АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОРИСТАННЯ ЗЕМЕЛЬ ОЗДОРОВЧО-ЛІКУВАЛЬНОГО ПРИЗНАЧЕННЯ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, визначається її зв’язок з науковими програмами і планами, ступінь її наукового розроблення, обґрунтовується об’єкт і предмет, мета і завдання дослідження, наукова новизна, формулюються теоретичні й загально-методологічні основи роботи, окреслюється теоретичне та практичне значення одержаних результатів, що виносяться на захист, подається інформація про апробацію результатів дослідження та їх публікацію в наукових виданнях, структура та обсяг роботи.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи використання земель оздоровчо-лікувального призначення» складається з трьох підрозділів, у яких розкрито сутність земель оздоровчо-лікувального призначення, проаналізовано специфіку правового регулювання використання цих земель, подано сучасну оцінку та перспективи розвитку оздоровчої рекреації в Україні.

У підрозділі 1.1 «Поняття земель оздоровчо-лікувального призначення» аналізуються ознаки земель оздоровчо-лікувального призначення.

Автором зазначено, що, займаючи 0,01 відсотка території України (це понад дев’ять тисяч гектарів), землі оздоровчого призначення відіграють надзвичайно важливу роль як природний ресурс, який має природні лікувальні властивості. Природні лікувальні властивості таких земель – це наявність у їх межах природних лікувальних ресурсів, що є надзвичайно ефективним засобом для профілактики й лікування поширених захворювань людей. Відповідно до ст. 6 Закону України «Про курорти» до природних лікувальних ресурсів належать: мінеральні і термальні води, лікувальні грязі й озокерит, ропа лиманів та озер, морська вода, природні об’єкти та комплекси із сприятливими для лікування кліматичними умовами, придатними для використання з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань.

У підрозділі проаналізовано ряд нормативно-правових актів, що дало змогу авторові виділити ознаки, за якими землі та курорти відносять до категорії оздоровчо-лікувальних, а саме: відповідно до Земельного кодексу України лікувально-оздоровча місцевість – це природна територія, що має мінеральні й термальні води, лікувальні грязі, озокерит, ропу лиманів та озер, кліматичні й інші умови, сприятливі для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань; згідно зі ст. 16 Закону України «Про курорти» виявлення природних лікувальних ресурсів здійснюється через проведення комплексних медико-біологічних, кліматологічних, геолого-гідрологічних, курортологічних та інших дослідницьких робіт.

На основі аналізу властивостей, притаманних природним лікувальним ресурсам, ототожнено два поняття – «рекреація» й «оздоровчо-лікувальні землі».

Зроблено висновок, що забезпечення пріоритетності розвитку використання земель оздоровчо-лікувального призначення в Україні залежить від таких чинників: впорядкування нормативно-правової бази для унеможливлення довічної приватизації цих земель; приватизація території, яка входить до оздоровчо-лікувальних, заважає вирішенню питань щодо розміщення на цій землі лікувально-оздоровчих закладів; негативний вплив антропогенного навантаження відповідно позначається на розвитку природно-лікувальних властивостей земель.

У підрозділі 1.2 «Адміністративно-правове регулювання використання земель оздоровчо-лікувального призначення в Україні» характеризуються поняття адміністративно-правового регулювання, специфіка діяльності держави, уповноважених органів, які видають юридичні норми обов’язкові для виконання. Предметом адміністративно-правового регулювання є вдосконалення функціонування управлінських інститутів, формалізація взаємовідносин, що складаються у процесі вирішення суспільних проблем. До форм правового регулювання належать Конституція України, закони України, укази Президента України, підзаконні нормативно-правові акти.

Правове регулювання використання й охорони курортних, лікувально-оздоровчих та рекреаційних зон (територій) є не тільки необхідною основою для збереження унікальних природних чинників, а й однією з форм реалізації таких конституційних прав громадян, як право на життя, на охорону здоров’я та право на безпечне для життя і здоров’я навколишнє природне середовище. У зв’язку з цим важливим елементом належного правового регулювання використання й охорони зазначених природних територій є визначення об’єктів указаного регулювання чинним законодавством України – поняття курортних, лікувально-оздоровчих і рекреаційних зон.

