АДМІНІСТРАТИВНА ДІЯЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ЩОДО ОХОРОНИ ДОВКІЛЛЯ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено його об’єкт, предмет, мету і завдання, методи дослідження, зв’язок із науковими планами та програмами, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості про публікації, зазначено форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1 „Теоретико-правові засади адміністративної діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля”, що складається з трьох підрозділів, присвячено аналізу теоретико-правових засад адміністративної діяльності органів державної влади.

У підрозділі 1.1. „Поняття та загальна характеристика екологічного контролю як виду адміністративної діяльності органів державної влади” на підставі комплексного аналізу здійснено систематизацію поглядів на загальну характеристику екологічного контролю як виду адміністративної діяльності органів державної влади.

Визначено поняття адміністративної діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля як специфічної, виконавчо-розпорядчої, підзаконної, державно-владної діяльності з організації та здійснення охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки, попередження й припинення злочинів та інших правопорушень.

Виокремлено такі ознаки адміністративної діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля: 1) підзаконність; 2) державно-владна діяльність; 3) виконавчо-розпорядча діяльність; 4) нормотворча діяльність; 5) профілактична діяльність; 6) професійна діяльність; 7) діяльність з організації та забезпечення екологічної безпеки та здійснення охорони довкілля.

Зазначено, що виконання повноважень органами державної влади щодо охорони довкілля передбачає здійснення, крім адміністративної, ще й інших видів діяльності, наприклад, екологічної чи фінансово-господарської. Як підсумок аналізу видів діяльності органів державної влади, сформульовано поняття екологічної діяльності як діяльності суб’єктів, наділених повноваженнями, відповідно до норм права, щодо захисту навколишнього природного середовища як у цілому, так і окремих його компонентів.

Встановлено, що адміністративна діяльність органів державної влади складається з внутрішньоорганізаційної та зовнішньоорганізаційної діяльності, які характеризуються чітко визначеними завданнями, специфікою правового регулювання. Встановлено, що зовнішньоорганізаційна діяльність органів державної влади щодо охорони довкілля складається з окремих підвидів, одним із видів якого є здійснення екологічного контролю, що регламентується розділом VІІ Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища” від 25 червня 1991 року № 1264-XII та відомчими наказами, насамперед Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України „Про затвердження Положення про екологічний контроль у пунктах пропуску через державний кордон та в зоні діяльності регіональних митниць і митниць” від 08 вересня 1999 року № 204.

Наведено авторське бачення поняття екологічного контролю як перевірки виконання екологічних норм та вимог чинного законодавства з метою попередження шкідливого впливу на навколишнє природне середовище, його об’єкти, життя та здоров’я людини.

На підставі аналізу поглядів науковців виокремлено критерії класифікації екологічного контролю: а) відповідно до об’єкта контролю; б) залежно від виду негативного впливу; в) за ознакою його ресурсної спрямованості; г) залежно від уповноваженого суб’єкта, який наділений функцією контролю, та сфери його дії; є) за наслідками екологічної діяльності.

Доведено, що метою екологічного контролю як виду адміністративної діяльності органів державної влади є забезпечення виконання законодавства про охорону навколишнього природного середовища, яка досягається шляхом реалізації пов’язаних між собою завдань: виявлення і припинення екологічних правопорушень; притягнення до відповідальності винних осіб; вироблення пропозицій щодо усунення виявлених порушень; встановлення причин і умов виявлених правопорушень; попередження порушень екологічного законодавства.

Зазначено, що суб’єкти державного екологічного контролю – це сукупність різних за правовим статусом, обсягом повноважень, юридичними та організаційними можливостям органів державної влади, для яких здійснення державного екологічного контролю є як основним видом діяльності, так і одним із видів діяльності, разом із виконанням інших функцій державного управління.

Оцінкою ефективності взаємодії всіх видів екологічного контролю слугує ступінь покращання екологічної ситуації в країні. Підвищенню дієвості екологічного контролю сприяв би розвиток співпраці та взаємодії всіх органів, які наділені функцією контролю. Відповідно до цього, визначено структурну систему суб’єктів, наділених функцією екологічного контролю: Міністерство екології та природних ресурсів України; Державна санітарно-епідеміологічна служба України; органи Міністерства аграрної політики та продовольства України (державні органи ветеринарної медицини, органи рибоохорони, органи Державного агентства лісових ресурсів, органи мисливського господарства); органи державної служби з карантину рослин; органи у сфері захисту рослин; державні органи геології та надр України; органи прокуратури; правоохоронні органи.

У підрозділі 1.2. „Компетенція органів державної влади щодо охорони довкілля” наголошується, що визначення компетенції органів державної влади та її юридичне закріплення має важливе науково-практичне значення, оскільки відсутність чіткої регламентації компетенції органів державної влади та прав і обов’язків їх посадових осіб щодо охорони довкілля може призвести до порушення режиму законності, падіння рівня виконавчої дисципліни, безвідповідальності за невиконання чи неналежне виконання своїх обов’язків та прийняті рішення.

