АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ ЩОДО ПРОТИДІЇ РЕЙДЕРСТВУ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета й завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дослідження та публікації.

Розділ 1 «Загальна характеристика рейдерства як загрози економічній безпеці України» присвячено характеристиці рейдерства як однієї із найнебезпечніших загроз економічній безпеці України.

У підрозділі 1.1 «Економічна безпека України як об’єкт адміністративно-правової охорони» обґрунтовано, що забезпечення економічної безпеки як невід’ємної складової національної безпеки України передбачає недопущення настання загроз їй або мінімізацію негативних наслідків у разі їх настання. Визначено та охарактеризовано основні загрози економічній безпеці (внутрішні та зовнішні).

Наголошено, що економічна безпека як невід’ємна складова національної безпеки потребує свого належного забезпечення на державному рівні у результаті проведення відповідної державної політики, зокрема, шляхом адміністративно-правового регулювання забезпечення економічної безпеки. Зроблено висновок, що адміністративно-правове регулювання забезпечення економічної безпеки є одним із ключових видів правового впливу на суспільні відносини, який має визначати цілий комплекс питань: основні поняття; об’єкти економічної безпеки та суб’єктів її забезпечення; принципи забезпечення економічної безпеки; систему органів державної влади, уповноважених на забезпечення економічної безпеки та відповідальних за прийняття та виконання рішень у сфері забезпечення економічної безпеки; основні функції органів державної влади та особливості розмежування повноважень органів влади різних рівнів; права та обов’язки посадових осіб. Акцентовано увагу, що тільки держава має забезпечувати власну економічну безпеку, спираючись виключно на правовий фундамент, оскільки саме право здатне врівноважити використання політичних, економічних та силових методів забезпечення економічної безпеки.

У підрозділі 1.2 «Сутність рейдерства як суспільно-небезпечного явища» визначено, що рейдерство в Україні є однією із відносно нових загроз економічній безпеці держави, яка виникла та набула свого масового поширення в умовах суперечностей соціально-економічного зростання.

В дисертації рейдерство розглядається як систематична недружня діяльність суб’єктів господарювання, спрямована на несилове (або силове) отримання контролю над активами інших суб’єктів економічної діяльності всупереч їх волі як законними, так і незаконними методами, із завданням їм економічних та інших видів збитків, що здійснюється з використанням недостатності правової бази, шляхом ініціювання бізнес-конфліктів та з корупційним використанням адміністративних та силових ресурсів.

З’ясовано основні ознаки, властиві рейдерству. Наголошено, що ключовою ознакою рейдерства в Україні є панування жорстоких ворожих поглинань з використанням адміністративного ресурсу. Обґрунтовано, що однією із ознак рейдерства є застосування сили; залежно від застосування або незастосування сили рейдерство розділяють на «біле», «сіре» та «чорне».

Комплексно досліджено еволюцію виникнення та становлення рейдерства в Україні, у результаті чого зроблено висновок, що рейдерство в Україні постійно перебуває у безперервному розвитку. Визначено основні передумови виникнення рейдерства в Україні.

Зроблено висновок, що в Україні рейдерство є надзвичайно актуальною проблемою, яка набирає статусу загрози національній безпеці України. Через зміни політичної ситуації, корумпованість органів державної влади України, прогалини у національному законодавстві, несформовані інституції такий феномен в Україні не лише виникає, а набирає високих «темпів зростання». Акцентовано увагу, що в розвинених країнах світу рейдерство є ефективним інструментом впливу на неефективні підприємства, у той час як в Україні це, у першу чергу, інструмент перерозподілу власності та особистих інтересів.

Розділ 2 «Адміністративно-правове регулювання діяльності органів державної влади України щодо протидії рейдерству» складається із п’яти підрозділів, в яких визначено та охарактеризовано адміністративно-правовий статус та види суб’єктів протидії рейдерству, завдання, функції та компетенцію правоохоронних органів України у сфері протидії рейдерству, розглянуто особливості взаємодії органів державної влади у зазначеній сфері.

У підрозділі 2.1 «Види та адміністративно-правовий статус суб’єктів протидії рейдерству» через аналіз загального поняття «суб’єкт» з позиції адміністративного права запропоновано та обґрунтовано визначення поняття «суб’єкти протидії рейдерству».

