Адміністративно-правове регулювання поведінки військовослужбовців Збройних Сил України Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета та основні завдання, об’єкт та предмет дослідження, методологічне підґрунтя, наукова новизна та практичне значення отриманих результатів, а також надається інформація щодо апробації та публікації результатів.

Розділ 1 «Військовослужбовець як суб’єкт військових правовідносин» складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Адміністративно-правові засади воєнної організації України» розкрито сутність та зміст оборони як функції держави, а також запропоновано виокремити два її напрямки: активну оборону та пасивну оборону.

Реалізація активної оборони та забезпечення воєнної безпеки покладено на військову організацію держави. Управління військовою організацією здійснює система органів військового командування, центральне місце серед яких займає Генеральний Штаб Збройних Сил України. Авторка наголошує на істотних відмінностях між системами органів військового управління та органів військового командування і пропонує зміни до чинного законодавства, які мають на меті провести між ними чітку межу та усунути низку правових колізій. Також розроблено більш повне визначення військової організації держави, яке дозволяє розкрити її сутність та внутрішню будову. У пропонованому визначенні, крім іншого, підкреслено визначальну роль військовослужбовців як самого чисельного суб’єкта військової організації.

У підрозділі 1.2. «Місце військового права в системі адміністративного права, його значення в регулюванні поведінки військовослужбовців» проаналізовано три підходи до визначення місця, яке посідають правові норми, що регламентують відносини у сфері оборони в системі права. Особливо детально було досліджено праці прихильників існування військового права, як самостійної комплексної галузі права. На нашу думку, їм так і не вдалось чітко визначити межі предмета правового регулювання такої галузі, що ставить під сумнів сам факт її існування. Разом з тим, досліджуючи це питання, багато вчених дійшли висновку, що значна частина норм військового права є по своїй природі адміністративними.

На думку авторки, існує ряд факторів, які підвищують необхідний рівень державного керівництва та контролю за функціонуванням військової організації держави. Як наслідок - рівень розвитку державного управління у цій сфері є одним з самих високих, а реалізація принципу субординації - самою повною. Оскільки ж регулювання управлінських відносин здійснюється нормами адміністративного права, то можна стверджувати, що переважна більшість норм, які регламентують відносини у сфері оборони є адміністративними. Значну кількість з них об’єднує окремий інститут особливої частини адміністративного права – інститут управління обороною та військовою безпекою. Зазначається, що предметом регулювання цього інституту є однотипні правовідносини. Перші згадки про правове регулювання суспільних відносин у сфері оборони знаходимо в учбовому курсі військової адміністрації, що викладався в Академії Генерального штабу Російської Імперії у другій половині ХІХ сторіччя. Спершу цей курс не мав правового характеру, однак, юридизація військового управління привела до того, що в 1912 році він був трансформований в курс військового-адміністративного права.

Нині правовий інституту управління обороною та військовою безпекою значний за обсягом і має складну будову, яка відображає будову самої оборони. Так, чітко виділяються підінститут управління забезпеченням оборони і воєнної безпеки невійськовими засобами та підінститут управління забезпеченням оборони й воєнної безпеки військовими засобами, кожен з яких також складається зі структурних елементів.

Зміст та особливості підінституту управління забезпеченням оборони й воєнної безпеки військовими засобами роблять доцільним використання щодо нього назви «військове право».

Підрозділ 1.3. «Правовий статус військовослужбовця у воєнній організації України.» розпочинається з твердження, що норми військового права регулюють однорідні суспільні відносини – військові правовідносини. Розглянуто їх будову та пропонується дві оригінальні класифікації: за критерієм належності суб’єктів правовідносин до того чи іншого збройного формування та за критерієм організаційно-правової природи суб’єктів правовідносин. Також виділено чотири спільні риси, що притаманні військовим правовідносинам, останньою з яких є те, що їх учасниками можуть виступати лише суб’єкти, які входять до військової організації держави, тобто, органи військового командування, військові частини, з’єднання, інші військові організації й військовослужбовці.

