АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПРАВОПОРУШЕННЯ У СФЕРІ НАДРОКОРИСТУВАННЯ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зазначається її зв’язок із науковими програмами, визначаються мета, завдання, об’єкт та предмет дослідження, характеризуються його методологія, теоретична база та практичне значення, наукова новизна, викладаються основні положення, які виносяться на захист, відомості про апробацію результатів дослідження й структура дисертації.

Розділ 1 «Загальнотеоретична характеристика адміністративно-правової охорони надр» складається з трьох підрозділів, у яких здійснюється аналіз адміністративної-правової охорони надр, а також досліджується зарубіжний досвід у галузі правової охорони природних ресурсів.

У підрозділі 1.1 «Надра в Україні:, адміністративно-правове значення» визначено сутність та значення поняття «надра» як природного об’єкта, що підлягає адміністративно-правовій охороні.

Дисертант виходить із того, що сутність поняття «надра» постійно змінювалося під впливом різноманітних факторів, зокрема ступеня розробки родовищ корисних копалин внаслідок науково-технічного прогресу та потреб суспільства.

Історично поняття «надра» розглядалося через призму ототожнення з поняттям «корисні копалини», що в них містяться, або ж визначалося шляхом їх перерахунку тощо. Це було не досить правильно, адже кількість та діапазон корисності використовуваних корисних копалин невпинно зростають. І хоча, безумовно, найбільший господарський інтерес надра становлять саме в плані видобування корисних копалин, однак це не може бути підставою для їх ототожнення

Згодом надра почали використовувати одночасно, зокрема, як просторово-операційну базу для розміщення різноманітних підземних споруд (метрополітенів, сховищ для шкідливих відходів і речовин, науково-дослідних, виробничих і інших об’єктів), утворення особливо охоронних геологічних об’єктів, що мають особливе наукове, культурне, естетичне, санітарно-оздоровче значення (геологічних заповідників, підземних печер та пам’яток природи), а також збору геологічних колекційних матеріалів.

Подальший аналіз зарубіжних і вітчизняних наукових та законодавчих дефініцій про зміст поняття «надра»привів до висновку, про особливий характер індивідуалізації надр як природного об’єкта обумовлений їх розташуванням у природному середовищі, а характерними особливостями основного багатства надр – корисних копалин ‑ є їх істотна відмінність від усіх інших природних ресурсів, що полягає, по-перше, у їх кількісному обмеженні, невідновлюваності та споживаності. По-друге, корисні копалини, що містяться в надрах, не створюються працею людини, а надаються їй природою в готовому вигляді. По-третє, корисні копалини являють собою важливу основу економіки та національного суверенітету держави.

Досліджуючи поняття «надра» як об’єкт адміністративно-правової охорони, звертається увага на чітке окреслення верхньої та нижньої межі надр, адже це має велике значення для того, щоб користувачі землі, водних ресурсів та надр як суб’єкти правовідносин могли б визначитися в частині меж реалізації своїх прав. Отримання права на користування надрами не дає права використовувати земну поверхню, що знаходиться над ними і, навпаки, за винятком родовищ загальнопоширених корисних копалин.

Крім того, при визначенні поняття «надра» автор обґрунтовано підходить до питання про підземні води, а саме: чи визначаються такі надрами, адже в силу своїх фізичних, гідрорежимних та інших якостей вони знаходяться у постійній взаємодії із середовищем надр, де розташовані, тому використання підземних вод обов’язково впливає на інші складові частини надр.

У підрозділі 1.2 «Адміністративно-правова охорона надр України» здійснюється аналіз законодавства України, норми якого регулюють порядок раціонального використання надр.

Обґрунтовуться необхідність в охороні надр, зокрема в адміністративно-правовій. Це обумовлюється тим, що їх цінність як природного об’єкта знижується внаслідок вибіркового та неповного видобування основних і сукупно-залеглих корисних копалин, проникнення води в пласт нафти та, навпаки, мінералізованих флюїдів у горизонти питної води, а також пожеж, порушення стабільності геологічних процесів, інших шкідливих факторів.

Історично значення охорони надр змінювалося. Коли надра розглядалися у вузькому розумінні як корисні копалини, то їх охорона зводилася переважно до забезпечення раціонального використання. При цьому вона визначалася як комплекс заходів, що здійснюються з метою найбільш повного (комплексного) видобування корисних копалин із надр. Коли ж вони розглядалися в широкому значенні, під охороною надр мали на увазі забезпечення науково обґрунтованого, раціонального використання земної кори та корисних копалин, що в ній містяться, найбільшої технічно можливої та економічно доцільної повноти видобування їх із надр, комплексного використання родовищ та видобутої мінеральної сировини на всіх стадіях її переробки.

