ПРАВОВІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНІ ЗАСАДИ ФІНАНСОВОГО МОНІТОРИНГУ НА ФОНДОВОМУ РИНКУ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, з’ясовується ступінь наукового розроблення проблематики, визначається мета, задачі, об’єкт, предмет дослідження, а також викладаються методологічні засади роботи; формулюються основні положення, які характеризують її наукову новизну; пропонуються найважливіші результати дослідження, пояснюється їх теоретичне та практичне значення, наводяться дані про апробацію результатів роботи.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади державного регулювання фондового ринку» складається з трьох підрозділів, розкриває сутність та зміст фондового ринку, містить дослідження державного контролю як інституту запобігання загрозам на фондовому ринку.

У підрозділі 1.1. «Сутність та зміст фондового ринку як об’єкту державного регулювання» досліджується фондовий ринок та ринок цінних паперів як правові категорії, розкривається їх зміст та взаємозв’язок.

Із загальноекономічної точки зору ринок цінних паперів разом з ринком банківських кредитів є складовою частиною фінансового ринку. Іноді у складі фінансового ринку додатково виділяють і валютний ринок. Ринок банківських кредитів є сукупністю правовідносин, що виникають з приводу надання кредитними установами платних позик, які мають бути повернені. Платні позики надаються без оформлення спеціальних документів, які можуть самостійно продаватися чи погашатися.

Ринок цінних паперів охоплює як кредитні відносини, так і відносини співволодіння, які виявляються через випуск спеціальних документів (цінних паперів), що мають власну вартість і можуть продаватися, купуватися та погашатися. На додаток до цього ринок цінних паперів доповнює систему банківського кредиту та взаємодіє з нею. Все це аргументовано свідчить про фінансову правосуб’єктність фондового ринку.

Термінологічна різноманітність поняття «фондовий ринок» є реальністю, на котру треба зважати таким чином. По-перше, фондовий ринок, є органічним компонентом більш об’ємного явища – фінансового ринку; по-друге, фондовий ринок не «працює» з короткотерміновими цінними паперами; по-третє, фондовий ринок є більш вузьким поняттям, ніж ринок цінних паперів (окрім законодавчо визнаних цінних в останній включається також все розмаїття похідних цінних паперів). Таким чином, узгодження зазначених понять передбачає таку термінологічну ієрархію: фінансовий ринок – ринок цінних паперів – фондовий ринок – фондові біржі.

У підрозділі 1.2. «Загальна характеристика державного регулювання фондового ринку» автором розкрита сутність державного регулювання та контролю за процесами, що відбуваються на фондовому ринку в Україні.

Становлення ринку цінних паперів України, розбудова його внутрішньої інфраструктури вимагають одночасного становлення та вдосконалення системи регулювання та контролю за процесами, що відбуваються на ньому. Це обумовлено тим, що значна складність, різкі коливання стану фондового ринку, наявність великої кількості професійних та непрофесійних учасників, величезні обсяги різноманітних угод, що укладаються, конфіденційний характер значної частини інформації щодо цінних паперів та цілий ряд інших факторів створюють потенційні умови для зловживань, які посягають на інтереси широкого кола інвесторів, зменшують їх довіру до ринку, що, як наслідок, призводить до падіння його ефективності.

Автор виділяє дві основні моделі регулювання державою ринку цінних паперів. Перша модель – регулювання зосереджується переважно в державних органах, і лише невелика частина повноважень щодо нагляду, контролю, встановлення обов’язкових правил поведінки передається державою самоврядним організаціям професійних учасників ринку. Такий підхід, наприклад, застосовується у Франції. Друга модель – максимально можливий обсяг повноважень передається самоврядним організаціям, значне місце у контролі займають не жорсткі нормативні приписи, а переговорний процес, індивідуальні узгодження з професійними учасниками ринку, і при цьому держава зберігає за собою основні контрольні функції, можливості у будь-який момент втрутитись у процес саморегулювання. Яскравий приклад такої моделі – ринок цінних паперів Великої Британії.

