правова природа та юридичний зміст основних елементів відповідальності за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади визначалися по-різному.

Аналіз нормативно-правових актів, які мали вплив на законодавство про адміністративну відповідальність за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади, дає підстави виокремити поетапне внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення в частині доповнення його низкою статей про адміністративну відповідальність громадянина перед чиновником (державним службовцем) у разі, коли не виконуються їхні законні вимоги: 1991 р. — ст.ст. 122-2, 185-7 КУпАП; 1992 р. — ст. 185-8 КУпАП; 1993 р. — ст. 188-2 КУпАП; 1994 р. — ст. 188-3 КУпАП; 1995 р. — ст.ст. 185-9, 188-5, 188-6 КУпАП; 1996 р. — ст. 188-7 КУпАП;
1997 р. — ст. 188-8 КУпАП; 1998 р. — ст.ст. 188-10, 188-11, 188-9 КУпАП; 1999 р. — ст. 185-10 КУпАП; 2000 р. — ст.ст. 188-12, 188-13 КУпАП; 2001 р. — ст.ст. 188-15, 188-14 КУпАП; 2003 р. — ст.ст. 188-16, 188-17, 188-18, 188-17 КУпАП; 2005 р. — ст.ст. 188-22, 163-3, 188-20, 188-21 КУпАП; 2007 р. — ст.ст. 188-25, 188-26 КУпАП; 2008 р. — ст.ст. 188-27, 188-28, 188-29, 188-30 КУпАП; 2009 р. — ст. 188-31 КУпАП; 2010 р. — ст.ст. 188-32, 188-33, 188-34, 188-36, 188-37 КУпАП.

Зазначено, що в контексті реалізації адміністративної реформи в державі більшість норм адміністративно-деліктного законодавства за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади поряд з КУпАП закріплено в кодифікованих актах: невиконання або неналежне виконання вимог, установлених податковим законодавством; невиконання законних вимог органів державної податкової служби під час проведення виїзних перевірок (Податковий кодекс України); невиконання вимог посадової особи митного органу (ст. 463 проекту Митного кодексу України), неподання митному органу звітності щодо товарів, які перебувають під митним контролем або на територіях спеціальних митних зон (ст. 464 проекту Митного кодексу України), та інших нормативно-правових актах.

У підрозділі 1.2. «Адміністративно-правовий статус посадових осіб органів виконавчої влади як суб’єктів владних повноважень» здійснюється аналіз, наводиться визначення поняття «адміністративно-правового статусу посадової особи органу виконавчої влади» та розглядається склад його елементів.

Прагнучи до уніфікації правових термінів, незалежно від галузей та сфер їх вживання, та базуючись на філологічних, логічних і правових знаннях, пропонуємо таке визначення поняття посадової особи, під яким необхідно розуміти службовця, який обіймає посаду в органі управління на підставі нормативних актів, виконує організаційні функції, що входять до компетенції цього органу, й реалізує свої повноваження, здійснюючи дії, що виражаються у володінні правом здійснювати дії, які безпосередньо ведуть до настання певних юридичних наслідків, і несе у зв’язку з цим підвищену відповідальність за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов’язків. Під посадовою особою органу виконавчої влади слід розуміти представника відповідного органу виконавчої влади, котрий здійснює юридично значимі управлінські дії, внаслідок яких виникають, змінюються чи припиняються управлінські правовідносини.

Адміністративно-правовий статус посадової особи органу виконавчої влади — це сукупність нормативно визначених прав та обов’язків, що характеризується особливим обов’язком нести відповідальність у зв’язку з виконанням своїх повноважень та становищем посади в системі управління.

Автор вважає, що до елементів адміністративно-правового статусу посадової особи органу виконавчої влади слід віднести: права та обов’язки; відповідальність; гарантії діяльності посадової особи.

У підрозділі 1.3 «Законні вимоги посадової особи органу виконавчої влади як об’єкт адміністративно-правової охорони» здійснюється аналіз законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади.

Законна вимога — це чітко сформульована в нормативно-правових актах вимога, яка поширюється на суб’єктів та виконується добровільно чи за допомогою державного примусу. Зазначено, що законну вимогу посадової особи органу виконавчої влади можна визначити як загальноприйняту необхідну до виконання вказівку посадової особи, що в разі її ігнорування тягне за собою адміністративну відповідальність. Під невиконанням законної вимоги потрібно розуміти свідомий, вольовий акт суспільно небезпечної протиправної поведінки, який суперечить законним вимогам посадових осіб.

