ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ І ДИСЦИПЛІНИ В ДІЯЛЬНОСТІ ПІДРОЗДІЛІВ ДЕРЖАВНОЇ АВТОМОБІЛЬНОЇ ІНСПЕКЦІЇ МВС УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, її зв’язок із науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету та завдання, об’єкт і предмет дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1 «Законність і службова дисципліна в діяльності ОВС України на сучасному етапі розвитку (адміністративно-правовий аспект)» складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню сутності законності і службової дисципліни в діяльності Державтоінспекції та ОВС України, а також сучасного стану законності і службової дисципліни в діяльності органів внутрішніх справ України.

У підрозділі 1.1 «Загальна характеристика законності та її гарантії в діяльності ОВС України» наголошено на тому, що важливим чинником, який забезпечує належне здійснення прав і свобод людини і громадянина, є заснована на суворому дотриманні законності діяльність органів внутрішніх справ, котра носить яскраво виражений публічний характер і багато в чому ототожнюється з діями державної влади.

Висвітлено та проведено аналіз суджень багатьох науковців щодо визначення поняття «законність» у науковій літературі. Автором зроблено висновок про те, що законність – це точне та неухильне дотримання громадянами, їх об’єднаннями, а також юридичними особами Конституції та законів України, а також одноманітне виконання та застосування посадовими особами державних та місцевих органів влади законів та підзаконних правових актів. Надано характеристику змісту законності. Підкреслюється, що елементами законності є такі її складові, як принципи, вимоги, гарантії законності. В дисертаційному дослідженні проведений аналіз гарантій законності. Автором робиться висновок про те, що законність в діяльності ОВС забезпечується не якимось одним видом гарантій, а значною їх сукупністю, які утворюють відповідну систему. До складу гарантій законності дисертантом також включено такий правовий елемент, як юридична відповідальність. При цьому проблема юридичних гарантій за обсягом значно ширше, ніж застосування відповідальності. Вона охоплює дуже широкий і складний комплекс питань, пов’язаних із суворою регламентацією усіх організаційно-правових сторін діяльності учасників правовідносин, чітким закріпленням їхніх суб’єктивних прав та обов’язків. Однак сама наявність юридичної відповідальності для особи, що порушує чиїсь права та не виконує свої обов’язки, слід розглядати як особливий прояв юридичної гарантії законності.

У підрозділі 1.2 «Службова дисципліна в ОВС України: поняття, сучасний стан та шляхи покращення» автор наголошує на тому, що дисципліна, як необхідна умова всякої роботи, являє собою по суті обов’язкове для усіх членів будь-якого колективу підпорядкування встановленому порядку, правилам. Дисципліна – невід’ємний елемент функціонування суспільства, особливо його силових структур. Аналізуючи судження багатьох науковців щодо визначення поняття «дисципліна», автор доходить висновку, що всі визначення цього поняття, як правило, характеризують певний аспект або певний її вид, однак не можна стверджувати, що рівень дисциплінованості характеризується виключно рівнем виконавської дисципліни, адже існує поняття самодисципліни, яке визначає поведінку особи поза межами трудового колективу. Крім того, дисертант формулює визначення поняття службової дисципліни в ОВС, зміст якої полягає у певному порядку поведінки осіб рядового та начальницького складу з обов’язковим дотриманням Конституції, законів України, підзаконних нормативно-правових актів, а також морально-етичних норм, встановлених у державі та суспільстві, за порушення яких передбачена юридична відповідальність або громадський осуд.

У підрозділі 1.3 «Поняття, сутність та принципи забезпечення законності і службової дисципліни в діяльності підрозділів Державтоінспекції МВС України» дисертант, на підставі аналізу наукових джерел доходить висновку, що службова дисципліна в Державтоінспекції – це дотримання вимог, передбачених Конституцією, законами України, підзаконними нормативно-правовими актами, внутрівідомчими актами управління, правилами внутрішнього трудового розпорядку, а також морально-етичними нормами, встановленими у державі та суспільстві, за порушення яких передбачена юридична відповідальність або громадський осуд.

При характеристиці законності в діяльності Державтоінспекції дисертантом було визначено її як такий режим функціонування підрозділів Державтоінспекції, під час якого забезпечується точне і неухильне дотримання і виконання законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів працівниками Державтоінспекції під час виконання службових обов’язків у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху.

Водночас сутність режиму законності розкривається у взаємозв’язку з цілою низкою принципів, аналіз яких здійснюється в підрозділі. Згідно з проведеним аналізом принципи режиму законності в діяльності Державтоінспекції – це керівні правила, основні положення і норми, які розкривають її сутність як режиму їх функціонування, визначають зміст діяльності щодо її встановлення, підтримання та забезпечення (охорони) та слугують критерієм правомірності їх професійної діяльності.