Зазначається також, що законотворча робота щодо подальшого ефективного функціонування фондового ринку має спрямовуватися на розв’язання низки питань, які існують сьогодні у сфері правового забезпечення функціонування українського фондового ринку. По-перше, законодавчі акти в цілому не мають необхідного ступеня деталізації, вони суперечливі, на їх змісті відбилася боротьба між різними державними органами і концепціями розвитку ринку цінних паперів. По-друге, безсистемне використання при розробці законодавчих актів різних іноземних правових стандартів і моделей ринків цінних паперів перешкоджає ефективному його регулюванню.

Необхідно також враховувати ще один прояв функціонування фондового ринку на основі нормативно-правової бази, націленої на протидію відмиванню коштів. Зважаючи на те, що це середовище є досить привабливою сферою для злочинців, розвинені країни об’єднують свої зусилля, послідовно реалізуючи ефективні заходи у механізмі фінансового моніторингу, в діяльності професійних учасників фондового ринку.

У підрозділі 1.3. «Державний контроль як інститут запобігання загрозам на фондовому ринку» автор приділяє увагу безпосередньо державному контролю, та здійснює аналіз правової природа державного контролю:

– здійснюється державними органами, уповноваженими на це законом. Система державних органів, що здійснюють контроль, обсяг їх контрольних повноважень, форми контролю отримують закріплення у нормативних актах;

– завжди має своє оформлення в офіційних документах;

– вимагає детальної процедурної регламентації;

– правова природа державного контролю повинна включати також правову регламентацію оціночного критерію: параметрів, яким повинен відповідати об’єкт контролю, і з якими порівнюються фактичні показники об’єкта контролю. Параметри, яким повинен відповідати об’єкт контролю, і які використовуються суб’єктом контролю як оціночний критерій, встановлені нормативними актами. Чітка правова регламентація оціночного критерію, з одного боку, служить обмеженням контрольної діяльності державних органів і гарантією прав підконтрольних суб’єктів, а з іншого боку – дозволяє краще впорядкувати і організувати роботу контролюючих органів, тим самим полегшує проведення контрольних заходів.

З правової природи державного контролю випливає така його ознака як юридична значимість державного контролю, яка полягає у тому, що контроль, здійснюючись на основі норм права, тягне за собою юридично значимі наслідки. Такими наслідками може бути вжиття заходів адміністративного примусу, притягнення винних осіб до юридичної відповідальності.

Необхідними складовими контролю, в тому числі і державного, є його об’єкт та предмет. Предметом же контролю запропоновано називати ті притаманні об’єкту контролю показники, що перевіряються, і які визначають перелік та обсяги відомостей, обсяг інформації, що одержуються суб’єктом контролю. Об’єктом державного контролю пропонується визначити діяльність учасників ринку цінних паперів, результати їх дій (операцій) та стан ринку цінних паперів в цілому як результат сукупної діяльності усіх його учасників, а предметом контролю показники, що характеризують той чи інший аспект діяльності чи стану підконтрольного суб’єкта, а підконтрольними суб’єктами є учасники ринку цінних паперів, їх посадові особи та працівники, до трудових обов’язків яких належить здійснення операцій на ринку цінних паперів.

У розділі 2 «Адміністративний примус в системі фінансового моніторингу на фондовому ринку в Україні», що складається з трьох підрозділів, автором досліджуються класифікаційні засади адміністративного примусу в публічному праві України. Здійснено правовий аналіз адміністративного примусу в системі фінансового моніторингу, розглянуто адміністративні стягнення за правопорушення в системі фінансового моніторингу на фондовому ринку в Україні.

У підрозділі 2.1. «Класифікаційні засади адміністративного примусу в публічному праві України» розкривається зміст адміністративного примусу, його види та класифікаційні засади.