Вказується, що вагоме значення має поняття «раціональне використання надр». Історично в літературі 50-60х років ХХ сторіліття раціональне, комплексне використання надр визначали як «користування та охорона надрами, що здійснюються при суворому дотриманні нормативно-технічних правил, при застосуванні найбільш досконалих технологій, передових способів розробки родовищ, за яких задоволення потреб економіки забезпечується бережливим ставленням до багатств надр».

Проаналізувавши різні дефініції, враховуючи науково-технічні можливості та сучасні потреби суспільства, автор здійснює власне визначення поняття «раціональне використання надр» як таке, що забезпечує найбільш повне видобування з надр запасів основних і сукупно-залеглих з ними корисних копалин та супутніх компонентів, виключає необґрунтовані втрати корисних копалин (у тому числі втрати внаслідок неправильної оцінки запасів корисних копалин, понаднормативні втрати при видобуванні та первинній переробці, втрати внаслідок вибіркового відпрацювання родовищ). Під «охороною надр» автор визначив систему заходів щодо збереження природних цінностей надр, забезпечення раціонального їх використання, відтворення мінерально-сировинної бази, запобігання негативному впливу на надра, підтримання стабільності геологічних процесів.

Вказується, що для раціонального використання надр недостатньо лише видобувати з них максимальну кількість мінеральної сировини. У даному випадку надра охороняються тільки як об’єкт державної власності. Але така охорона може бути обмежена накладенням на надрокористувачів обов’язку відшкодування державі збитків, завданих несплатою платежу за користування надрами. Однак значення надр є ширшим, ніж джерело доходу казни або розвитку економіки. Надра слід берегти не тільки як частину середовища існування людини, але і як складову екосистеми.

Автором проаналізовано відмінність між поняттями «охорона надр», «правова охорона надр» і «адміністративно-правова охорона надр» та надано визначення останньої.

У підрозділі 1.3 “Зарубіжний досвід у сфері охорони навколишнього природного середовища та його значення для національного законодавства” здійснюється аналіз зарубіжного законодавства, зокрема країн ЄС, з можливістю подальшого впровадження найбільш вдалих концепцій охорони навколишнього природного середовища.

Автор вважає, що найбільш актуальне значення вивчення європейського законодавства має у сфері адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища в промисловості для нашої держави.

По-перше, для формування динамічної національної екологічної політики України з метою забезпечення охорони навколишнього природного середовища та здоров’я населення в процесі використання природних ресурсів, в умовах переходу держави до стійкого розвитку. На її основі має здійснюватися розробка якісно нового національного законодавства як щодо адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища в цілому, так і промислового виробництва;

По-друге, задля забезпечення взаємозв’язку між вітчизняним та європейським екологічним законодавством.

По-третє, для здійснення послідовності й поетапності у вирішенні екологічних завдань в галузі промислового виробництва.

По-четверте, для використання у правовому забезпеченні охорони навколишнього природного середовища в промисловості усього комплексу організаційно-правових, екологічних, економічних, ідеологічних та інших заходів, виходячи з політичних і соціально-економічних, екологічних та інших умов конкретного регіону.

Досліджується єдина екологічна політика, вироблена в ЄС, яка, в свою чергу, є підґрунтям для розробки загальноєвропейського законодавства щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів та передбачає певні обмеження, що направлені на охорону довкілля. Значна увага в ЄС приділяється правовій охороні навколишнього природного середовища від відходів виробництва та вжитку. Вона забезпечується насамперед директивами ЄС. Директива ‑ такий нормативно-правовий акт Європейського Союзу, що має загальний характер, який закріплює основні правила і забезпечений юридично обов’язковою силу, а також є обов’язковим для виконання на території усього Європейського Союзу.

Політика ЄС спрямована на те, щоб споживання промисловими підприємствами відновлюваних та невідновлюваних природних ресурсів не перебільшувало ємкість екосистеми, а їх використання в господарській діяльності здійснювалось окремо від економічного росту за допомогою підвищення ефективності використання ресурсів на підприємствах.

Звертаючись до зарубіжного досвіду, можна виявити таку особливість: у всіх без винятку європейських державах використовується модель багаторівневого державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища з чітким розподілом об’єктів контролю між рівнями публічної влади та між уповноваженими державними органами у галузі екології.

Розділ 2 «Правові засади адміністративної відповідальності у сфері надрокористування» складається з трьох підрозділів, присвячених дослідженню поняття, сутності та складу адміністративного правопорушення (проступку) у сфері використання надр, і поняття інституту адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері використання надр.