Аналіз законодавчих актів, у яких закріплено законні вимоги посадових осіб органів виконавчої влади, та КУпАП свідчить про те, що основною проблемою є відсутність офіційного тлумачення понятійного апарату в досліджуваній сфері. Зважаючи на зазначене, дисертант визначає авторське бачення понять «вимога», «непокора», «невиконання», «ухилення від виконання законних вимог», «невиконання вимог», «невиконання розпоряджень та приписів», «невиконання приписів та постанов», «невиконання постанов, розпоряджень, приписів, висновків, а також інших законних вимог», «невиконання розпорядження», «злісна непокора законній вимозі», «злісна непокора законному розпорядженню», «публічні заклики до невиконання законної вимоги».

Підвищення ролі адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади обумовлене такими причинами: а) збільшенням кількості порушення законних вимог, розпоряджень, приписів, постанов органів виконавчої влади; б) негативними наслідками науково-технічного прогресу, які характеризуються використанням у промисловості, сфері торгівлі, громадського харчування і послуг значної кількості матеріалів та речовин з пожежонебезпечними властивостями, генетично модифікованої продукції тощо; в) необхідності створення умов для нормальної діяльності органів державної влади через внесення змін до КУпАП у частині підвищення санкцій за невиконання законної вимоги представника влади, уточнення понятійного апарату в досліджуваній сфері.

Розділ 2 «Застосування адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади» складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню видів, складу адміністративних проступків за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади та заходів відповідальності за їх вчинення.

У підрозділі 2.1 «Види та юридичний склад адміністративних проступків» визначено поняття та види адміністративних проступків.

Розкрито поняття адміністративного проступку у сфері невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади як протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка проявляється у невиконанні законної вимоги посадової особи органу виконавчої влади та посягає на здоров’я, безпеку громадян, встановлений порядок діяльності державних органів і установ та за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Залежно від виду об’єктів усі адміністративні проступки за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади можна поділити на такі, що посягають на суспільні відносини у сфері захисту прав споживачів, охорони праці, стандартизації, метрології та сертифікації, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, державного контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки та охорони природних ресурсів, у галузі експорту. Об’єктивна сторона складу адміністративного проступку виражається як в активних діях, так і в бездіяльності. Із суб’єктивної сторони ці правопорушення характеризуються не тільки умисною, а й необережною формою вини. Наведено характеристику загального та спеціального суб’єктів адміністративного проступку.

Визначено підстави класифікації проступків за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади залежно від: а) способу вчинення: ненадання інформації або надання неправдивої інформації; ухилення від виконання законних вимог; невиконання розпоряджень та приписів; створення перешкод у діяльності відповідних органів; публічні заклики до невиконання вимог; б) форми вини: умисні, необережні; в) суб’єкта правопорушення: загальний, спеціальний; г) органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення: районні, районні у місті, міські чи міськрайонні суди; спеціально уповноважені органи виконавчої влади з державного нагляду за додержанням законодавства про працю; органи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з нагляду за охороною праці; органи земельних ресурсів; спеціально уповноважені органи виконавчої влади у сфері захисту рослин; органи спеціально уповноваженого органу виконавчої влади в галузі екології та природних ресурсів України; органи виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів; органи виконавчої влади у сфері стандартизації, метрології та сертифікації; д) форми діяння: активна непокора; пасивна непокора; злісна непокора; публічні заклики та ін.

У підрозділі 2.2 «Адміністративні стягнення за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади» досліджено різні підходи науковців до визначення терміна «адміністративна відповідальність», відповідно до яких наведено авторське бачення поняття адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади як регламентованої адміністративно-деліктними нормами реакцію з боку посадових осіб органів виконавчої влади на свідомий, вольовий акт суспільно небезпечної протиправної поведінки суб’єкта проступку, який суперечить їх законним вимогам, та полягає в застосуванні до правопорушника заходів державного примусу у вигляді адміністративних стягнень, що тягнуть за собою несприятливі наслідки та здійснюють виховний вплив з метою запобігання і припинення протиправних дій у подальшому.

Визначено специфічні ознаки адміністративної відповідальності: а) підставою адміністративної відповідальності є вчинення адміністративного проступку за невиконання законної вимоги посадової особи органу виконавчої влади; б) адміністративна відповідальність має власну нормативну базу (основним джерелом норм, які встановлюють адміністративну відповідальність, є КУпАП, а також низка законодавчих актів, що містять норми, які встановлюють адміністративну відповідальність); в) накладається на суб’єктів, якими є фізичні особи, що використовують той чи інший напрям діяльності (підприємницька, фінансова, банківська), у тому числі керівники й інші посадові особи підприємств, установ, організацій; г) відповідно до ст. 255 КУпАП, право складати протоколи про адміністративні правопорушення за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади має широке коло уповноважених на те посадових осіб; д) характеризується відповідними заходами покарання за проступки, якими є: попередження; штраф; позбавлення спеціального права, наданого певному громадянинові, а саме: права керування транспортними засобами; громадські роботи; виправні роботи; адміністративний арешт.