Розділ 2 «Засоби забезпечення законності і службової дисципліни в діяльності підрозділів Державтоінспекції» присвячено з’ясуванню сутності та особливостей контролю як найефективнішого засобу забезпечення законності і службової дисципліни в діяльності Державтоінспекції, аналізу окремих його видів, зокрема, президентського, парламентського, урядового, міжвідомчого, внутрівідомчого, судового, громадського, а також прокурорського нагляду.

У підрозділі 2.1 «Державний контроль за дотриманням законності і службової дисципліни в діяльності підрозділів Державтоінспекції» висвітлена думка дисертанта щодо сутності державного контролю, яка полягає у перевірці службової діяльності підконтрольних підрозділів Державтоінспекції у сфері безпеки дорожнього руху. У свою чергу, призначення державного контролю полягає у наступному: виявленні фактичного стану справ у сфері безпеки дорожнього руху; виявленні, попередженні, припиненні правопорушень та притягненні винних осіб Державтоінспекції до відповідальності. В дослідженні виділені ознаки державного контролю, на підставі яких дисертантом було встановлено суб’єктів державного контролю за законністю і службовою дисципліною в діяльності Державтоінспекції МВС України у широкому та вузькому значенні. Так, у широкому значенні державний контроль за дотриманням законності і службової дисципліни в діяльності Державтоінспекції МВС України здійснюють: Верховна Рада України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Президент України; Кабінет Міністрів України, судові органи. У вузькому – центральні та місцеві органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом (за винятком Міністерства внутрішніх справ України, віднесеного нами до суб’єктів внутрівідомчого контролю); органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом.

У підрозділі 2.2 «Внутрівідомчий контроль за забезпеченням законності і службової дисципліни в діяльності підрозділів Державтоінспекції МВС України» дисертант робить висновок, що внутрівідомчий контроль за дотриманням законності і службової дисципліни в діяльності Державтоінспекції МВС України – це загальна функція управління, яка являє собою спостереження та перевірку відповідності функціонування підрозділів Державтоінспекції прийнятим управлінським рішенням, вимогам законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів та визначення результатів їх виконання, виявлення допущених відхилень від відповідних нормативних установлень (законів, постанов, наказів і т.ін.) від принципів організації та регулювання діяльності Державтоінспекції. Особливістю внутрівідомчого контролю в Державтоінспекції є наявність в структурі Державтоінспекції підрозділів адміністративної практики, діяльність яких прямо пов’язана із здійсненням контролю за дотриманням законності під час провадження у справах про адміністративні правопорушення, за станом діловодства та обліком виявлених правопорушень правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху. Аналіз результатів проведення працівниками УДАІ МВС України в 2011 році перевірки адміністративно-правозастосовної діяльності підрозділів ДАІ Донецької області свідчить про те, що основними недоліками, які мають місце в діяльності працівників Державтоінспекції під час провадження у справах про адміністративні правопорушення правил, норм та стандартів у справах, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, є: безпідставне внесення інформації про закриття адміністративних справ до АІС «АПРА» та сплату штрафів за порушення ПДР; викривлення статистичної звітності щодо виявлених порушень Правил дорожнього руху; незаконне складання адміністративних протоколів та вилучення посвідчень водія; порушення ведення журналів обліку матеріалів про порушення правил, норм і стандартів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху; порушення вимог статей 256, 283 КУпАП щодо змісту адміністративного протоколу та постанови в справі про адміністративне правопорушення; порушення вимог ст. 222 КУпАП в частині компетенції розгляду адміністративних матеріалів; відсутність актів ревізій бланків суворої звітності; стягнення з порушника штрафу, який не відповідає сумі зазначеній в постанові; невидача водіям тимчасових дозволів на право керування транспортними засобами; порушення положень ст. 36 КУпАП щодо накладення адміністративного стягнення при вчиненні кількох адміністративних правопорушень; порушення порядку звернення до виконання постанов у справі про адміністративне правопорушення для примусового виконання до органів ДВС; випадки порушень положень ст. 285 КУпАП щодо вручення або направлення копії постанови по справі про адміністративне правопорушення протягом 3-х днів особі, відносно якої її винесено тощо.