У підрозділі 2.1 “Зміст, основні ознаки та підстави адміністративної відповідальності за порушення законодавства про надра” проаналізовано нормативні та фактичні підстави адміністративної відповідальності за порушення використання надр.

Наголошується на тому, що нормативна основа адміністративної відповідальності у сфері надрокористування – це система діючих норм адміністративного права, що закріплює: перелік складів адміністративних правопорушень у вказаній сфері, систему адміністративних стягнень та принципів їх накладення, коло суб’єктів, які мають право накладати адміністративні стягнення, процедуру притягнення до відповідальності, її процесуальну форму. Проте автор зауважує, що нормативних підстав недостатньо для того, щоб виникли конкретні правовідносини відповідальності. Нормативні підстави передбачають лише її можливість.

На основі аналізу вітчизняного законодавства, наукових праць вчених-адміністративістів визначено, що під фактичною підставою, адміністративним правопорушенням (проступком) у сфері надрокористування розуміють суспільно шкідливе, протиправне, винне діяння (дію або бездіяльність) фізичної чи юридичної особи, що посягають на встановлений порядок у сфері надрокористування, за яке законодавством України встановлена адміністративна відповідальність.

На думку автора, адміністративне правопорушення посягає на охоронювані державою суспільні відносини у сфері використання такого вичерпного багатства, як надра, та, безумовно, завдає їм суттєвої шкоди, порушує впорядкованість суспільних відносин, а також супроводжується іншими, несприятливими для держави й суспільства наслідками. Адже такий цінний природний ресурс, як надра, на відміну від води та лісів, є не відновлюваним. Отже, шкода, спричинена природі, а відтак і суспільству, власником якої воно є, невиправна, та, по суті, непередбачувана з огляду на можливі наслідки.

У підрозділі 2.2 “Юридичний склад адміністративного правопорушення у сфері надрокористування” вказується загальноправова характеристика юридичного складу адміністративного правопорушення (проступку) у сфері надрокористування.

Звертається увага на загальний, видовий та безпосередній об’єкти адміністративного проступку.

Обґрунтовується, що встановлення родового та безпосереднього об’єктів адміністративного проступку щодо порядку провадження господарської діяльності має важливе значення для з’ясування характеру і ступеня шкідливості посягання, його правильної кваліфікації, відмежування від інших протиправних дій.

Родовим об’єктом адміністративних правопорушень у сфері надрокористування є тотожні групи однорідних суспільних відносин, які в сукупності становлять загальний суб’єкт та охороняються комплексом адміністративно-правових норм. Різновидом родового є видовий об’єкт. Однак окремі вчені-адміністративісти не виділяють даний об’єкт адміністративного проступку. Виокремлення видового об’єкта адміністративного проступку має конкретну практичну спрямованість. Передусім, при врахуванні особливостей об’єкта певного виду проступків необхідна належна класифікація адміністративних проступків, а виявлення видових об’єктів допоможе покращити організацію профілактичної роботи з попередження і припинення проступків та сконцентрувати увагу на конкретних обставинах.

Виділяють такі видові об’єкти адміністративних деліктів, що посягають на законодавство про надра:

‑ відносини національної власності на надра та залеглі в них природні копалини;

‑ відносини в галузі геологічного вивчення, раціонального використання та охорони надр;

‑ інші відносини, що виникають у процесі надрокористування – щодо охорони навколишнього природного середовища та населення від шкідливого впливу гірничих робіт, щодо охорони здоров’я та життя працівників гірничовидобувних підприємств при здійсненні гірничих робіт та інші.

Автором запропоновано розподілити всі адміністративні правопорушення у сфері надрокористування, що закріплені КУпАП, на такі групи: 1) незаконне використання та розпорядження надрами; 2) недотримання надрокористувачами, а також іншими особами вимог щодо охорони та використання надр; 3) правопорушення, безпосереднім об’єктом яких є відносини в галузі проведення робіт щодо геологічного вивчення надр.

На основі детального розгляду та аналізу складових частин адміністративного правопорушення автор надає визначення усіх складових адміністративного правопорушення у сфері надрокористування, а також самого адміністративного правопорушення (проступку) в досліджуваній галузі, як сукупності об’єктивних (об’єкт, об’єктивна сторона) та суб’єктивних (суб’єкт, суб’єктивна сторона) елементів, формуючих та організуючих, відповідно до чинного законодавства, суспільно небезпечне (шкідливе) діяння у якості певного адміністративного делікту в гірничій галузі, що посягає на встановлений у державі порядок геологічного вивчення та раціонального надрокористування.

