ПОВНОВАЖЕННЯ ОРГАНІВ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ ТА СТАТУС ЇХ КЕРІВНИКІВ: СТАН І ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, розкрито ступінь наукової розробки проблеми, вказано зв’язок роботи з науковими програмами та темами, визначено мету і завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методологічні основи дослідження, сформульовано наукову новизну отриманих результатів, їх наукове та практичне значення, наведено дані щодо апробації та публікації результатів дослідження, зазначено структуру та обсяг рукопису.

Розділ 1. «Теоретико-методологічні засади повноважень органів самоорганізації населення та статусу їх керівників» охоплює два підрозділи та присвячений дослідженню аспектів основних проблем теорії та практики розвитку повноважень органів самоорганізації населення та статусу їх керівників, визначенню їх понять та сутності формування, зокрема питанням суб’єктного складу повноважень, стану правового регулювання, функцій керівників.

У підрозділі 1.1 «Аналіз наукової літератури з проблем повноважень органів самоорганізації населення та статусу їх керівників» проведено аналіз існуючих у конституційно-правовій науці нормативно-правових актів, наукової літератури щодо передумов становлення та розвитку органів самоорганізації населення (далі – ОСН), типових проблем формування повноважень, методологічних підходів до їх термінологічних назв, поняття, видів та структури. Проаналізовані нормативно-правові акти та наукова література дали можливість визначити основні дев’ять етапів розвитку повноважень та статусу керівників ОСН з кінця ХІХ ст. та до прийняття Закону України «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 р. Між етапами розвитку спостерігається не меш ніж одинадцятирічний проміжок часу.

Окреслено систему базових понять дослідження: «повноваження», «компетенція», «окремі повноваження», «надані повноваження», «власні повноваження», «делеговані повноваження», «частина власної компетенції». Базуючись на наукових підходах відносно визначення понять повноваження та компетенції місцевого самоврядування тощо (М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, Д. І. Голосніченко, В. В. Кравченко, О. Д. Лазор, О. Г. Остапенко, М. В. Підмогильний, В. В. Пітцик, В. Ф. Погорілко, О. І. Сушинський, А. Ф. Ткачук, Ю. С. Шемшученко, Л. В. Ярічевська та ін.), здійснюється аналіз поняття повноваження ОСН за сутністю самоорганізації, змістом, суб’єктним та об’єктним складом.

Виходячи із сутності терміну «самоорганізація», повноваження ОСН слід сприймати як систему, яка наділена властивостями змінювати власні функції та структуру залежно від завдань і зовнішніх умов. У вказаній системі самоорганізації зберігається власна життєдіяльність або оптимальні властивості.

Зміст повноважень ОСН визначається та обумовлений основними напрямами, правами, обов’язками та видами самих повноважень. Практика здійснення змісту відображає реалізацію призначення суб’єктного складу ОСН.

Обґрунтовано наявність віднесення до суб’єктного складу компетенції місцевого самоврядування юридичної особи, яка наділена органами державної влади відповідними правами та обов’язками та реалізує їх згідно з вимогами чинного законодавства. Об’єктний склад повноважень ОСН співвідноситься із загальною компетенцією місцевого самоврядування в широкому та вузькому значенні.

Доводиться, що цілком природним є факт власних повноважень ОСН, через те, що їх ніхто не делегує і вони виникають за територіальною ознакою та належать праву, яке виходить з природи виникнення права моменту висловлення довіри і їх обрання мешканцями багатоквартирного будинку, вулиці, кварталу тощо.

Легальність влади ОСН відповідно до Закону України «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 р. як суб’єктів конституційно-правових відносин підтверджується володінням конституційною правоздатністю у системі прав і обов’язків стосовно їх повноважень та статусу їх керівників (ст. 14–15, 22–23), а також дієздатністю, як реалізації цих прав і обов’язків (ст. 24–26) (засновано на концепції взаємозв’язку права і конституційного ладу – А. О. Селіванов, А. А. Стрижак).