Аналіз чинного законодавства України дозволив з’ясувати перелік суб’єктів протидії рейдерству в Україні. Доведено, що суб’єкти протидії рейдерству, переважно, є органами виконавчої влади України, на які покладено обов’язок часткового формування (у межах наданих повноважень) та реалізації державної політики у сфері протидії рейдерству, здійснення правотворчої діяльності у вигляді розробки нормативно-правових актів щодо охорони прав власності та протидії рейдерству в Україні. У той же час акцентовано увагу, що суб’єктами протидії рейдерству можуть бути також органи місцевого самоврядування, об’єднання громадян, підприємства, установи та організації різних форм власності.

З’ясовано компетенцію окремих суб’єктів протидії рейдерству в Україні, зокрема Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства юстиції України, Фонду державного майна України, Державного агентства резерву України, Антимонопольного комітету України, Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Українського національного комітету Міжнародної Торгової палати, Українського союзу промисловців і підприємців та Антирейдерського союзу підприємців України. Акцентовано увагу на паралелізмі, дублюванні функцій окремими суб’єктами протидії рейдерству в Україні, дисбалансі повноважень та відповідальності.

Наголошено, що одним із напрямків вдосконалення діяльності суб’єктів протидії рейдерству в Україні та виведення її на якісно новий рівень є налагодження конструктивної взаємодії між усіма суб’єктами у сфері, що аналізується.

У підрозділі 2.2 «Адміністративно-правове регулювання діяльності Кабінету Міністрів України щодо протидії рейдерству» зроблено висновок, що здійснення Кабінетом Міністрів України заходів щодо протидії протиправному поглинанню та захопленню підприємств безпосередньо входить до його повноважень.

Проаналізовано зміст нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, що стосуються протидії протиправному поглинанню та захопленню підприємств, вдосконалення ринкових інструментів перерозподілу власності та зниження кількості корпоративних конфліктів.

Охарактеризовано адміністративно-правові та організаційні заходи Уряду щодо створення урядових органів, які сприяють діяльності Кабінету Міністрів України у сфері протидії рейдерству. Зроблено висновок, що Міжвідомча комісія з питань протидії протиправному поглинанню та захопленню підприємств, що є постійно діючим дорадчим органом Кабінету Міністрів України, уповноважена забезпечувати конструктивну взаємодію відповідних органів державної влади України, зокрема правоохоронних органів та органів державної виконавчої служби, у сфері протидії рейдерству, розробляти пропозицій стосовно вдосконалення законодавства, що регулює корпоративні правовідносини.

Запропоновано адміністративно-правові та організаційні заходи, що сприятимуть удосконаленню діяльності Кабінету Міністрів України у сфері протидії рейдерству. Зокрема Кабінету Міністрів України необхідно встановити обов’язковість здійснення попереднього судового контролю за проведенням позачергових зборів акціонерів, що ініціюється міноритарними акціонерами; розробити та впровадити ефективні механізми виявлення інформації про конфлікт інтересів, що вже виник між суб’єктами підприємницької діяльності, та механізми, спрямовані на утримання від реалізації інтересів, що суперечать інтересам компанії; запровадити здійснення правової експертизи документів, що надаються до реєстраційного органу з метою здійснення державної реєстрації юридичних осіб; вдосконалити правове регулювання облікової системи ринку цінних паперів.

У підрозділі 2.3 «Завдання, функції та компетенція правоохоронних органів України у сфері протидії рейдерству» визначено види цих органів, що функціонують у сфері протидії рейдерству. Відстоюється позиція, що до числа правоохоронних органів України, що діють у сфері протидії рейдерству, належать органи прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки, Державної податкової служби, Державної фінансової інспекції.

Проаналізовано особливості адміністративно-правового забезпечення діяльності органів прокуратури у сфері протидії рейдерству, визначено проблемні питання цієї діяльності, до числа яких віднесено, зокрема незначну кількість актів реагування прокуратури на незаконні судові рішення. Окреслено пріоритетні напрями взаємодії органів прокуратури з іншими правоохоронними органами щодо забезпечення належної протидії рейдерству.

Обґрунтовано, що одним із пріоритетних завдань для МВС України на сьогодні є недопущення незаконних (у тому числі силових) захоплень підприємств різних форм власності, тобто протидія рейдерству. Проаналізовано основні заходи, що здійснюються органами внутрішніх справ України у сфері протидії рейдерству. Запропоновано пріоритетні напрямки боротьби МВС України з рейдерством.

