ПРАВОВІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНІ ЗАСАДИ ОХОРОНИ УКРАЇНСЬКИХ ЛІСІВ ВІД ПОЖЕЖ: ІСТОРИКО

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено зв’язок роботи з науковими планами, поставлено мету та визначено завдання дослідження, його об’єкт, предмет, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості про їх апробацію й опублікування.

Розділ 1. «Теоретико-методологічні засади та джерельна база дослідження» складається із трьох підрозділів, у яких детально розглянуто історико-правову літературу, джерельну базу, а також визначено методологію дослідження.

У підрозділі 1.1 «Стан наукового опрацювання проблеми» проаналізовано загальну та спеціальну літературу з теми дослідження, що дало змогу здійснити систематизацію матеріалів, джерельної бази з історії розвитку протипожежного лісового законодавства.

Серед наукової літератури історичного та юридичного характеру виділено чотири блоки: дореволюційний, радянський, української діаспори та сучасності.

Показано, що до блоку дореволюційної літератури входять монографії П. А. Перелигіна, М. В. Шелгунова, М. С. Шафранова, Ф. К. Арнольда, М. І. Фалеева, М. Романовського, С. О. Ведрова, О. П. Чехова, які фрагментарно охоплювали питання історії протипожежної охорони лісів дореволюційної Росії.

До другого блоку відносяться праці авторів, виконані у радянський період: дослідження Л. І. Дембо, В. Л. Мунтяна, Д. М. Ісупова, в яких розглядалось становлення законодавства з охорони лісів від пожеж, монографії А. Г. Солдатова, О. О. Цимека, І. С. Меліхова, В. Г. Нестерова, що висвітлювали історичні аспекти боротьби з цим небезпечним явищем.

Значний об’єм досліджень з лісової пірології, виконаний Є. С. Арцибашевим, А. М. Сімським, М. Г. Червоним, М. М. Горшеніним став основою відомчих нормативно-правових актів, що регламентували охорону лісів від пожеж у радянський період.

Фрагментарно правові питання, пов’язані з цією проблемою, порушувались в дослідженнях В. П. Головача, В. Ф. Горбового, Р. К. Гусєва, О. М. Каверіна, О. І. Крассова, В. І. Лозо, Е. І. Немировського, Г. М. Полянської, Б. М. Цвєткова, які дали можливість дослідити етапи розвитку законодавства у цій сфері.

До третього блоку входять праці, виконані в еміграції представниками української діаспори: дослідження М. Ю. Шаповала і Б. Г. Іваницького, в яких висвітлювались деякі аспекти охорони лісів від пожеж у період існування УНР і у перші роки радянської влади в Україні.

Четвертий блок, або сучасна література, представлена пятьма підблоками, в яких розглядались питання історії правової охорони лісів від пожеж. Це праці юридичного спрямування, виконані О. І. Логвиненко, І. М. Грозовським, Б. В. Кіндюком, В. В. Непийводою, П. В. Мельником, Б. О. Молчановим, Д. Н. Чагалізде, які характеризували розвиток українського та російського законодавства у боротьбі з лісовими пожежами. Дослідження спеціалістів з лісової пірології В. Р. Ворона, М. А. Діченкова, Є. Є. Мельника, екологів В. Е. Борейко, О. Г. Бегеки, лісівників С. А. Генсірука, О. І. Фурдичко, О. С. Тихонова, Г. І. Редько дозволили оцінити негативний вплив пожеж на стан лісів. Праці фахівців з історії протипожежної справи російських учених В. В. Чорниха, С. Г. Аксьонова, С. Г. Шкредова, М. О. Тяпкіна, українських учених О. В. Козинець, О. В. Рудик, С. І. Сташенко, С. П. Тараненко, В. Л. Цубенко торкалися процесу становлення норм з охорони лісів від пожеж в Російській імперії.

Підрозділ 1.2 «Детермінанти формування правової охорони лісів від пожеж» присвячений аналізу різноманітних факторів, які вплинули на процес появи і закріплення норм боротьби з цим небезпечним природним явищем. Показано, що економічні причини закріплення правових норм пов’язані з величезною шкодою, яка завдається лісам пожежами; соціальні аспекти полягають у тому, що пожежі призводять до втрати робочих місць і позбавлення людей заробітку, політичні важелі у формуванні законодавства характеризуються тим, що лісові пожежі та неналежна протидія ним завдавали шкоди іміджу СРСР. Дисертантом наголошується, що в нинішніх умовах екологічні фактори суттєво впливають на активізацію законодавства у боротьбі з лісовими пожежами.

У підрозділі 1.3 «Методологічна та джерельна база дослідження» розкриті методологічні підходи до вивчення історії правового регулювання охорони лісів від пожеж та здійснена характеристика різноманітного матеріалу, на основі якого проводилося дисертаційне дослідження.