Однією з особливостей формування складу адміністративного правопорушення є те, що протиправна дія (бездіяльність), як правило, не співвідноситься правовою нормою з настанням шкідливих наслідків, і тому санкція не диференціюється залежно від тяжкості скоєного. Зважаючи на те, які наслідки тягне за собою невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади, робиться висновок про необхідність підвищення розмірів штрафних санкцій пропорційно до заподіяної шкоди правопорушенням, що забезпечить реалізацію мети адміністративного стягнення.

Підсумовуючи характеристику штрафу як одного з основних адміністративних стягнень за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади, на нашу думку, можна виділити деякі особливості цього виду стягнення за адміністративні правопорушення: а) за те саме порушення розмір штрафу диференціюється залежно від суб’єкта правопорушення: загальний суб’єкт; спеціальний суб’єкт (посадові особи); б) розмір штрафу за адміністративні правопорушення може становити: мінімальний — 1 неоподатковуваний мінімум доходів громадян; максимальний — 200 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Обґрунтована необхідність передбачення в нормах законодавства про адміністративні правопорушення за невиконання законних вимог посадових осіб попередження як обов’язкової санкції, альтернативної іншим адміністративним стягненням.

Розділ 3 «Стан та тенденції розвитку адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Загальна характеристика зарубіжного законодавства щодо відповідальності за невиконання законної вимоги посадової особи органу виконавчої влади» проаналізовано досвід США, Китаю, Японії, Франції, Чехії, Угорщини, Сербії, Росії, Казахстану, Білорусії, Данії, Іспанії, Португалії, Греції, Естонії, Узбекистану, ФРН, Хорватії, Таджикистану, Словенії щодо відповідальності за невиконання законної вимоги посадової особи органу виконавчої влади. При цьому перевага надається законодавству держав Східної Європи, правові системи яких найбільш схожі із системою права України.

Заслуговують на увагу принципи визначення розмірів адміністративних штрафів за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади. Як правило, в законодавстві країн, що розглядаються, штраф за невиконання законної вимоги посадової особи установлюється здебільшого у розмірі реальної шкоди, а в деяких державах до цієї суми додається ще й майновий розмір наслідків, які ця шкода може завдати в майбутньому. Саме такий принцип визначення розміру штрафу, на нашу думку, найбільш прийнятний для України й відповідає принципам справедливості, адекватного покарання за вчинене правопорушення і стимулюватиме суб’єктів виконувати встановлені вимоги посадових осіб органів виконавчої влади.

З урахуванням досвіду Португальської республіки обґрунтована необхідність прийняття Закону України «Про забезпечення виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади». Існування конкретно визначеного нормативно-правового акта, у якому буде систематизовано загальний перелік законних вимог органів виконавчої влади щодо надання інформації, проведення контрольних заходів, сприяння у проведенні перевірок, ревізій, дасть можливість забезпечити належне виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади. Необхідність прийняття зазначеного законодавчого акта обґрунтовується, по-перше, значною кількістю законодавчих актів, у яких визначені законні вимоги посадових осіб органів виконавчої влади; по-друге, відповідальність за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади передбачена не тільки в Кодексі України про адміністративні правопорушення, а й в інших кодифікованих і законодавчих актах; по-третє, норми, визначені в адміністративно-деліктному законодавстві, у своїй більшості мають бланкетний характер із посиланням на законодавчі акти, що створює певні труднощі в їх правозастосуванні. Зазначене створює певний ланцюг: законна вимога – законодавче закріплення – відповідальність за невиконання законної вимоги – законодавче закріплення.

У підрозділі 3.2 «Система адміністративно-правових засобів забезпечення виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади» розглянуто систему адміністративно-правових засобів забезпечення виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади.

Визначено, що адміністративно-правові засоби забезпечення виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади — це врегульовані нормами адміністративного законодавства способи впливу на відносини, що склалися у сфері виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади, з метою забезпечення охорони прав і свобод громадян, зміцнення законності, запобігання правопорушенням.

До системи адміністративно-правових засобів забезпечення виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади дисертант відносить: переконання; заходи адміністративного примусу; профілактику правопорушень.