Зроблено висновок, що діяльність органів Державної фінансової інспекції та органів Державної податкової служби у сфері протидії рейдерству має попереджувальний характер, оскільки на них покладено обов’язок недопущення виникнення ситуацій, за яких захоплення підприємства стає можливим з економічної точки зору. Зважаючи на те, що жодна рейдерська атака не матиме успіху, якщо вона не супроводжується прикриттям з боку державних структур і правоохоронців, досліджено основні заходи, що здійснюються органами державної фінансової інспекції з метою протидії корупції. Проаналізовано основні завдання та функції органів Державної податкової служби у сфері протидії рейдерству.

У підрозділі 2.4 «Функції і повноваження Служби безпеки України щодо протидії рейдерству» охарактеризовано функції та повноваження Служби безпеки України у сфері протидії рейдерству. Запропоновано внести відповідні доповнення до чинного законодавства щодо переліку основних завдань Служби безпеки України. Проаналізовано заходи щодо протидії незаконному поглинанню акціонерних товариств, що були реалізовані Службою безпеки України.

Наголошено, що подолання корупції в органах державної влади України є пріоритетним напрямком діяльності усіх правоохоронних органів України – суб’єктів протидії рейдерству, у тому числі і Служби безпеки України. Визначено роль Служби безпеки України у сфері протидії проявам корупції серед працівників правоохоронних органів та посадових осіб, що займають керівні посади в органах державної влади та місцевого самоврядування. Проаналізовано діяльність департаментів Служби безпеки України, до повноважень яких належить протидія рейдерству. Запропоновано пріоритетні напрямки діяльності Департаменту боротьби з корупцією та організованою злочинністю у сфері протидії рейдерству.

У підрозділі 2.5 «Взаємодія органів державної влади у сфері протидії рейдерству» відстоюється позиція, що ефективна протидія рейдерству в Україні вимагає узгоджених спільних зусиль усіх суб’єктів, спрямованих на вироблення конструктивної державної політики щодо протидії рейдерству та пошуку дієвих інструментів протидії цьому суспільно-небезпечному явищу. Запропоновано під взаємодією органів державної влади України у сфері протидії рейдерству розуміти налагодження конструктивного діалогу органів державної влади України у ході розробки основних засад державної політики в економічній сфері (у тому числі у сфері протидії рейдерству) та спільної реалізації узгодженої й обґрунтованої державної політики у сфері протидії рейдерству. Визначено основні принципи взаємодії органів державної влади України у сфері протидії рейдерству. Розглянуто особливості взаємодії суб’єктів протидії рейдерству один з одним.

Ґрунтовно досліджено особливості взаємодії правоохоронних органів України – суб’єктів протидії рейдерству (органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки, Державної податкової служби, Державної фінансової інспекції) між собою та з іншими органами державної влади України.

Акцентовано увагу на необхідності вдосконалення існуючого рівня взаємодії органів державної влади України у сфері протидії рейдерству, що дозволить вчасно попередити проведення рейдерських атак або мінімізувати їх наслідки.

Розділ 3 «Шляхи підвищення ефективності державної політики протидії рейдерству в Україні» складається із двох підрозділів, в яких проаналізовано світовий досвід протидії рейдерству та обґрунтовано можливості його використання в Україні, запропоновано шляхи удосконалення адміністративно-правових засад діяльності органів державної влади України щодо протидії рейдерству.

У підрозділі 3.1 «Світовий досвід протидії рейдерству (на прикладі США, країн Європейського Союзу та Азії, Росії) і можливості його використання в Україні» зроблено висновок, що найбільш ефективними засобами недопущення здійснення ворожих поглинань у США є розробка державної політики, що має сприяти реформуванню рейдерства у необхідну національній економіці форму активності та сформувати основи для інноваційного розвитку економіки країни; своєчасна зміна президента та голови ради директорів; внесення змін до статутів підприємств під час активізації діяльності «чорних» рейдерів на ринку корпоративного контролю; розповсюдження «отрутних пілюль».

Наголошено, що у Великобританії превалюють дружні поглинання підприємств, недружні поглинання засуджуються представниками бізнесу та суспільством. Це зумовлено тим, що для Західної Європи (у тому числі Великобританії) до будь-якого підприємства ставляться як до окремого соціального інституту, відповідальність за належне функціонування якого покладено на усіх працівників підприємства, контрагентів, органи державної влади та суспільство в цілому.