В підрозділі 2.3 «Судовий адміністративно-деліктний контроль за забезпеченням законності і службової дисципліни в діяльності Державтоінспекції МВС України» в результаті аналізу наведених у науковій літературі визначень поняття судового контролю зроблено висновок про розуміння адміністративно-деліктного контролю як унормованої діяльності судових органів, спрямованої на перевірку якості оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху, складених посадовими особами Державтоінспекції на предмет їх відповідності вимогам законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів.

Дисертантом проведений аналіз судової практики, на підставі якого зроблено висновок про те, що посадові особи Державтоінспекції при оформленні та направленні до суду адміністративних матеріалів про недодержання водіями транспортних засобів правил дорожнього руху та експлуатації транспорту допускали порушення, які призводили до повернення цих матеріалів на дооформлення або до закриття справ. Найсуттєвішими видами порушень законності, виявленими під час здійснення судового контролю, які допускаються посадовими особами Державтоінспекції у сфері безпеки дорожнього руху, є: оформлення протоколів посадовими особами Державтоінспекції за малозначними фактами або без достатніх підстав; порушення законодавства при оформленні адміністративних матеріалів стосовно водіїв, які перебувають у стані алкогольного сп’яніння; підроблення протоколів про адміністративні правопорушення; складання протоколів посадовими особами Державтоінспекції щодо неповнолітніх осіб, які не досягли віку адміністративної відповідальності; нескладання протоколів про адміністративні правопорушення після винесення постанов про відмову в порушенні кримінальної справи; порушення строків притягнення громадян до адміністративної відповідальності; невжиття належних заходів до забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення; невиконання постанов суду про позбавлення права керування транспортними засобами осіб, які вчинили правопорушення; невжиття належних заходів щодо своєчасного звернення постанов до виконання; невиконання вимог законодавчих актів про надання обов'язкових для виконання приписів на усунення порушень законодавства у сфері безпеки дорожнього руху; фальсифікація статистичних даних про результати розгляду судами протоколів органів Державтоінспекції, які надаються підпорядкованими підрозділами; порушення вимог закону під час притягнення осіб до адміністративної відповідальності за скоєння дорожньо-транспортних пригод; поверхневий розгляд звернень громадян, права та законні інтереси яких порушено незаконними діями працівників Державтоінспекції.

У підрозділі 2.4 «Громадський контроль за дотриманням законності і службової дисципліни в діяльності підрозділів Державтоінспекції МВС України» автор підкреслює, що громадський контроль є важливим чинником забезпечення законності у сфері державного управління, механізмом участі громадян в управлінні державними справами. На підставі аналізу положень законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів виокремлено та охарактеризовано діяльність суб’єктів громадського контролю в діяльності Державтоінспекції, до яких, на думку автора, відносяться: політичні партії, громадські організації, профспілкові організації, засоби масової інформації. Особливість його полягає у відсутності права безпосереднього втручання в службову діяльність Державтоінспекції та має на меті виявлення та усунення недоліків під час виконання працівниками Державтоінспекції службових обов’язків. Діяльність громадськості полягає у діях учасників дорожнього руху щодо виявлення порушень законності і службової дисципліни з боку працівників Державтоінспекції під час порушення справи про адміністративне правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху, проведення адміністративного розслідування працівником Державтоінспекції, розгляду справи посадовими особами Державтоінспекції та винесення рішення по ній, а також під час оскарження постанов, винесених посадовими особами Державтоінспекції. Автором проведений аналіз діяльності членів громадської прес-служби УДАІ МВС України, який дозволяє зробити висновок, що під час здійснення своїх повноважень, вони мають право: брати участь у забезпеченні безпеки дорожнього руху та попередженні адміністративних правопорушень на автотранспорті спільно з працівниками Державтоінспекції; брати участь у прес-конференціях, брифінгах, семінарах та інших заходах на запрошення керівництва підрозділів Державтоінспекції МВС України; брати участь у розробці проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів у галузі безпеки дорожнього руху та охорони навколишнього природного середовища від шкідливого впливу автотранспортних засобів; вносити до УДАІ МВС України пропозиції щодо вдосконалення роботи із запобігання аварійності та злочинності на автотранспорті.

У підрозділі 2.5 «Право на звернення як засіб забезпечення законності і службової дисципліни в діяльності підрозділів Державтоінспекції МВС України» автором наведена загальна характеристика нормативно-правових актів щодо змісту та порядку реалізації громадянами України права на звернення.

Як показує практика правозастосовної діяльності Державтоінспекції, учасники дорожнього руху під час притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху користуються правом оскарження рішень, прийнятих працівниками ДАІ у переважній більшості випадків. У зв’язку із наявністю певних розбіжностей у чинному законодавстві щодо термінів розгляду скарг громадян пропонуємо внести зміни у статтю 20 Закону України «Про звернення громадян» та викласти її у такій редакції: «Звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше десяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів».