Адміністративний примус є різновидом державного примусу і йому притаманні усі ознаки останнього. Разом з тим, він має і особливі ознаки, які виділяють адміністративний примус в окремий вид державного примусу. Автор називає такі характерні ознаки адміністративного примусу: офіційний характер, який полягає у тому, що застосування примусових заходів здійснюється від імені держави в особі її компетентних органів та осіб; цілеспрямований характер – заходи примусу вживаються з метою забезпечення правопорядку, припинення порушень, притягнення винних до відповідальності та попередження чи локалізація шкідливих наслідків надзвичайних обставин; владно-примусовий характер – заходи адміністративного примусу застосовуються у передбачених законом випадках незалежно від волі осіб, щодо яких вони вживаються; правовий характер – застосування заходів адміністративного примусу здійснюється на основі і в рамках закону, має юридичне оформлення; правозастосовний характер застосування заходів адміністративного примусу; переважно позасудовий характер застосування заходів адміністративного примусу, заходи адміністративного примусу реалізуються у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності органів держави; специфічна юридична природа підстав застосування заходів адміністративного примусу – ці заходи застосовуються не лише у зв’язку з вчиненим правопорушенням, але і у разі настання особливих умов, передбачених законодавством, коли примусові заходи застосовуються для попередження чи локалізації шкідливих наслідків; заходи адміністративного примусу застосовуються до осіб, що не перебувають із суб’єктом застосування примусу у безпосередній підлеглості; персоніфікований характер застосування заходів адміністративного характеру.

Варіантів класифікації заходів адміністративного примусу в адміністративно-правовій науці чимало, й оскільки нормативно-правового акту, який би зафіксував визначення адміністративного примусу та виділяв систему його заходів в Україні, досі немає, це і обумовлює існування ситуації, коли існує рівно стільки різновидів класифікації, скільки точок зору, висловлених науковцями. Якщо брати до уваги випадкові критерії класифікації й систематизації заходів, то їх коло може розширятися до безкінечності, що не можна вважати доцільним.

Підрозділ 2.2. «Правовий аналіз адміністративного примусу в системі фінансового моніторингу на фондовому ринку в Україні» присвячений дослідженню адміністративного примусу з точки зору його правової регламентації.

Дослідження примусу на фондовому ринку показує, що більш прийнятною є позиція тих авторів, які серед підстав вжиття заходів адміністративного примусу називають не лише правопорушення, але і обставини, що загрожують суспільній безпеці.

Адміністративно-примусові заходи, застосування яких до учасників ринку цінних паперів передбачено законодавством, можуть бути згруповані у чотири види: адміністративно-запобіжні, заходи адміністративного припинення, адміністративно-забезпечувальні заходи та адміністративні стягнення.

Метою застосування адміністративно-запобіжних заходів є відвернення або зменшення шкідливих наслідків, що можуть настати внаслідок незвичайних обставин та або інших причин, не пов’язаних з вчиненням правопорушення. Тому за критерій відмежування адміністративно-запобіжних заходів від інших заходів адміністративного примусу, ми пропонуємо такі дві ознаки: по-перше, відсутність зв’язку з неправомірною поведінкою учасника, та, по-друге, вже зазначена нами мета застосування цих заходів.

Призначення заходів адміністративного припинення полягає у: припиненні протиправної поведінки, усуненні шкідливих наслідків такої поведінки, створенні необхідних умов для можливого у майбутньому притягнення винної особи до адміністративної відповідальності. До заходів адміністративного припинення ми вважаємо за доцільне віднести також блокування операцій з цінними паперами. Зазначена норма стала реальною лише наприкінці 2010 р. з прийняттям нової редакції базового Закону України щодо протидії відмиванню коштів.

Заходи адміністративного забезпечення дозволяють забезпечити, по-перше, виконання рішення про накладення стягнення на порушника або іншого рішення, яким суспільні відносини приводяться у стан законності, та, по-друге, провадження справ про правопорушення на ринку цінних паперів, забезпечення формування доказової бази для притягнення порушників до відповідальності.

У підрозділі 2.3. «Адміністративні стягнення за правопорушення в системі фінансового моніторингу на фондовому ринку в Україні» аналізуються адміністративні стягнення, що посідають важливе місце серед заходів адміністративного примусу. Можливість їх застосування є однією зі складових мотивації учасників ринку цінних паперів до правомірної поведінки.

Адміністративні стягнення є каральними адміністративними санкціями. Саме наявність такої мети адміністративної санкції, як покарання порушника (яка цілком може поєднуватись з завданням санкції припинити триваюче порушення), пропонується як критерій відмежування заходів адміністративного стягнення серед адміністративних санкцій. Як різновиду заходів адміністративного примусу адміністративним стягненням притаманні такі ознаки як, по-перше, застосування їх за порушення норм, що регулюють адміністративні правовідносини чи правовідносини, що охороняються нормами адміністративного права, та, по-друге, застосування їх органами, наділеними адміністративно-юрисдикційними повноваженнями. Але, на відміну від інших санкцій, застосування адміністративного стягнення, передбаченого законодавством у встановленому порядку, означає настання адміністративної відповідальності для винної особи.