Доведено, що діалектичний підхід дав змогу оцінити поступовий розвиток законодавства у цій сфері, охарактеризувати діалектику відносин стосовно формування правових норм з охорони лісів від пожеж та дослідити особливості становлення організаційних структур. Для дослідження цього періоду використовувалися притаманні національній історико-правовій науці методи: загально-наукові (діалектичний, системний, історичний) і спеціальні (історико-правовий, історико-генетичний, порівняльно-правовий, формально-логічний).

Дослідження виконувалося за допомогою використання пам’яток давньоруського, литовського права, норм звичаєвого права українського козацтва, документів дореволюційного російського, радянського та діючого українського законодавства, а саме: «Руська Правда», три Статути Великого князівства Литовського (далі: ВКЛ) 1529, 1566, 1588 років, Соборне Уложення 1649 р., правові документи Запорізької Січі, Гетьманщини, «Права, за якими судиться малоросійський народ» 1743 р., пам’ятки російського права: накази Сенату, укази імператорів, «Вальдмейстерська інструкція» Петра І, Лісові статути 1842 р., 1876 р., 1905 р.

Період визвольних змагань представлений законодавчими актами Тимчасового Уряду, Центральної Ради, Директорії, урядів Радянської України та Радянської Росії.

Радянський період вивчався на підставі дослідження декретів, розпоряджень державних органів влади, специфічних законодавчих актів радянського періоду –спільних постанов партійних та державних органів влади.

Правове регулювання охорони лісів від пожеж у незалежній Україні досліджене на підставі таких джерел права як закони, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України та відомчі нормативно-правові акти. Наративні джерела використовувалися для вивчення причин прийняття законодавчих актів, соціально-політичного стану в країні, громадської думки, яка впливала на прийняття правових документів.

Розділ 2. «Правове регулювання охорони лісів від пожеж на українських землях у X – XVIIІ століттях» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Правове регулювання охорони лісів від підпалів на українських землях (Х – XVII ст.)» здійснено аналіз правових норм з охорони лісів від пожеж у Давньоруській державі, Великому князівстві Литовському, Гетьманщини та на українських землях у складі Московського царства.

Доведено, що у Київській Русі цінним лісовим ресурсом були тільки бортні дерева, що й зумовило появу правових звичаїв, які знайшли своє відображення в ст. 32 Короткої редакції «Руської Правди», яка встановлювала штраф у розмірі 3 гривні за підпал бортного дерева, якщо воно належало князеві. У цей історичний період були відсутні спеціальні організаційні структури для боротьби з цим небезпечним явищем. Гасіння лісових пожеж провадилося тільки тоді, коли вони безпосередньо загрожували житлу людей, місцям здійснення промислів.

Дисертант акцентує увагу на тому, що перехід українських земель під юрисдикцію ВКЛ привів до того, що у середині XVI століття з’явилися кодифіковані акти, які регламентували охорону лісів від пожеж: Лісовий Устав 1567 р., Статут ВКЛ 1566 р., в якому протидії лісовим пожежам був повністю присвячений арт. 17 розділу Х. Подібними до змісту цього артикула були норми нового Статуту ВКЛ 1588 р. В ході дослідження доведено наявність відмінності між цими правовими актами, яка полягала в чіткому розподілі умисної і необережної шкоди, заподіяної лісу.

Окрема увага в дисертації приділяється поглибленій характеристиці російського законодавства, яке поступово почало поширюватися на українські землі. В часи існування Московського царства охорона лісів від пожеж знайшла відображення в основному нормативно-правовому акті цієї держави – Соборному Уложенні 1649 р. Глава Х «Про суд» містила дев’ять статей протипожежної спрямованості, в яких ст. 202, 218, 223, 224, 225 присвячені покаранням за порушення правил охорони лісів від пожеж.

Акцентується увага на тому, що загалом правове регулювання охорони лісів від підпалів аж до кінця XVII століття включно було епізодичним, безсистемним, що було викликано ставленням до лісових пожеж як до неминучих стихійних явищ і зумовлювало також відсутність спеціальної організаційної структури з боротьби з лісовими пожежами.

У підрозділі 2.2 «Законодавче та організаційне оформлення протипожежної охорони лісів у XVIII ст.» показано, що початок регулярної охорони лісів від пожеж та формування відповідного нормативного забезпечення цієї діяльності пов’язані з реформами Петра І. На підставі реформ, проведених імператором була створена спеціальна державна адміністрації, що займалася охороною лісів – Вальдмейстерська служба, діяльність якої регламентувалася окремим правовим документом – «Вальдмейстерською інструкцією». Із 28 статей законодавчого акту дві – ст. 19 та ст. 25 – були присвячені охороні лісів від пожеж та встановлювали за цей злочин жорстке покарання у вигляді смертної кари.