Самою чисельною групою суб’єктів, що входять до військової організації є військовослужбовці, яких на момент написання роботи лише у Збройних Силах України нараховується 139 000 чоловік. Їм притаманний правовий статус, який безперечно є спеціальним адміністративно-правовим статусом і істотно впливає на формування та розвиток військових правовідносин. Основними його складниками є: порядок набуття і втрати статусу, загальні права військовослужбовців, їх юридичні обов’язки, особливості відповідальності військовослужбовців. Найбільший науковий інтерес представляють юридичні обов’язки, адже з одного боку вони є останнім, самим дрібним, рівнем деталізації оборонної функції держави, а з іншого – саме від їх якісного виконання залежить рівень забезпечення воєнної безпеки в Україні. Основними з цих обов’язків є: суворе дотримуватись Конституції й законів України, Військової присяги; беззастережне виконання наказів командирів; дотримання вимог субординації; сумлінне виконання посадових обов’язків; дотримання військової дисципліни; забезпечення належного рівню боєздатності військової частини.

Розділ 2 «Механізм правового регулювання поведінки військовослужбовців» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Система законодавчих актів, що регулюють поведінку військовослужбовців» наведено огляд питань щодо сутності та змісту механізму правового регулювання і проведено загальний аналіз його застосування у військовій сфері. До числа виявлених особливостей належать: (а) своєрідна система джерел військового права, (б) значне поширення такого юридичного феномену, як наказ, (в) висока формалізованість правореалізації, (г) існування специфічного підвиду дисциплінарної відповідальності. Усі вони пов’язані з військовослужбовцями як суб’єктами військових правовідносин та їх поведінкою.

Відносячи до військового законодавства України (а) Конституцію України, (б) закони, (в) військові статути, (г) Воєнну доктрину України, (д) укази Президента України, (е) накази, що видаються Президентом України як верховним головнокомандувачем, (є) рішення Ради Національної безпеки і оборони України, затверджені указами Президента, (ж) постанови Кабінету Міністрів України, (з) міжнародні договори, чинні в Україні, (і) накази Міністра оборони України (й) нормативні документи Генерального штабу Збройних Сил України, авторка підкреслює, що принаймні три групи актів специфічні і суто військові. До їх числа належать військові статути, Воєнна доктрина України й нормативно-правові акти Генерального штабу Збройних Сил України.

Визначальний вплив на поведінку військовослужбовців відіграють норми права, закріплені у військових статутах Збройних Сил України. Нині в Україні діє близько 100 нормативно-правових актів - статутів, які можна розділити на три групи: статути міжнародних організацій, до яких входить Україна, статути, що регламентують діяльність різноманітних державних органів, установ та організацій, статути державних нагород. Військові статути входять до другої групи і до їх числа належать: Статут внутрішньої служби, Статут гарнізонної та вартової служб, Дисциплінарний та Стройовий статути Збройних Сил України.

Військові статути – це нормативні акти затверджені законами України. Необхідність прийняття їх у формі актів «подвійної дії» викликана низкою специфічних ознак, головними з яких є наступні. Усі військові статути мають на меті врегулювання широкого кола питань щодо поведінки військовослужбовців і проходження ними служби. На відміну від законів в них закріплені не лише правові, а й суто технічні норми. У статутах зустрічаються пояснення й ілюстрації прикладами тих чи інших правил поведінки, тобто вони поєднують в собі нормативний акт і акт тлумачення норми права. Крім того, вони містять значну кількість додатків.

Незважаючи на викладене, військові статути є нормативними актами вищої юридичної сили. Немає жодних підстав розглядати їх як змішані акти, оскільки у статутах правові норми змішуються з не правовими, однак індивідуальні приписи тут відсутні.

У підрозділі 2.2. «Військові накази та інші акти військового управління» зазначається, що серед методів державного управління, які застосовуються у військовій організації центральне місце займає керівництво, яке спирається на принцип єдиноначальності. Домінування методу керівництва робить управління оперативним, відповідальним та більш жорстким і потребує підвищеного рівню юридизації, який досягається шляхом широкого застосування такої форми державного управління як видання індивідуальних актів, а саме військових наказів.