Запропоновано усунути колізію вітчизняного законодавства, що міститься у назві ст. 47 КУпАП. Ця стаття має назву «Порушення права державної власності на надра». Автором підкреслюється, що ст. 13 Конституції України проголошує землю, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони об’єктами права власності Українського народу. Аналогічна позиція міститься і в ЦКУ. Отже, автор пропонує змінити назву ст. 47 КУпАП на: «Порушення права виключної власності українського народу на надра».

У підрозділі 2.3 «Інститут адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері надрокористування» висвітлюється таке явище, як інститут адміністративної відповідальності за правопорушення у досліджуваній сфері.

Проаналізувавши загальні ознаки юридичної відповідальності, звузивши їх до ознак адміністративної, автор виділяє специфічні ознаки, притаманні адміністративній відповідальності у сфері надрокористування. Аналізований вид відповідальності є одним із заходів адміністративного примусу, що застосовується нарівні та в сукупності з іншими заходами адміністративно-примусового характеру (попереджувальними, запобіжними, відновлювальними і процесуального забезпечення) у тих випадках, коли застосування державою інших заходів впливу на відносини в галузі використання та охорони надр не дає змоги досягти належних позитивних результатів. Така відповідальність є засобом охорони правопорядку, елементом державно-владних повноважень, а також одним із способів закріплення законності в галузі використання та охорони надр. Адміністративна відповідальність реалізується в певному процесуальному акті шляхом застосування до правопорушника заходів адміністративного примусу, що виражаються в негативних щодо нього наслідках, які супроводжуються осудом правопорушення (проступку) та накладенням стягнення на особу, яка його вчинила.

Проаналізовано нормативну, фактичну та процесуальну підстави адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері надрокористування.

Автором надано визначення поняття «адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері надрокористування».

Розділ 3. «Особливості адміністративного провадження у сфері надрокористування» складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 “Загальна характеристика адміністративного провадження у сфері надрокористування” проаналізовано основні риси стадій провадження у справах про адміністративні правопорушення, які, зокрема, характерні для адміністративного провадження у сфері надрокористування. По-перше, вони є самостійними частинами провадження, що мають свої специфічні задачі. По-друге, їм притаманне особливе коло учасників провадження. І, по-третє, вони являють собою сукупність юридичних дій, здійснюваних у певній логічній послідовності та у встановлених часових межах, кожна з яких завершується прийняттям рішення спеціально передбаченої форми. Проведено загальний огляд стадій адміністративного провадження у сфері надрокористування.

Проаналізувавши норми чинного адміністративного законодавства України, робиться висновок, що адміністративне провадження у сфері надрокористування здійснюється шляхом звичайного провадження, що передбачає складання протоколу, визначає зміст, запобіжні заходи і порядок їх застосування; права і обов’язки учасників провадження; порядок розгляду справ; факти та обставини, які є доказами.

Вказується, що специфічність адміністративного провадження у сфері надрокористування полягає у: особливому характері даних правовідносин, адже тут відбувається поєднання адміністративних та природоресурсних чинників у змісті даного правового явища, особливі підстави виникнення правовідносин, а саме ‑ порушення законодавства про надра, суб’єкт, що накладає стягнення та його безпосередній об’єкт.

З огляду на дані Державного комітету статистики України відмічено тенденцію до збільшення притягнення осіб до адміністративної відповідальності у сфері надрокористування, що, на думку автора, свідчить про збільшення самої кількості правопорушень, а отже, і на невиконання адміністративними стягненнями однієї зі своїх головних функцій – превентивної. Якщо адміністративні стягнення не виконують покладених на них основних функцій, існує нагальна необхідність у їх вдосконаленні та розвитку. Вказується, що одним із головних напрямів удосконалення та розвитку даної превентивної функції є збільшення розмірів передбачених адміністративним законодавством штрафів, адже з огляду на спричинення матеріальної шкоди в умовах сьогодення, невідновлюваним природним ресурсам.

У підрозділі 3.2 «Особливості стадій провадження у справах про адміністративні правопорушення у сфері надрокористування» йдеться про порядок порушення справ про адміністративні правопорушення (проступки) у сфері надрокористування, вказано на особливості приводу і підстав для порушення даної категорії справ, дається характеристика попереднього з’ясування обставин справи, складання протоколу, подається юридична характеристика розгляду справ, винесення, перегляду і виконання постанов. Проаналізовано різні наукові точки зору з приводу поняття та видів стадій адміністративного провадження у справах про адміністративні правопорушення (проступки).