У процесі дослідження сформульовані особливості охорони лісів від пожеж у другій половині XVIIIст., які базувалися на нормативних актах, що регламентували відправку військ для боротьби з цим небезпечним явищем, організацію посиленого патрулювання в лісах, уведення заборони на розпалювання в них вогнищ.

Починаючи з 60-х років XVIII ст. боротьба з лісовими пожежами покладалася на губернаторів, які мали право залучати війська, поліцію та місцеве населення для гасіння лісових пожеж.

Доведено, що охорона лісів від пожеж на землях Запорізької Січі проводилися на підставі давніх звичаїв, правил, традицій. Крім цього, для боротьби з цим стихійним явищем Кіш видавав спеціальні акти, а козаки створювали протипожежні перешкоди між земельними угіддями, лісами, зимівниками.

Підрозділ 2.3 «Створення системи протипожежної охорони лісів на українських землях у складі Російської імперії» присвячений історії розвитку законодавства та формування спеціальних органів і служб протидії лісовим пожежам у XIX та початку XX ст.

Показано, що часи царювання Павла I відрізнялися від попереднього історичного періоду наявністю цілеспрямованої державної політики у сфері правової охорони лісів від пожеж. Особливістю розвитку законодавства стали: а) зміни системи управління лісовою галуззю шляхом утворення окремої організаційної структуру – Лісового департаменту; б) уведення посад обер-форстмейстерів, до обов’язків яких входив контроль над станом лісів і дотриманням норм пожежної безпеки; в) введення посад пожежних старост, що обиралися з селян строком на три роки.

Досліджено, що в період першої чверті – другої половини XIX ст. проведені організаційно-правові заходи з регламентації діяльності різноманітних державних служб. Так, дізнання у справах, пов’язаних з лісовими пожежами, дозволялось проводити тільки посадовим особам земської поліції. Важливе значення в розвитку протипожежної охорони лісів мало затвердження імператором Миколою I Лісового статуту (1842 р.), який містив відповідні норми. Відповідно до статуту, охорона лісів від пожеж покладалась на лісову варту, яка з 1839 р. була перетворена на спеціалізовану організаційну структуру – Корпус лісничих. Показано, що кримінальна відповідальність за вчинення лісових пожеж знайшла відображення у «Зводі законів кримінальних» у редакції 1842 р. Другим напрямом розвитку норм юридичної відповідальності за лісові пожежі стали заходи покарання щодо посадових осіб лісової охорони, полісовщиків, пожежних старост.

Доведено, що законодавство першої половини ХІХ століття закріпило за різними категоріями селянства (казенні, удільні, військові поселяни, іноземні колоністи) своєрідну протипожежну повинність, яка полягала в необхідності за власний рахунок придбати й утримувати пожежний реманент і в разі необхідності брати участь у гасінні лісової пожежі.

Показано, що однією з відмінних рис російського лісоохоронного права було дублювання норм у різних нормативно-правових актах. Крім цього, відбулося становлення розвинутої організаційної системи боротьби з цим небезпечним природним явищем.

Розділ 3. «Правове регулювання охорони лісів від пожеж за доби національної революції та в Радянській Україні» складається з чотирьох підрозділів присвячених тенденціям розвитку протипожежного лісового законодавства у цей історичний період.

У підрозділі 3.1 «Протипожежні норми лісового права за доби національної революції в Україні» проаналізована діяльність у цій сфері державних органів, влада яких поширювалася на українські губернії. Це Тимчасовий уряд, Центральна рада, Директорія, більшовицький уряд УРСР, Радянської Росії, що приймали нормативно-правові акти, у яких містилися розділи, що регламентували охорону лісів від пожеж.

На підставі поглибленого корпусу законодавчих документів виділено два періоди правотворчої діяльності органів державної влади Радянської Росії, що відрізняються за своєю спрямованістю. Перший – тривав з початку Громадянської війни і до 28 липня 1920 р., коли був прийнятий спеціальний закон з боротьби з лісовими пожежами. Другий – розпочався з моменту введення дії цього законодавчого акту до кінця громадянської війни, і характеризувався репресивною спрямованістю, залученням працівників галузі до важких робіт, уведенням колективної відповідальності населення за лісові пожежі.

У підрозділ 3.2 «Правове регулювання охорони лісів від пожеж у період НЕПу та індустріалізації України (1922 - 1940 рр.)» досліджуються нормативні акти, на підставі яких здійснювалася протипожежна охорона лісів. Показано, що на цьому етапі були відсутні спеціальні закони у цій сфері. Захист лісів від пожеж регламентувався відомчими інструкціями, які видавалися народними комісаріатами землеробства, внутрішніх справ, юстиції. Окрім цього, урядом УСРР було уведено в дію постанови, які стимулювали використання горілого лісу шляхом уведення знижок, зменшення ставок податків на нього.