Військові накази можна розділити на дві групи. До першої належать накази державних органів та вищих командирів, які стосуються військових частин, а до другої – накази командирів різного рівня, що стосуються їх підлеглих. Порядку віддання та виконання останніх багато уваги приділено у військових статутах. Типовими рисами військових наказів є: законність, компетентність, чіткість і стислість, відповідальність за наказ. Самою складною з них є відповідальність за наказ. У ній можна виділити принаймні шість складників.

Законодавством прямо передбачена можливість віддання наказів в письмовій та усній формі. Між усними та письмовими наказами є багато відмінностей. Правом видавати перші наділені лише командири та начальники штабів військових частин, при чому законодавством чітко визначено реквізити таких наказів. Провадження щодо прийняття індивідуальних актів – військових наказів відсутнє, однак, окремі питання процесуального характеру врегульовано на рівні підзаконних актів.

Усні накази можуть віддавати усім командири (начальники) і реквізити для них не передбачені. Накази віддаються, як правило, за підпорядкованістю, однак система підпорядкованості у Збройних Силах України дуже складна. В ній можна виділити чотири види начальників: безпосередній начальник; прямий начальник за посадою; начальник з питань гарнізонної служби та служби гарнізонних варт; начальник за званням і кожен з них уповноважений віддавати накази підлеглим. Це породжує проблему конкуренції наказів, пропозиції щодо розв’язання якої наводяться авторкою.

Звертається увага на необхідність розмежування таких понять, як «команда» і «наказ». Команди не є індивідуальним актом державного управління і не впливають на правові відносини. Команда - це уніфіковане розпорядження про вчинення простих фізичних чи технічних дій, яке видається в усній або конклюдентній формі. Законодавством визначено порядок віддання та порядок виконання низки команд. Їх використовувати під час віддання наказу як його складник дозволяє істотно підвищити чіткості та стислості наказу.

Підрозділ 2.3. «Система актів правореалізації у сфері військової служби» присвячений детальному дослідженню останнього елементу механізму правового регулювання – правовій поведінці. Авторка підкреслила, що правова поведінка військовослужбовців має багато особливостей, головними з яких є наступні.

Військова служба регламентується значно більшою кількістю нормативних актів, ніж інші види державної служби внаслідок чого військовослужбовці дуже часто вступають у правові відносини і змушені здійснювати акти правореалізації, що складають їх поведінку. Відповідно, рівень правової поведінки в поводженні військовослужбовців вищий від аналогічного показника в поведінці інших державних службовців. Це проявляється у тому, що поведінка військовослужбовців є правовою у тих сферах, які зазвичай віднесені до приватного, неврегульованого правом, життя.

Значна частина поведінки військовослужбовців регулюється процесуальними нормами. Ми маємо справу з формалізованістю поведінки, тобто нормативним закріпленням вимог до зовнішнього вияву поведінки військовослужбовців в процесі реалізації ними своїх суб’єктивних прав та юридичних обов’язків. Вимоги щодо форми поведінки військовослужбовців можна розподілити за критерієм частота застосування на три групи: вимоги постійної дії, ситуаційні вимоги та військові ритуали.

Військовослужбовець може реалізовувати лише два види правової поведінки – правомірну поведінку або правопорушення. Невиконання наказу чи нормативного акту саме по собі, не залежно від його причин та шкідливих наслідків, розглядається як дисциплінарний проступок, тому об’єктивно протиправна поведінка та зловживання правом неприпустимі, точніше кажучи, прирівнюються до правопорушень.

Правомірна поведінка військовослужбовців складається з індивідуальних та і колективних актів правореалізації. В більшості випадків правореалізація здійснюється у формі правозастосування, виконання та дотримання, причому виконання та дотримання часто поєднуються в одному поведінковому акті. Застосування як форма правореалізації має допоміжний характер.

Розділ 3 «Забезпечення дисципліни військовослужбовців» складається з трьох підрозділів і зорієнтований переважно на висвітлення співвідношення між правомірною та неправомірною поведінкою військовослужбовців.

В підрозділ 3.1. “Військова дисципліна: поняття, зміст та специфічні риси” зроблено висновок, що дотримання вимог законності чи правопорядку можливе лише через безпосередню поведінку суб’єктів правовідносин, дисципліна ж є якісною характеристикою правомірної поведінки. Рівень дисципліни суб’єктів правовідносин вказує наскільки повно в їх поведінці дотримані вимоги законності та правопорядку.