Дисертантом проведений аналіз причин та кількості надходження звернень мешканців Донецької області до МВС України у 2010 році, який надав змогу зробити висновок, що із загальної кількості звернень на адресу Державтоінспекції своє повне або часткове підтвердження знайшли факти, викладені в 122 (86,5 %) зверненнях, що містять критику відносно дій або процесуальних рішень прийнятих працівниками Державтоінспекції, тобто практично в кожному зверненні. На підставі аналізу статистичних даних автором робиться висновок, що деякі посадові особи Державтоінспекції до розгляду скарг і заяв ставляться формально, не надають цій роботі належного значення, не аналізують їх і не приймають дієвих заходів до усунення причин, що їх викликають. До того ж, у деяких випадках звернення учасників дорожнього руху із вимогою про поновлення їх прав та законних інтересів не знаходять свого вирішення безпосередньо на місці винесення постанови працівником Державтоінспекції, що змушує осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності, звертатися у вищі інстанції або до суду.

У підрозділі 2.6 «Прокурорський нагляд за дотриманням законності в діяльності підрозділів Державтоінспекції» автор доходить висновку, що у зв’язку з тим, що відмінності між контролем і наглядом у чинних нормах права не проводяться, в основу розмежування прокурорського нагляду і державного контролю повинні бути покладені такі критерії, як «основна задача, для вирішення якої створено той чи інший орган на певному етапі державного будівництва; характер повноважень відповідних органів контролю і нагляду; положення, що займає кожний з них в системі органів держави». Розмежування понять «нагляд» і «контроль» має не стільки теоретичне, скільки практичне значення. До цього зобов'язує положення Закону України «Про прокуратуру», у статті 19 якого зазначено, що прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Аналіз статистики наглядової діяльності прокуратури за дотриманням законності співробітниками Державтоінспекції дає підстави стверджувати, що найбільш розповсюдженими видами порушень адміністративного законодавства є насамперед фальсифікація матеріалів, незаконне притягнення громадян до адміністративної відповідальності, порушення строків розгляду адміністративних матеріалів, неправильна кваліфікація правопорушень, неналежне оформлення протоколів та постанов про адміністративні правопорушення. Крім перелічених недоліків в діяльності Державтоінспекції, залишається проблемним питання застосування адміністративних заходів впливу до порушників Правил дорожнього руху. Дисертант доходить висновку, що однією з причин допущення порушень законності під час складання протоколів про адміністративні правопорушення та розгляду адміністративних матеріалів про порушення правил, норм і стандартів у сфері безпеки дорожнього руху є насамперед те, що керівництво підрозділів Державтоінспекції та їх підлеглі недостатньо обізнані з вимогами статей Кодексу України про адміністративні правопорушення, наказами МВС, які регламентують цей напрямок службової діяльності. На підставі аналізу наукової літератури та нормативно-правових актів дисертант визначає прокурорський нагляд за законністю в діяльності Державтоінспекції як спостереження (перевірку) за додержанням посадовими особами Державтоінспекції чинного законодавства та підзаконних актів з метою виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків та притягнення винних до відповідальності, без права втручатися в їх службову діяльність.

У розділі 3 «Адміністративно-правова характеристика роботи з кадрами в підрозділах Державтоінспекції МВС України» розглядаються питання, пов’язані з кадровим забезпеченням в Державтоінспекції МВС України та особливостями проведення виховної роботи з особовим складом Державтоінспекції.

У підрозділі 3.1 «Удосконалення кадрового забезпечення підрозділів ДАІ МВС України» автор наголошує на тому, що важливим напрямком формування високопрофесійного кадрового корпусу Державтоінспекції є належним чином організована робота з проведення добору персоналу для проходження служби в Державтоінспекції, просування по службі за діловими якостями, постійне навчання осіб рядового та начальницького складу, заохочення їх до службової кар’єри, систематичне оновлення кадрів та здійснення контролю за їх діяльністю.

Поряд із встановленими для співробітників міліції психофізіологічними та інтелектуальними якостями, автор виділяє ті, які притаманні саме співробітникам Державтоінспекції, як-от: уміти концентрувати увагу при виконанні монотонних операцій (занесення інформації про правопорушників в автоматизовані бази даних, спостереження під час несення служби за транспортними і пішохідними потоками і т.д.); запам’ятовувати характерні ознаки (вигляд, тип, марку, державні реєстраційні знаки, вантаж, що провозиться, пасажирів) декількох транспортних засобів одночасно; проявляти ініціативну контактність з різними категоріями громадян; грамотно і змістовно описувати і виражати свої спостереження та думки; управляти транспортними засобами на підвищеній швидкості за несприятливих погодних і дорожніх умов; витримувати тривалі статичні навантаження, транспортні шуми, а також підвищену загазованість і забрудненість атмосферного повітря без істотної втрати реакції, уваги, гостроти слуху, зору і загальної працездатності.