Доведено, що важливе значення для правової охорони лісів від пожеж мало прийняття документа, яким було відновлено на території УСРР функціонування організаційної структури – лісової охорони, до завдань якої входила боротьба з пожежами.

У підрозділі 3.3 «Розвиток законодавства щодо боротьби з лісовими пожежами в період відновлення народного господарства (1945 - 1953 рр.)» здійснено розгляд правотворчості органів державної влади у період після закінчення Великої Вітчизняної війни. У період 1945-1948 рр. уряд УРСР прийняв чотири постанови з цього питання у зв’язку з тим, що у ці роки лісові пожежі завдавали відчутного збитку українським лісам.

Дисертант наголошує, що важливе значення у систематизації боротьби з цим природним лихом мало введення посад спеціальних інспекторів і пожежнихохоронців, які існували до революції 1917 р. Доведено, що наступним кроком в кодифікуванні радянського інституту права у боротьбі з лісовими пожежами стало прийняття в 1949 р. «Правил пожежної безпеки в лісах СРСР». На підставі аналізу доведено наявність в документі рецепції норм дореволюційного права, до яких відносяться протипожежні вимоги до організацій, що проводили роботу в лісах, а також до окремих громадян. З метою уведення в дію на території України цього законодавчого акту уряд УРСР прийняв відповідну постанову.

У підрозділі 3.4 «Правова охорона лісів від пожеж у 1953 - 1991 рр.» визначено основні риси радянського законодавства у боротьбі з лісовими пожежами у період будівництва соціалізму та розпаду СРСР. Показано, що його розвиток проходив під впливом впровадження нових технічних засобів, технологій, а ця обставина знайшла відображення у численних нормативних актах, розпорядженнях і постановах.

Дисертантом доведено, що у цей історичний період сформувалася розгалужена система радянського лісового права у цій сфері, яка базувалася на «Правилах пожежної безпеки в лісах СРСР» 1971 р., та на численних відомчих нормативно-правових актах. Прийняття цих документів дало змогу суттєво покращити стан українських лісів та надійно захистити їх від цього небезпечного явища.

Визначено, що формування нових організаційних структур у боротьбі з лісовими пожежами проходило шляхом створення мережі пожежно-хімічних станцій та використання авіаційних підрозділів.

У розділі 4 «Правова охорона лісів від пожеж у незалежній Україні (1991 - 2010 рр.)» досліджено тенденції розвитку системи законодавства у боротьбі з лісовими пожежами у період після розпаду СРСР і до теперішнього часу.

Підрозділ 4.1 «Початковий етап розвитку законодавства незалежної України щодо боротьби з лісовими пожежами (1991 - 2004 рр.)» присвячений аналізу формування законодавства у цій сфері. Показано, що на цьому історичному етапі були відсутні спеціальні законодавчі акти у боротьбі з лісовими пожежами.

Дисертантом доведено, що характерною рисою розвитку законодавства була наступність права, яка знайшла своє відображення у використанні радянських правових актів. Характерним прикладом є Лісовий кодекс (далі: ЛК)України 1994 р., який був подібний до радянського документа 1979 р. Правовій охороні лісів від пожеж в ЛК 1994 р. присвячено 12 статей, в яких визначені повноваження у цій сфері рад всіх рівнів, уряду АР Крим, обов’язки користувачів, організація роботи лісової охорони і відповідальність за порушення правил протипожежної безпеки в лісах.

У підрозділі 4.2 «Нормативне регулювання охорони лісів від пожеж у період з 2004 р. до 2010 р.» зазначено, що розвиток права у цій сфері базувався на прийнятті спеціальних нормативних актів. Показано, що основним джерелом права у боротьбі з лісовими пожежами були затверджені в грудні 2004 р. наказом Державного комітету лісового господарства України «Правила пожежної безпеки в лісах України». З’ясовано, що у документі знайшли відображення радянські та дореволюційні норми лісового права щодо обов’язків лісокористувачів та окремих осіб.

Дисертантом наголошується, що для ефективної практичної діяльності лісових служб мали важливе значення нормативні акти з регламентації профілактики заходів запобігання пожежам, порядок дій посадових осіб та персоналу лісівництва, участь органів виконавчої влади в гасінні пожеж.

Доведено, що важливе практичне значення в справі боротьби з лісовими пожежами мало прийняття інструкції, яка регулює взаємодію лісових служб і МНС України та прийняття Кабінетом Міністрів у 2009 р. положення «Про лісову охорону», яке дозволило зменшити збитки у цій галузі.