Повноваження ОСН слід розуміти як природні права і обов’язки, які надаються ОСН під час його утворення для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на відповідній території проживання людини і громадянина, які забезпечені системою гарантій їх реалізації.

Підрозділ 1.2 «Поняття та сутність повноважень органів самоорганізації населення та статусу їх керівників» присвячений аналізу історичного розвитку термінологічних понять органів місцевого самоврядування та ОСН. Аналізуються гарантії діяльності, природа виникнення ОСН, сутність формування повноважень та статус керівників як службових(посадових) осіб.

Констатуючи те, що формування представницьких органів територіальної громади потребує законодавчих змін, для захисту інтересів місцевих громад обстоюється позиція висунення кандидатів у депутати місцевого рівня не політичними партіями, а місцевими громадами. Утворення комітетів самоорганізації населення сприяє швидкому реагуванню та виконанню посталих проблем місцевого рівня.

Проведене дослідження показало, що, маючи свої особливості, правові аспекти діяльності всіх форм системи ОСН взаємопов’язані та спрямовані на вирішення питань місцевого значення в інтересах жителів. Вказане ґрунтується на принципах колегіальності, законності, відповідальності, поєднання місцевих і державних інтересів.

Відмічається, що з огляду на структурний склад повноважень ОСН у чинному законодавстві України їх сутність, а також сутність статусу їх керівників формується шляхом виборів на загальних зборах або конференціях жителів за місцем їх проживання з дозволу відповідних рад, які наділяють їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. І таке формування згідно з ст. 140 Конституції України відбувається тільки за ініціативою жителів (відповідної території). Як конституційно передбачені структури та конституційні органи локальної влади, ОСН повинні бути наділені всіма владними повноваженнями, а не очікувати на делеговані їм від органів місцевого самоврядування повноваження. Зазначається, що делегованими повноваженнями є ті повноваження, що визначаються чинним законодавством та обґрунтовується позиція природності власних повноважень.

Зважаючи на досить складну громадсько-публічну природу та статус як представницьких органів, сутність ОСН вчені (Л. В. Беззубко Б. Я. Беспалий, В. С. Журавський, О. І. Здіорук, А. М. Колодій, Д. В. Кольцова, В. В. Кравченко, Н. В. Кравченко, О. Д. Лазор, В. С. Лісовик, П. М. Любченко, А. С. Матвієнко, А. Ю. Олійник, О. Г. Остапенко, А. Ф. Ткачук та інші) розглядають неоднозначно.

Самоорганізація населенням здійснюється за фактом його власного природного добровільного права, яке держава тільки визнає. Вбачається доцільним засвідчити юридичний факт самоорганізації або їх створення, тобто таким чином визнати їх, але тільки не пов’язувати цю процедуру з дозволом на існування.

Відповідно до положень чинного Закону України «Про органи самоорганізації населення» керівники ОСН виконують як адміністративно-розпорядчі, так і організаційно-розпорядчі функції. За цими ознаками вони прямо належать до службових (посадових) осіб.

Розділ 2. «Види повноважень органів самоорганізації населення в Україні та правовий статус їх керівників» охоплює два підрозділи, що розглядають види повноважень органів самоорганізації населення, основні види повноважень керівників, секретаря, їх правовий статус та особливості.

У підрозділі 2.1 «Види повноважень органів самоорганізації населення та правовий статус їх керівників» проаналізовано їх види, розмежування за формами діяльності та сферами компетенції, правий статус їх керівників.