На підставі проведеного аналізу чинних нормативно-правових актів дисертант робить висновок про недосконалість відомчої системи кадрового забезпечення та вносить відповідні пропозиції щодо її покращення, які полягають у наступному: по-перше, професійний відбір кадрів повинен здійснюватися на основі науково обґрунтованих методів, з урахуванням особливостей проходження служби в Державтоінспекції; по-друге, доцільно переглянути питання початкової підготовки співробітників Державтоінспекції, що здійснюється у навчальних центрах МВС України, а саме, перелік необхідних дисциплін і кількість часу, що виділяється для їх вивчення; по-третє, кожна штатна посада, враховуючи її специфіку і різноплановість в структурі Державтоінспекції, повинна відповідати певній галузі освіти та професійної підготовки. Просування по службі можливо тільки після здобуття відповідної додаткової освіти; по-четверте, доцільно активніше використовувати інститут резерву кадрів в процесі здійснення кадрового забезпечення Державтоінспекції висококваліфікованими спеціалістами.

У підрозділі 3.2 «Удосконалення виховної роботи з особовим складом Державтоінспекції МВС України» дисертант підкреслює актуальність звернення до проблеми виховної роботи з особовим складом Державтоінспекції. Анкетування особового складу Державтоінспекції показало, що, на жаль, керівниками Державтоінспекції для забезпечення службової дисципліни найчастіше використовується така форма виховної роботи, як накладення дисциплінарних стягнень. На підставі аналізу статистики притягнення співробітників Державтоінспекції до відповідальності автор робить висновок, що основними причинами невтішної ситуації є насамперед принижена вимогливість з боку керівництва до підлеглих, поверхневе проведення профілактичної роботи серед особового складу, наставництва, відсутність принципового підходу до підбору кандидатів на службу в підрозділи Державтоінспекції та заміщення вакантних посад, що у подальшому призводить до грубого порушення закону з боку працівників Державтоінспекції.

Досліджено зміст та характерні риси виховної роботи. На підставі аналізу наукової літератури наведено визначення «системи виховної роботи в Державтоінспекції». Наголошено на необхідності використання найбільш дієвих, результативних форм проведення виховної роботи в Державтоінспекції, таких як: особистий приклад, співбесіда, індивідуальне доручення і завдання, індивідуальна допомога (особливо молодим фахівцям та працівникам), індивідуальний контроль, заслуховування звітів і повідомлень працівників, оцінка їх оперативно-службової діяльності, використання можливостей виховного впливу колективу і т.д. Акцентовано увагу на необхідності удосконалення організації та проведення наставництва. Зокрема, дисертантом розроблено проект інструкції «Про організацію наставництва в підрозділах Державтоінспекції МВС України», яка передбачає в якості експерименту ввести посаду наставника в Державтоінспекції МВС України на професійній основі, що у свою чергу сприятиме більш поглибленому підходу до підготовки співробітників (підшефних) до самостійного виконання службових обов'язків, а також навчання та виховання молодих співробітників Державтоінспекції. Інструкція містить деякі особливості щодо здійснення наставництва, а саме: наставництво – це здійснювана на професійній основі, цілеспрямована діяльність підрозділів по організації та проведенню наставництва, які входять до структури ДАІ, з підготовки співробітників (підшефних) до самостійного виконання службових обов'язків; наставник зобов’язаний спільно з підшефним здійснювати несення служби, постійно контролювати виконання ним своїх службових обов'язків, давати йому доручення з вивчення необхідних нормативних правових актів, перевіряти теоретичні знання та їх застосування у практичній діяльності; звітувати за результатами наставницької роботи з підшефним, брати участь у підготовці висновку про перевірку відповідності займаній посаді підшефного за результатами випробувального терміну; наставник має право знайомитися в установленому порядку з матеріалами особової справи підшефного, іншими документами, що характеризують підшефного; відвідувати підшефного за місцем проживання для ознайомлення з його соціально-побутовими умовами; брати участь в атестації співробітника; вносити пропозиції керівництву підрозділу Державтоінспекції про його заохочення, накладення на нього дисциплінарного стягнення, переміщення по службі і т.д.