Переконання як адміністративно-правовий засіб забезпечення виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади є системою методів правового та неправового характеру, які застосовуються органами виконавчої влади і знаходять своє відображення в реалізації виховних (профілактичних), роз’яснювальних і заохочувальних методів, спрямованих на формування у громадян розуміння необхідності чіткого, свідомого й добровільного дотримання правових приписів, вимог посадових осіб органів виконавчої влади.

Заходи адміністративного примусу, які застосовуються у сфері забезпечення виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади, як і всі заходи адміністративного примусу в цілому залежно від цілей, моменту й порядку застосування поділяються на адміністративно-попереджувальні заходи, заходи адміністративного припинення і заходи адміністративної відповідальності (адміністративні стягнення).

Під профілактикою правопорушень у сфері забезпечення виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади слід розуміти діяльність держави в цілому, її правоохоронних органів, органів місцевого самоврядування у сфері державного управління з метою проведення загальних і спеціальних заходів, які мають своїм завданням недопущення, нейтралізацію чи ліквідацію причин та умов, що породжують проступки у цій сфері або призводять до їх учинення.

У підрозділі 3.3 «Шляхи вдосконалення адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади» зазначено, що подальше реформування адміністративно-деліктного законодавства має відбуватися через концептуальні підходи до його становлення, розуміння яких сприятиме вдосконаленню цього інституту. Серед зазначеного дисертант виокремлює: а) охоронну концепцію; б) каральну концепцію; в) загальну концепцію. Поряд із концептуальними підходами до становлення адміністративної відповідальності Концепцією адміністративної реформи в Україні від 22.07.98 р. № 810/98 визначено подальшу систематизацію адміністративного законодавства насамперед через його поетапну кодифікацію за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання. Залежно від визначення такого напряму подальшого реформування інституту адміністративної відповідальності, погляди вчених-адміністративістів розділилися на кілька груп. До першої приєдналися вчені, які підтримують необхідність подальшої кодифікації інших сфер суспільної діяльності через створення комунікативних кодексів, у яких будуть окремим розділом визначені проступки у зазначених сферах. Прихильники другої групи висловлюють думку про необхідність розроблення нових концептуальних основ, на засадах яких прийматиметься новий Кодекс про адміністративні правопорушення, а також про доцільність розмежування норм матеріального та процесуального права. Підтримуючи перший напрям, слід зазначити, що на сучасному етапі розвитку нашої держави, коли тривають нескінченні реформені зміни не тільки структури центральних органів виконавчої влади, а й їх повноважень, виникає необхідність саме у прийнятті комунікативних кодексів, у яких буде визначено перелік законних вимог посадових осіб і відповідальність за їх невиконання.

Обґрунтована необхідність прийняття Закону України «Про забезпечення виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади», у якому буде розкрито понятійний апарат, систематизовано загальний перелік законних вимог органів виконавчої влади щодо надання інформації, проведення контрольних заходів тощо. Зазначений законодавчий акт може мати таку структуру: загальні положення; права та обов’язки громадян, посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій щодо забезпечення виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади; державне регулювання й вимоги щодо забезпечення виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади; державний нагляд; відповідальність за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади; міжнародні відносини щодо забезпечення виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади.

Поряд із прийняттям зазначеного законодавчого акта неабияке значення має скорочення кількості норм КУпАП, що передбачають відповідальність за невиконання законних вимог посадових осіб правоохоронних органів і об’єднання їх у єдиній статті: «Невиконання законних вимог працівника правоохоронного органу у зв’язку з виконанням ним службових обов’язків». Зазначене обґрунтовується: а) наявністю в КУпАП значного переліку норм, які передбачають адміністративну відповідальність за невиконання законних вимог працівника міліції, прокурора, органів державної податкової служби, посадової особи Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, працівника Державної прикордонної служби України та ін. При цьому існуючі норми визначають відповідальність лише за обмежений перелік законних вимог: під час охорони громадського порядку, забезпечення безпеки дорожнього руху, в разі надання інформації; б) відсутністю чіткої конкретики в статтях КУпАП стосовно розмірів адміністративних стягнень за невиконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади; в) діяльність правоохоронних органів свідчить про достатню кількість їх повноважень, які передбачають можливість правообмежень громадян за певних умов. Проте відсутність спеціальної норми, яка закріпила б відповідальність за порушення виконання таких повноважень окремих правоохоронних органів (наприклад, працівників Державної кримінально-виконавчої служби) у Кодексі України про адміністративні правопорушення, повністю їх нівелює.