Аналіз Закону України «Про органи самоорганізації населення» дозволив навести у дисертації теоретичне узагальнення видів повноважень відповідно до: 1) структури у чинному законодавстві: а) власні; б) делеговані (ч. 3 ст. 2); 2) різновидів власних повноважень у чинному законодавстві: а) представницькі (п. 1 ст. 14); б) організаційно-соціальні (п. 4, 5, 8, 12 ст. 14); в) духовно-культурні (п. 7 ст. 14); г) політичні (п. 2, 13 ст. 14); д) інформаційні (п. 3, 14 ст. 14); е) контрольні (п. 6 ст. 14); ж) у сфері пожежної безпеки (п. 9 ст. 14); з) з охорони громадського порядку (п. 10 ст. 14); к) взаємодії з громадянами (п. 11 ст. 14); 3) делегованих повноважень: а) фінансові (ч. 1 п. 1, ч. 2 ст. 16; ст. 17); б) майнові (ч. 2 ст. 17); 4) механізму взаємодії у чинному законодавстві між органами місцевого самоврядування та ОСН: а) легальні (ч. 1, 11 ст. 13); б) легітимні (ст. 10); 5) терміну дії: а) постійні; б) тимчасові; в) довготривалі (ст. 11); г) достроково припинені (ст. 25); 6) складу ОСН, обраних зборами жителів за місцем проживання: повноваження керівника, секретаря та членів ОСН; 7) самостійних елементів системи місцевого самоврядування, її «мікроструктури» за формами їх існування: повноваження ОСН як складової територіальної громади, асоціацій ОСН та об’єднань ОСН; 8) територією, в межах якої діє ОСН: повноваження будинкових, вуличних, квартальних комітетів, комітетів мікрорайонів та районів у місті, сільських та селищних тощо (ст. 7). Окремої уваги потребують повноваження ОСН міст Києва та Севастополя як міст України зі спеціальним правовим статусом (ст. 133 Конституції України). Зазначений перелік вказаних видів повноважень не є вичерпаним та може бути доповнений, а самі повноваження ОСН потребують подальшого нормативно-правового врегулювання. Виділено види статусу керівників ОСН у чинному законодавстві: на громадських засадах; на постійній основі (керівник і секретар); відносно меж виконання повноважень особою, яка заміщує керівника (секретар). На підставі вивчення нормативно-правових актів та діяльності ОСН зазначено їх форми: як складова територіальної громади, асоціації та будь-які об’єднання (об’єднання співвласників багатоповерхових будинків); орган забудовників індивідуальної забудови; спілка співвласників багатоквартирних будинків; територіальне громадське самоврядування.

Укладання Договору про делегування повноважень міською радою частини власних повноважень, фінансів та майна є основним механізмом реалізації делегованих повноважень, форма якого затверджується міською радою. У процесі реалізації вказаного механізму делегування ОСН можуть достатньо часто звертатися до збільшення обсягу делегованих повноважень, процедура отримання яких досить ускладнена, що буде гальмувати активність населення.

Характерною особливістю ОСН є те, що до їх складу не входять депутати навіть місцевого рівня. Всі свої повноваження вони здійснюють, як і депутати відповідних рад, не пориваючи із виробничою або службовою діяльністю.

За статусом (видами) служби в ОСН виокремлюються категорії виборних посад, на які особи обираються територіальною громадою, відповідною радою та посади, на які особи призначаються відповідно до чинного законодавства України. Це дає підстави пропонувати асоціацію ОСН як їх вищий представницький орган.

Доводиться, що всю множину повноважень ОСН та їх керівників можна розділити за формами їх діяльності: установча функція та діяльність, контрольна, правоохоронна та сферами компетенції.

У підрозділі 2.2 «Нормативно-правове регулювання повноважень органів самоорганізації населення та правова регламентація статусу їх керівників» проаналізовано практику шляхів виникнення ОСН; видів власних повноважень та їх особливості, серед яких: підходи до визначення кола осіб, процедура створення, здійснення нормативно-правової регламентації організації і діяльності; запропоновано розмежування діяльності ОСН та їх керівників за формами та видами; виділено недоліки регламентації та проблеми застосування правових норм, основні види повноважень керівників та секретаря.

Наголошується, що на перший план повноважень керівників ОСН виходять два власних повноваження, які не узгоджуються з органами місцевого самоврядування і не можуть бути анульовані ними: контролююче та правоохоронне.