Зазначено, що певну специфіку в правовому регулюванні мають природні території, які характеризуються особливими природними характеристиками і можуть забезпечити життєво-необхідні потреби людини в оздоровленні, відпочинку, нормальному існуванні. Збереження й охорона таких територій (зон) можливі за наявності детального, досконалого правового регулювання. До таких зон належать курортні, рекреаційні та лікувально-оздоровчі. Ці види природних територій визначені низкою законодавчих актів.

Аналіз чинного законодавства дав змогу авторові зробити висновок про те, що правове використання земель оздоровчо-лікувального призначення не узгоджене зі збереженням природних геосистем курортів. Останні існують самі по собі, а водо-, надро-, земле-, лісокористування (як загальне, так і спеціальне) здійснюється без урахування стану цих геосистем. Адміністративно-управлінські проблеми вдосконалення правового режиму полягають у тому, що законодавством чітко не встановлений розподіл повноважень щодо розпорядження природними ресурсами між місцевими, регіональними та центральними органами влади й органами місцевого самоврядування. Правові аспекти управління природокористуванням і охороною навколишнього середовища курортних, лікувально-оздоровчих та рекреаційних місцевостей законодавством України відображені частково. У юридичній літературі фактично немає аналізу еколого-правового механізму управління цими місцевостями, хоча деякі питання досліджуються в галузі економічної географії. Чинним законодавством України еколого-правові аспекти управління курортними й лікувально-оздоровчими місцевостями відображені в найбільш загальному вигляді й не враховують їх особливостей, а тому можуть бути застосовані до будь-якої адміністративної території України.

У підрозділі 1.3 «Сучасна оцінка та перспективи розвитку оздоровчої рекреації в Україні» проведений аналіз сучасного стану земель оздоровчо-лікувального призначення, у результаті чого виділено напрями розвитку в цій сфері.

Автором зазначено, що для розвитку оздоровчо-лікувальної сфери України потрібне вирішення низки таких актуальних на сьогодні проблем: розвиток застарілої системи управління рекреаційною сферою, невідповідність нормативно-правової бази вимогам ринкової економіки; відсутність повної інвентаризації всіх санаторіїв, пансіонатів, будинків відпочинку, туристичних баз та інших рекреаційних об’єктів на території конкретного регіону; відставання рівня розвитку рекреаційної інфраструктури від світових та європейських стандартів санаторно-курортного обслуговування; обмеженість асортименту туристично-рекреаційних послуг і недостатня якість додаткових послуг.

Акцентовано увагу на тому, що в сучасних умовах недосконалою є система підготовки спеціалізованих кадрів. Обслуговувальний персонал сьогодні не володіє вміннями й навичками управлінської діяльності у сфері рекреаційно-туристичного господарювання. Неналежним є рівень та ефективність використання наявної матеріально-технічної бази і природних рекреаційних ресурсів, має місце масове перепрофілювання санаторно-оздоровчих закладів, баз відпочинку, зокрема дитячих.

Наголошено, що нині назріла нагальна потреба в запровадженні окремого напряму підготовки фахівців у галузі оздоровчо-лікувального менеджменту, що сприятиме усуненню зазначених вище прогалин в організаційній та управлінській діяльності даної сфери.

Розділ 2 «Адміністративно-правовий механізм використання земель оздоровчо-лікувального призначення в Україні» складається з трьох підрозділів, присвячених характеристиці органів державної влади, які займаються землями оздоровчо-лікувального призначення, аналізом охорони земель оздоровчо-лікувального призначення та адміністративних відносин у сфері використання й охорони цих земель.

Підрозділ 2.1 «Система органів державної влади, які регулюють використання земель оздоровчо-лікувального призначення» присвячено дослідженню системи органів державної влади й основних функцій управління в галузі використання й охорони земель оздоровчо-лікувального призначення.

Проаналізувавши специфіку державного регулювання використання земель оздоровчо-лікувального призначення, автор доходить висновку, що відсутність належної структури управління оздоровчо-лікувальною галуззю України призвела до ситуації, коли країна з багатим оздоровчо-рекреаційним потенціалом упродовж понад десятиріччя (1989–2000 рр.) не сприймалась світовою спільнотою як країна, спроможна виконувати цю функцію. Це підкреслює важливість і необхідність державного регулювання таких земель, у тому числі через формування дієвої структури органів управління галуззю.