Проаналізувавши погляди вітчизняних вчених, визначено та детально досліджено стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення (проступки) в галузі використання та охорони надр: 1) порушення справи і попереднє з’ясування її обставин; 2) розгляд справи і винесення постанови; 3) оскарження і опротестування постанови; 4) виконання постанови.

Виділено основні завдання, обов’язки та повноваження органів, що здійснюють провадження в галузі використання та охорони надр, а саме: Державного комітету України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду, Державної служби геології та надр України, Державної екологічної інспекції України на підставі чинних нормативно-правових актів України.

Розглядаються приводи та підстави, за наявності яких порушується справа про адміністративне правопорушення. Ними слугують джерела, що надають відомості щодо вчинення адміністративного правопорушення компетентним суб’єктам, які відповідно до норм законодавства мають право порушувати дану справу. Підставою ж порушення справи про адміністративне правопорушення є достатній обсяг даних, що вказує на наявність ознак адміністративного проступку.

Доведено, що стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення у сфері надрокористування допомагають здійснювати своєчасне, всебічне, повне й об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності із законами України, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних проступків у досліджуваній сфері, запобігання таким проступкам, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

У підрозділі 3.3 «Значення інституту адміністративної відповідальності як дієвого механізму забезпечення порядку у сфері надрокористування» проведено аналіз такого важливого адміністративного стягнення, що застосовуються за правопорушення у сфері надрокористування, як штраф, та ролі адміністративної відповідальності в цілому.

Досліджено сучасний стан практичного застосування адміністративних санкцій за правопорушення у сфері надрокористування.

З огляду на те, що єдине адміністративне стягнення за правопорушення у сфері надрокористування на практиці не є достатнім, адже існують випадки, коли штраф не виконує свого основного завдання ‑ покарання правопорушника шляхом обмеження його майнових інтересів в силу відсутності коштів для сплати штрафу у правопорушника. Автором запропоновано накладення додаткового, альтернативного стягнення у вигляді громадських робіт, до відпрацювання трудового еквіваленту суми штрафної санкції. Обов’язок накладання даного виду адміністративного стягнення пропонується покласти на Державну виконавчу службу України при Міністерстві юстиції України. Для цього необхідно створити спеціальні трудові установи для адміністративних правопорушників, які будуть контролювати трудовий процес та підраховувати погашення збитків.

Автор звертає особливу увагу на те, що при призначенні адміністративного стягнення обов’язково мають бути враховані обставини, які обтяжують адміністративну відповідальність, та обставини, що пом’якшують її.

Вказується, що багатоманітність, несистематизованість, а часто й невідповідність багатьох процесуальних норм створює проблеми в адміністративному процесі при розгляді справи у суді та вирішенні питання притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері надрокористування. Вивчення матеріалів правозастосовної практики в даній сфері свідчить про недостатній професійний рівень підготовки кадрів, невміння їх застосовувати процесуальні норми, складати протокол, що фіксує юридичні значимі дії. Ефективність провадження у справах про адміністративні правопорушення щодо порядку у сфері надрокористування залежить від відповідного навчання осіб, які здійснюють фіксацію адміністративного проступку та розглядають справу про такий адміністративний проступок, від наявності повноважень щодо провадження та збору доказів, від достатньої кількості матеріальних та фінансових засобів для проведення усіх необхідних процедур для підтвердження вини особи і притягнення її до відповідальності.

Зважаючи на застосування конфіскації предметів, що стали знаряддям вчинення адміністративного правопорушення у сфері надрокористування органами, компетентними притягувати до адміністративної відповідальності у даній сфері на практиці, автор доводить доцільність застосування даного виду адміністративного стягнення.

Обґрунтовано пропозиції законодавчого закріплення такого додаткового виду адміністративного стягнення, як конфіскація корисних копалин, що були видобуті незаконним шляхом, оскільки вони, по суті, продовжують перебувати у володінні правопорушника, являючи собою об’єкт власності Українського народу.

Запропоновано в рамках загальної концепції визнання юридичної особи суб’єктом адміністративної відповідальності включення даної особи до суб’єктів адміністративної відповідальності за порушення в сфері надрокористування.

Звертається увага на те, що подальше детальне розширення арсеналу заходів адміністративно-правового впливу як щодо посилення, так і послаблення стягнень дасть змогу більш чітко індивідуалізувати адміністративне стягнення, яке застосовується за конкретне правопорушення, стосовно кожного правопорушника, а також надасть можливість забезпечити максимально ефективний захист відносин у галузі використання та охорони надр.

Наголошується, що інститут адміністративної відповідальності має важливе значення для раціонального використання надр. Одним із основних аспектів адміністративної відповідальності у сфері надрокористування є підвищення рівня загальносуспільної екологічної свідомості.