Обґрунтовано, що різке збільшення кількості поглинань підприємств в Німеччині протягом останніх 20 років зумовлено об’єднанням Західної і Східної її частин та інтеграційними процесами, які відбувалися внаслідок створення Європейського Союзу. Підкреслено, що відносно низький рівень конфліктності на ринку корпоративного контролю Німеччини, зокрема у результаті здійснення ворожих поглинань, зумовлений високою концентрацією власності, незначною кількістю акцій у вільному обігу, наявністю ефективних (правових, організаційних, інституційних) механізмів захисту від недружніх поглинань.

Зроблено висновок, що для корпоративного ринку країн Азії, на відміну від США та країн Західної Європи, через наявність жорстких інституціональних та соціальних бар’єрів характерним є слабкий розвиток такого механізму корпоративного впливу як рейдерська атака. Обґрунтовано, що незначна кількість рейдерських атак зумовлена високим ступенем участі держави в процесах управління компаніями, високою концентрацією акціонерної власності.

Доведено, що можливості використання досвіду США, країн Європейського Союзу та Азії у боротьбі з рейдерством є обмеженими через наявність істотних міждержавних відмінностей. Визначено, що вивчення досвіду Росії щодо боротьби з рейдерством та впровадження його для врегулювання діяльності на ринку корпоративного контролю в Україні є завданням надзвичайної важливості та актуальності, оскільки для України характерними є ті ж самі тенденції та стадії формування рейдерства, що і для Росії. Проаналізовано державну політику Росії у сфері протидії рейдерству.

У підрозділі 3.2 «Напрямки удосконалення адміністративно-правових засад діяльності органів державної влади України щодо протидії рейдерству» запропоновано низку заходів правового та організаційного характеру, ефективна реалізація яких сприятиме захисту від однієї з найбільш небезпечних загроз економічній безпеці держави – рейдерства.

Запропоновано розробити та прийняти на законодавчому рівні Концепцію, яка б визначала єдині цілі, завдання, принципи та механізми державної політики у сфері протидії рейдерству; перелік, функції та відповідальність суб’єктів протидії рейдерству. Особливу увагу акцентовано на необхідності прийняття Закону України «Про охоронну діяльність», нормами якого було б передбачено можливість надання охоронних послуг суб’єктам господарювання охоронними структурами.

Обґрунтовано доцільність визначення спеціального органу виконавчої влади України, одним із основних завдань якого було б формування державної політики у сфері протидії рейдерству, реалізація системи заходів, призначених для протидії рейдерству, посилення контролю за виконанням вимог національного законодавства в економічній сфері. Підкреслено, що визначення такого органу сприятиме усуненню паралелізму, дублювання функцій окремими суб’єктами протидії рейдерству в Україні, дисбалансу повноважень та відповідальності.

Визначено адміністративно-правові та організаційні заходи, що сприятимуть удосконаленню управлінської діяльності суб’єктів протидії рейдерству в Україні та виведенню її на якісно новий рівень. Запропоновано перспективні форми взаємодії правоохоронних органів України, що є суб’єктами протидії рейдерству.

Наголошено, що одним із ефективних методів боротьби з рейдерством має стати жорстка негативна реакція усього суспільства, а не лише постраждалого від рейдерської атаки власника.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні адміністративно-правових засад діяльності органів державної влади України щодо протидії рейдерству, а також шляхів їх удосконалення. В результаті дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на досягнення вирішення зазначеного завдання.

Визначено та охарактеризовано основні загрози економічній безпеці (внутрішні та зовнішні). Зроблено висновок, що рейдерство є однією із відносно нових загроз економічній безпеці держави, що виникла та набула свого масового поширення через недосконалість ринкових інструментів перерозподілу власності, відсутність регуляторної ринкової оцінки ліквідних активів підприємств, нечітку та непрозору систему реєстрації прав власності, низьку інформаційну транспарентність українських підприємств, зростання корпоративних конфліктів, пов’язаних із недосконалістю корпоративного законодавства.

З огляду на важливість з’ясування змісту поняття «рейдерство», а також його невизначеність у національному законодавстві та у науковому обігу шляхом комплексного аналізу та узагальнення праць науковців, дослідження концептуальних засад державної політики економічної безпеки України надано авторське визначення поняття «рейдерство». З’ясовано основні ознаки рейдерства. Наголошено, що ключовою ознакою рейдерства в Україні є панування жорстоких ворожих поглинань з використанням адміністративного ресурсу. Зважаючи на суспільну небезпеку, яку несе у собі рейдерство як явище, визначено і охарактеризовано основні фази рейдерських акцій (початкова фаза, розробка, реалізація та завершення рейдерської акції).