У результаті аналізу системи органів державної влади, які здійснюють адміністративно-правове регулювання в галузі використання земель оздоровчо-лікувального призначення, встановлено, що місцеві державні адміністрації й органи місцевого самоврядування теж мають так звані земельні повноваження відповідно до чинного законодавства. Сільські та селищні ради можуть здійснювати контроль лише на землях комунальної власності, та оскільки ще й досі не проведено їх розмежування з державними землями, сільські ради по суті залишаються безземельними і безправними. Те саме стосується держадміністрацій, для яких законодавчо ще не встановлено порядок здійснення контролю, не визначено переліку осіб, відповідальних за цю роботу, їхні повноваження та обов’язки. Усе це гальмує процес здійснення державного земельного контролю на місцях.

Отже, органи місцевого самоврядування є визнаними органами, які повинні управляти курортами місцевого значення. Водночас законом не визначено, які органи уповноважені управляти курортами державного значення, а також повноваження районних державних адміністрацій у сфері курортів (управління в цій галузі має свої особливості, пов’язані із закріпленим Земельним кодексом України складом земель лікувально-оздоровчого призначення та наявністю на цих землях природних комплексів і природних або штучно створених об’єктів, що мають рекреаційну цінність).

Наголошено, що сучасний стан державного регулювання розвитку санаторно-курортної галузі України характеризується недосконалою нормативно-правовою базою, відсутністю органу державної влади з питань розвитку курортів, слабкою системою фінансування санаторно-курортної галузі, що, у свою чергу, призводить до неефективного використання санаторно-курортного потенціалу. Зважаючи на неврегульованість багатьох питань стосовно діяльності в санаторно-курортній галузі України, необхідно розробити заходи для вдосконалення правового регулювання діяльності шляхом внесення змін до чинного законодавства та прийняття нових нормативно-правових актів.

У підрозділі 2.2 «Адміністративно-правове регулювання охорони земель оздоровчо-лікувального призначення» досліджуються нормативно-правові титули охорони земель оздоровчо-лікувального призначення.

Автором проаналізовані Кодекси України та нормативно-правові акти, які регулюють охорону земель оздоровчо-лікувального призначення. Чинне законодавство України, на думку автора, має чіткіше визначити правові обмеження діяльності суб’єктів господарювання та інших суб’єктів у разі використання земель оздоровчо-лікувального призначення. Це дало б можливість забезпечувати ефективне збереження природних геосистем оздоровчо-лікувальних місцевостей.

Зазначено, що серед форм адміністративно-правової охорони лікувально-оздоровчих територій автором додатково приділена увага проведенню обліку, контролю та спостереження за якістю цих природних ресурсів. Відомості про правовий статус, належність, режим, географічне положення, площу, запаси природних лікувальних ресурсів, якісні характеристики цих територій, їх лікувальну, профілактичну, реабілітаційну, природоохоронну, наукову, рекреаційну й іншу цінність включає Державний кадастр природних територій України.

Аналіз правової охорони курортних і лікувально-оздоровчих земель показав, що її традиційні способи (встановлення спеціального правового режиму і створення охоронних зон у межах відповідних адміністративно-територіальних утворень) не досить ефективні, оскільки триває їх поступовий занепад.

У підрозділі 2.3 «Адміністративно-правові відносини у сфері використання земель оздоровчо-лікувального призначення» проведений аналіз відносин, що виникають в адміністративно-правовому регулюванні використання земель оздоровчо-лікувального призначення.

Автором запропоноване визначення адміністративно-правових відносин у сфері використання земель оздоровчо-лікувального призначення, під якими слід розуміти суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, учасники яких є носіями прав і обов’язків, урегульованих нормами права.

Наголошено, що адміністративно-правовими відносинами є різновид правових відносин, а тому характеризуються загальними ознаками. Складові адміністративно-правових відносин – це суб’єкти, об’єкти та юридичні факти. Учасники адміністративно-правових відносин мають конкретні права та обов’язки і є суб’єктами правовідносин.

Встановлено, що суб’єкти земельних відносин – це громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування й органи державної влади. Згідно зі ст. 13 Конституції України земля й інші природні ресурси є об’єктами права власності українського народу, тобто суб’єктом земельних відносин законом визнано і народ України. Об’єкти земельних відносин – це суспільні відносини щодо використання земель оздоровчо-лікувального призначення в межах території України та права на них. Підставою для виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин є юридичні факти (дії та події).