Державна дисципліна має складну будову. Вона охоплює цілу низку відносно відособлених, спеціалізованих дисциплін (службову, військову, податкову, фінансову тощо), які співвідносяться з нею як частина з цілим.

Військова дисципліна є окремим підвидом державної дисципліни і організаційно пов’язана з дисципліною службовою. В підрозділі проаналізовано історію виникнення та розвитку поняття «військова дисципліна» у вітчизняному законодавстві. Також досліджено сутність та зміст військової дисципліни на сучасному етапі і встановлено, що їй притаманні наступні ознаки. По-перше, вона реалізується лише через поведінку військовослужбовців. По-друге, у своїй поведінці військовослужбовці мають дотримуватись вимог не лише норм права, а й норм моралі. По-третє, військовослужбовець має бути дисциплінованим не лише під час виконання службових обов’язків, а й у позаслужбовий (вільний) час упродовж всього строку перебування на військовій службі. По-четверте, військова дисципліна поширюється навіть на ті відносини між військовослужбовцями, що не мають управлінського характеру. Встановлені ознаки дозволили запропонувати оригінальне визначення військової дисципліни, а також встановити співвідношення між режимом законності у Збройних Силах України та військовою дисципліною.

Підрозділ 3.2. “Дисциплінарна відповідальність військовослужбовців” розпочинається встановленням співвідношення між дисципліною та дисциплінарною відповідальністю, підставою якої є дисциплінарний проступок, як одна з форм правової поведінки.

В процесі дослідження було встановлено специфічні ознаки дисциплінарного проступку, що дозволило визначити його як винне порушення військовослужбовцем військової дисципліни, що за існуючих обставин заподіює шкоду організації й порядку управління у Збройних Силах України і в разі скоєння якого на порушника може бути накладене дисциплінарне стягнення. На підставі отриманих результатів розроблено ряд пропозицій щодо удосконалення всієї концепції дисциплінарної відповідальності у Збройних Силах України. Зокрема, пропонується відмежувати дисциплінарний проступок від порушення дисципліни та істотно змінити систему дисциплінарних стягнень, виділивши в ній організаційні заходи впливу й дисциплінарні стягнення як такі. Перші мають суто психологічний характер і їх слід застосовувати у спрощеному порядку в разі порушення військової дисципліни. Другі є більш тяжкими і мають накладатись у складнішому, більш процесуалізованому порядку лише тоді коли порушником скоєно дисциплінарний проступок. Такі новації можуть істотно посприяти ефективності застосування дисциплінарної відповідальності.

В заключному підрозділі 3.3. “Головні напрямки підвищення військової дисципліни” піднімається ряд проблем, пов’язаних зі здійсненням контролю у Збройних Силах України. Вказавши, що специфічною рисою забезпечення законності в поведінці військовослужбовців є поєднання зовнішнього, демократичного цивільного контролю за військовою організацією держави та внутрішнього військового контролю авторка зазначає, що останньому притаманні такі риси як тісний зв'язок з військовою дисципліною, постійність (безперервність), всебічність і складна система суб’єктів контролю.

Цивільний демократичний контроль поділяється на громадський та державний, до якого в свою чергу входять контроль парламентський, президентський, органів виконавчої влади й судовий контроль. Ключове місце в парламентському контролі відіграє представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у справах захисту прав військовослужбовців. Президентський контроль та контроль з боку органів виконавчої влади зорієнтований переважно на діяльність воєнної організації в цілому, а також військових частин та з’єднань. Цей недолік певною мірою компенсується судовим контролем з боку адміністративних судів, юрисдикція яких поширюється на публічно-правові спори з приводу прийняття громадян на публічну (в тому числі й військову) службу, її проходження, звільнення з неї.

Багато протиріч пов’язано з військовою прокуратурою, мілітарним органом, який віднесений до числа суб’єктів цивільного демократичного контролю. Також проблемним є питання щодо обмеження права військовослужбовців на звернення.