Проаналізовано, що вітчизняне чинне законодавство немає єдиного підходу у визначенні кола осіб, які можуть створювати ОСН, оскільки вони можуть створюватися частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах або на території села, селища, міста або їх частин, або в межах окремих частин території села, селища чи міста. Юридична ж можливість існування ОСН на рівні населеного пункту призведе до конфлікту повноважень із відповідною радою. Законність підстав проживати на відповідній території є єдиною вимогою щодо кола осіб, обраних до цих органів.

На нормативно-правовому рівні закріплено принцип підзвітності, підконтрольності та відповідальності ОСН перед відповідними радами. Це суперечить ролі їх як інституту локальної демократії, контроль за діяльністю якого мають здійснювати лише жителі відповідної території, тому що підконтрольність відповідним радам є допустимою тільки щодо делегованих повноважень.

Ускладнена процедура створення ОСН також не сприяє збільшенню їх мережі. Особливо це стосується регіонів. Нормативно-правова регламентація їх організації і діяльності здійснюється на кількох рівнях: конституційному, законодавчому, локальному, які доповнюються рівнем правового забезпечення діяльності ОСН, тому що існує різне розуміння їх сутності, що відображується на повноваженнях, недосконалому визначенні правового статусу: «подвійне підпорядкування» перед відповідними радами та перед жителями, які їх обрали.

Сучасний стан нормативно-правового забезпечення діяльності ОСН та їх керівників надав можливість запропонувати їх розмежування за визначеними формами як складової територіальної громади, асоціації та будь-які об’єднання; та видами: області, району, міста, районів у містах, селищ, сіл, Автономної Республіки Крим, будинкові комітети, вуличні, квартальні, житлових комплексів, мікрорайонів тощо.

Недоліки регламентації та проблеми застосування норм про фінансування діяльності ОСН відображаються у: визначені самого нормативно-правового регулювання їх повноважень та правової регламентації статусу їх керівників; невирішеності питання про статус неприбутковості; невизначеності регулювання їх повноважень щодо майна, проблемах забезпечення бюджетного фінансування.

На підставі норм чинного законодавства констатується фактичне наділення місцевими радами ОСН лише власними повноваженнями, передбаченими в Законі України «Про органи самоорганізації населення». Існує типовий підхід до формування повноважень іншими ОСН стосовно їх дублювання. Статус і повноваження голів органів самоорганізації населення, які визначаються Конституцією і законами України, потребують подальшого удосконалення.

Дисертантом запропонований перелік щодо видів власних повноважень ОСН та статусу їх керівників. Виділено основні види повноважень керівників ОСН: 1) організаційні; 2) виконавчі; 3) розпорядчі; 4) представницькі; 5) обов’язкові. Секретаря: 1) організаційні; 2) інформаційні; 3) контрольні; 4) тимчасові.

Розділ 3. «Удосконалення повноважень органів самоорганізації населення та правового статусу їх керівників в Україні» присвячений аналізу досвіду аналогів ОСН у зарубіжних країнах та шляхів його удосконалення в Україні.

У підрозділі 3.1 «Зарубіжний досвід застосування інституту самоорганізації населення та його адаптація в Україні» зроблено аналіз конституційного законодавства Швеції, Сполученого Королівства Великобританії та Північної Ірландії, Європи та США, країн пострадянського простору щодо аналогів ОСН та оцінки аспектів можливого його перетворення в Україні.

Концептуальні погляди українських вчених свідчать про необхідність відповідності системи національного законодавства сучасним демократичним стандартам інтегруватись в загальноєвропейський правовий простір та поступово адаптуватись до міжнародних стандартів, ретельно їх вивчаючи (О. В. Зайчук, О. Л. Копиленко, Н. Р. Нижник, Ю. C. Шемшученко та інші). Тому у дисертації основні акценти аналізу конституційного законодавства щодо регулювання (умовно) «місцевого (локального) самоврядування» іноземних держав зроблені через належність до пострадянського простору (Росія, Білорусь, Польща), давні демократичні традиції (Велика Британія, США, Франція), схожість в основному законі способів організації державної влади, особливості системи виконавчої влади, організації території держави, адміністративно-територіального устрою з метою вивчення зарубіжного досвіду повноважень та статусу керівників місцевої самоорганізації, а також можливості його адаптації в Україні.