Проаналізувавши підстави застосування адміністративних стягнень за правопорушення на ринку цінних паперів, дисертант звернув увагу на кілька питань, пов’язаних зі складом адміністративних правопорушень учасників ринку цінних паперів та їх посадових осіб.

По-перше, звертає на себе увагу спосіб визначення об’єктивної сторони ряду правопорушень. Друге питання складу адміністративних проступків учасників ринку цінних паперів та їх посадових осіб пов’язане з таким його елементом як вина.

Попередження, що застосовується до учасників ринку цінних паперів, має ряд спільних ознак з попередженням як видом адміністративного стягнення, передбаченим КУпАП. А відмінності, що між ними існують, не дозволяють заперечити каральний характер попередження, як санкції, що застосовується до учасників ринку цінних паперів, та його належність до такого різновиду адміністративних санкцій як адміністративні стягнення.

Крім того, ознакам адміністративного стягнення відповідає анулювання сертифіката фахівця ринку цінних паперів, яке має наслідком позбавлення фізичної особи права займати посади, пов’язані з виконанням операцій на ринку цінних паперів. Тому лише законом повинно бути встановлено повноваження та підстави застосування цього заходу до посадових осіб та працівників учасників ринку цінних паперів.

Розділ 3 «Організаційні засади державного контролю у сфері фінансового моніторингу на фондовому ринку в Україні» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Організаційно-структурне забезпечення фінансового моніторингу на фондовому ринку в Україні» досліджується організація фінансового моніторингу на фондовому ринку в Україні, її адміністративно-правове забезпечення.

Одним з необхідних елементів механізму державного контролю є його структурно-організаційна форма – система державних органів та недержавних організацій, які наділені повноваженнями щодо реалізації цієї функції державного управління.

Державний рівень системи фінансового моніторингу складають центральні органи виконавчої влади, які відповідно до законодавства виконують функції регулювання та нагляду за діяльністю юридичних осіб, що забезпечують здійснення фінансових операцій і, відповідно, спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань фінансового моніторингу – центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом (Державна служба фінансового моніторингу України).

Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку (далі – Комісія) є центральним органом виконавчої влади, на який згідно Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів» покладено здійснення державного регулювання та контролю ринку цінних паперів в Україні. Як суб’єкт контролю Комісія є спеціалізованим органом, оскільки її завдання полягає у здійсненні контролю у досить вузькій сфері діяльності, що має свою специфіку. Проте державний контроль є, хоч і важливим, але не єдиним видом діяльності Комісії, на яку покладено здійснення усього комплексу заходів з державного регулювання ринку цінних паперів. Здійснення державного контролю на ринку цінних паперів організоване таким чином, що функції контролю покладені на спеціалізований орган, який одночасно є і органом державного регулювання ринку цінних паперів. На наш погляд, таке зосередження управлінських функцій є виправданим, оскільки дозволяє органу державного регулювання оцінювати ефективність та наслідки свого впливу на стан та розвиток ринку цінних паперів.

Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку здійснює регуляторну політику щодо окремої специфічної сфери фінансових відносин і виконують особливу роль в інституційному забезпеченні діяльності механізмів запобігання відмиванню коштів. Для забезпечення виконання своїх функцій у загальній системі протидії відмиванню коштів базовий закон покладає на наглядові органи ряд відповідних обов’язків.

Залучення до здійснення державного контролю недержавних суб’єктів, часто самих суб’єктів господарювання, перетворюється на стійку тенденцію в організації контролю у сфері економіки та фінансів. Це дозволяє, по-перше, зменшити витратність контролю та уникнути значного збільшення кількості працівників органів державної влади, задіяних у виконанні функції державного контролю, по-друге, враховувати інтереси підконтрольних суб’єктів, по-третє, досягти вищого професійного рівня контролю.