Прослідковано еволюцію виникнення та становлення рейдерства в Україні, у результаті чого зроблено висновок, що рейдерство в Україні перебуває у безперервному розвитку. Акцентовано увагу, що рейдери постійно відшукують нові, більш дієві та доходні форми реалізації рейдерських проектів. Визначено основні передумови виникнення рейдерства в Україні.

Акцентовано увагу, що наслідки рейдерства не завжди можуть мати негативний характер. Наголошено, що в окремих випадках можливі позитивні наслідки рейдерства – суттєве збільшення доходності окремих підприємств, що змінили власника, збільшення балансової вартості основних засобів підприємства, покращення екологічної обстановки в регіоні після закриття «шкідливого» виробництва і т. ін.

Зважаючи на важливість з’ясування змісту поняття «суб’єкти протидії рейдерству», у результаті аналізу загального поняття «суб’єкт» з позицій адміністративного права запропоновано та обґрунтовано визначення поняття «суб’єкти протидії рейдерству». Аналіз чинного законодавства України дозволив з’ясувати перелік суб’єктів протидії рейдерству в Україні. Охарактеризовано компетенцію окремих з цих суб’єктів.

Визначено особливості адміністративно-правового регулювання діяльності Кабінету Міністрів України щодо протидії рейдерству. Запропоновано адміністративно-правові та організаційні заходи, що сприятимуть удосконаленню діяльності Кабінету Міністрів України у зазначеній сфері.

Проаналізовано завдання, функції та компетенцію правоохоронних органів України у сфері протидії рейдерству. Визначено проблемні питання діяльності органів прокуратури у цій сфері; запропоновано перспективні кроки щодо їх вирішення. Обґрунтовано, що одним із пріоритетних завдань для МВС України на сьогодні є недопущення незаконних захоплень підприємств різних форм власності (протидія рейдерству). Запропоновано пріоритетні напрямки боротьби МВС України з рейдерством. Зроблено висновок, що діяльність органів Державної податкової служби та Державної фінансової інспекції у сфері протидії рейдерству має попереджувальний характер, оскільки на них покладено обов’язок недопущення виникнення ситуацій, за яких захоплення підприємства стає можливим з економічної точки зору.

Охарактеризовано функції та повноваження Служби безпеки України у сфері протидії рейдерству. Зважаючи на те, що проблема корупції становить значну загрозу демократії, реалізації принципу верховенства права, національній безпеці, становленню громадянського суспільства, наголошено, що подолання корупції в органах державної влади України є пріоритетним напрямком діяльності усіх правоохоронних органів України, які є суб’єктами протидії рейдерству, у тому числі і Служби безпеки України.

Розглянуто особливості взаємодії суб’єктів протидії рейдерству один з одним. Обґрунтовано необхідність обов’язкового врахування суб’єктами протидії рейдерству європейських принципів і стандартів, усвідомлення корисності їх впровадження у практичну діяльність.

Визначено, що хоча рейдерство не є виключно українською проблемою, можливості використання досвіду США, країн Європейського Союзу та Азії у боротьбі з цим негативним явищем є обмеженими через наявність істотних міждержавних відмінностей. У результаті дослідження особливостей формування інституту рейдерства в Росії зроблено висновок, що для України є характерними ті ж самі тенденції та стадії формування рейдерства.

Зважаючи на те, що чинне законодавство України дозволяє рейдерам формально законними засобами здійснювати корпоративні захоплення з порушенням прав і законних інтересів інших суб’єктів господарської діяльності, підкреслено, що необхідне систематичне впровадження продуманих та обґрунтованих змін до законодавства. Наголошено, що особливої актуальності набуває розробка Концепції, яка б визначала єдині цілі, завдання, принципи та механізми державної політики у сфері протидії рейдерству. Акцентовано увагу на необхідності прийняття Закону України «Про охоронну діяльність», нормами якого було б передбачено можливість надання охоронних послуг суб’єктам господарювання охоронними структурами.

Запропоновано визначити спеціальний орган виконавчої влади України, одним із основних завдань якого було б формування державної політики у сфері протидії рейдерству, реалізація системи заходів, призначених для протидії рейдерству, посилення контролю за виконанням вимог національного законодавства в економічній сфері.

Визначено адміністративно-правові та організаційні заходи, які сприятимуть удосконаленню управлінської діяльності суб’єктів протидії рейдерству в Україні та виведенню її на якісно новий рівень.