Підкреслюється, що вітчизняні ОСН діють саме за визначеною схемою і принципами (методами), що й органи місцевого самоврядування (тобто за Європейською Хартією про місцеве самоврядування, ст. 3). Виходячи із сучасних вимог Європейської Хартії місцевого самоврядування щодо зміцнення місцевої демократії, пропонуються такі перетворення організаційних засад: закріплення за територіальними громадами права здійснювати в межах законодавства перерозподіл повноважень між представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування, міським головою, головою районної ради, головою ОСН; впровадження дієвого механізму забезпечення органів місцевого самоврядування та самоорганізації населення необхідними ресурсами для виконання обов’язків щодо задоволення потреб мешканців відповідних громад; надання радам права самостійно вирішувати питання граничної чисельності й структури відповідних місцевих виконавчих органів, ОСН з урахуванням можливостей бюджету, обсягів їхніх власних та делегованих повноважень; впровадження системи підготовки та забезпечення органів місцевого самоврядування та ОСН висококваліфікованими фахівцями; розширення повноважень комітетів (квартальних, вуличних, домових) з контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Приклад країн Європейського Союзу, США та Канади переконує в необхідності створення вітчизняної концептуальної ефективної моделі працівника органів місцевого самоврядування (аналогу нашого ОСН) та виборної посадової особи ОСН (включаючи комплекс етичних вимог до них). Підтвердженням такої позиції є § 2 ст. 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування, зміст якого стосується умов проходження служби службовцями органів місцевого самоврядування, де вводиться поняття виборних представників і посадових осіб.

На відміну від України, органи самоорганізації населення Білорусії, Росії, Польщі не стали одним із конституційних інститутів.

Підрозділ 3.2 «Шляхи удосконалення чинного законодавства щодо повноважень органів самоорганізації населення та статусу їх керівників» пропонує вирішення проблем легалізації, режиму взаємин різних видів, концепцію моделі комітетів самоорганізації.

Спираючись на погляди сучасних вчених щодо розвитку комітетів самоорганізації (В. М. Алексєєв, В. І. Брудний, А. С. Крупник, О. С. Орловський, О. М. Семьоркіна, Н. В. Мішина та ін.), вивчаючи динаміку розвитку територіальної організації влади, досліджуються та визначені найбільш актуальні тенденції їх сучасності.

Доводиться, що фіксування самого факту легалізації ОСН шляхом реєстрації із створенням юридичної особи надасть більше можливостей для підвищення активізації населення та позбавить дублювання, тоді як створення шляхом повідомлення робить їх появу надмірно чисельною та залежною від відповідних рад. Ще одним із проблемних питань у практиці реалізації права на самоорганізацію населення є відсутність законодавчого регулювання режиму взаємин різних видів комітетів самоорганізації, які співіснують на одній території. Недосконалість чинного законодавства у цій сфері спричинило активну законопроектну діяльність. На локальному рівні правомірним може бути лише створення механізму автономного співіснування органів самоорганізації різного рівня.

Концепція моделі повноважень комітетів самоорганізації та статусу їх керівників у взаємозв’язку із розвитком місцевого самоврядування складається з мети та завдань, а також стратегічних напрямків діяльності органів самоорганізації населення. Вона включає в себе й інші концепції: зміни до чинного Закону України «Про органи самоорганізації населення», концепцію державної регіональної політики. Звертається увага на повноваження органів та посадових осіб, які віднесені законом до їх виключної компетенції, а тому не можуть бути предметом делегування.