Законодавством, що регулює порядок надання відповідних послуг на ринку цінних паперів, передбачено обов’язок учасників, що обслуговують виконання фінансових операцій – суб’єктів первинного фінансового моніторингу, перевіряти законність таких операцій, правильність оформлення документів, на підставі яких надаються відповідні послуги. На таких учасників, покладено обов’язок щодо надання Комісії інформації про операції з цінними паперами, які обслуговувались ними. Ці учасники безпосередньо реалізують функцію забезпечення виконання заходів примусу, що вживаються органами державної влади щодо учасників (наприклад, блокування цінних паперів у реєстраторів або зберігачів). Учасники, що обслуговують операції з цінними паперами, не користуються повноваженнями щодо вжиття заходів впливу до порушників. Вони лише вправі відмовитись від виконання операцій, якщо документи, подані для її виконання, не відповідають вимогам, а також якщо фінансова операція відповідає ознакам сумнівності.

Підрозділ 3.2. «Зміст контрольної діяльності у сфері фінансового моніторингу на фондовому ринку в Україні» присвячений діяльності учасників ринку (суб’єктів контролю) по спостереженню і перевірці відповідності параметрів діяльності підконтрольних суб’єктів приписам правових норм – контрольній діяльності.

Контрольна діяльність передбачає використання контролюючим суб’єктом певних способів, прийомів збору інформації про підконтрольні суб’єкти, виявлення їх відхилень від заданих параметрів, корегуючого впливу на підконтрольні суб’єкти. Використання даних способів та прийомів отримує зовнішнє вираження у тих чи інших діях контролюючого та підконтрольного суб’єктів. Зовнішнім виразом контрольної діяльності є форми державного контролю. Тобто, у контрольній діяльності можна розрізняти зміст (способи і прийоми контролю) та її зовнішній вияв (форми контролю).

Метод контролю складають способи і прийоми, засоби реалізації завдань, що поставлені перед відповідним органом контролю, а форма – зовнішній вияв контролю у конкретних діях контролюючого суб’єкта.

Для більш чіткого критерію розмежування методів і форм контролю уточнено їх співвідношення. Зазначається, що метод контролю як спосіб, прийом його здійснення, визначає сукупність і послідовність дій суб’єкта контролю та умови їх здійснення, тобто, методи контролю визначають технологію його здійснення. А коли суб’єкт контролю виконує певні дії, реалізуючи прийоми і способи контролю (метод контролю), він надає йому зовнішнього виразу (форми) у цих діях.

Сформульовано визначення правової форми державного контролю як передбаченої нормами права та віднесеної законом до компетенції суб’єктів державного контролю цілісної сукупності пов’язаних підставою та поставленою метою заходів, спрямованих на одержання, збір, перевірку, аналіз, оцінку, обробку, зберігання відомостей для встановлення відповідності об’єкта контролю заданим параметрам, виявлення та усунення відхилень від них, а також підстави та порядок (процедури) здійснення цих заходів.

Державний контроль на ринку цінних паперів є, переважно, документальним. Це зумовлено особливостями самого об’єкту контролю – діяльності учасників, пов’язаної з випуском, обігом, погашенням цінних паперів. Поряд з цим, особливістю державного контролю на ринку цінних паперів є залучення органами державної влади агентів контролю, що дозволяє оперативно отримувати необхідну державним органам контролю інформацію. У випадку реалізації механізму фінансового моніторингу Комісія залучає суб’єктів первинного фінансового моніторингу – посередників фондового ринку (торговці цінними паперами, фондові біржі тощо). У свою чергу суб’єкти первинного фінансового моніторингу зобов’язані здійснювати ідентифікацію клієнтів, досліджувати фінансові операції на предмет ризиків щодо відмивання коштів та звітувати про виявлені підозрілі трансакції.

Одним із ключових інструментів фінансового моніторингу слід уважати механізм дослідження трансакцій. Досліджуючи два основних різновиди систем звітування про трансакції – об’єктивна та суб’єктивна моделі, сформульовано висновок, що оптимізація системи дослідження та звітування щодо підозрілих трансакцій повинна ґрунтуватись на поєднанні переваг обох моделей і має містити як звітування про всі трансакції, що перевищують певну межу, так і вимогу активної аналітичної роботи щодо визначення підозрілих трансакцій.