Формулюючи визначення поняття компетенції органів державної влади щодо охорони довкілля, автор виходив з того, що за своєю природою компетенція державних органів – це правове відображення покладених на уповноважених суб’єктів повноважень, закріплених у нормативно-правових актах, для виконання яких установлений певний порядок.

Визначено функції органів державної влади щодо охорони довкілля, до яких слід віднести: 1) прогнозування; 2) планування; 3) організацію; 4) правове регулювання; 5) загальне керівництво та оперативно-розпорядчу роботу; 6) попередню і поточну координацію; 7) контроль; 8) облік; 9) інформаційне забезпечення.

Виокремлено спеціальні повноваження органів державної влади щодо охорони довкілля: а) охорона навколишнього природного середовища; б) забезпечення раціонального використання, відтворення та охорони лісів; в) охорона і використання лікарських дерев як сировинної бази для лікарських препаратів; г) захист рослин та запобігання поширенню шкідливих організмів; д) державний баланс запасів корисних копалин; є) забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення; е) державний контроль (нагляд) за дотриманням правил використання об’єктів тваринного світу в частині водних біоресурсів; ж) організація робіт з охорони, використання і відтворення мисливських тварин; з) запобігання, припинення і розкриття протиправних дій у галузі природокористування та охорони природи; і) нагляд за дотриманням законів щодо охорони довкілля.

У підрозділі 1.3. „Правове забезпечення адміністративної діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля” проаналізовано нормативно-правові акти, які регулюють адміністративну діяльність органів державної влади щодо охорони довкілля, а саме: Конституція України, Земельний кодекс, Водний кодекс, Кодекс України про надра, Повітряний кодекс, Лісовий кодекс, Гірничий Закон України, Закони України „Про охорону навколишнього природного середовища” від 25 червня 1991 року, „Про тваринний світ” від 13 грудня 2001 року, „Про охорону атмосферного повітря” від 21 червня 2001 року, „Про рослинний світ” від 09 квітня 1999 року. Особливе місце серед цих нормативних актів, безумовно, посідає Кодекс України про адміністративні правопорушення, який уперше об’єднав проступки у сфері довкілля у межах кодифікованого акта. Зазначено, що до сьогодні не вирішені питання, пов’язані з підготовкою базових нормативно-правових актів, які б комплексно регулювали адміністративну діяльність органів державної влади щодо охорони довкілля.

Таким чином, враховуючи погляди науковців та аналіз спеціальної літератури, обґрунтована подальша кодифікація екологічного законодавства шляхом трансферу (перенесення) норм із Кодексу України про адміністративні правопорушення до існуючих кодексів – Земельного кодексу, Повітряного кодексу, Кодексу України про надра, Водного кодексу та інших. Зазначені кодифіковані акти повинні стати основоположними законодавчими актами адміністративної діяльності органів державної влади у таких сферах: у сфері землекористування та охорони земель; у сфері охорони надр; у сфері охорони та використання водних ресурсів; у сфері використання лісового фонду; у сфері охорони навколишнього природного середовища; у сфері пожежної безпеки, пов’язаної з охороною навколишнього природного середовища; у сфері охорони атмосфери; у сфері захисту рослин; у сфері використання об’єктів тваринного світу; у сфері охорони природно-заповідного фонду та ін.

Так, у Земельному кодексі мають бути розглянуті питання відповідальності за порушення землеустрою, державного управління земельними ресурсами, державного контролю за використанням та охороною земель, моніторингу земель та земельного оподаткування; у Кодексі про надра – питання відповідальності за порушення у сфері охорони надр, геологічного вивчення надр тощо; у Водному кодексі – питання відповідальності у сфері охорони та використання водних ресурсів, водних об’єктів, використання та охорони територіальних та внутрішніх морських вод тощо; у Кодексі торгового мореплавства України – відповідальність, що виникає під час проведення операцій зі шкідливими речовинами і сумішами у морському середовищі; у Лісовому кодексі – відповідальність за недотримання правил використання земель Державного лісового фонду, нераціональне використання лісів, порушення щодо відновлення і поліпшення лісу; у Повітряному кодексі – відповідальність у сфері охорони атмосферного повітря тощо. Перенесення проступків із глави 7 КУпАП „Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам’яток історії та культури” до відповідних галузевих кодексів повинно відбуватися також з урахуванням норм, що містяться в інших главах КУпАП, об’єктом посягання яких є суспільні відносини у зазначених сферах, це насамперед ст. 185-5 „Невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів”; ст. 188-12 „Невиконання законних вимог посадових осіб спеціально уповноважених органів виконавчої влади у сфері захисту рослин”; глава 13-А „Адміністративні корупційні правопорушення” та ін.

Основою зазначених кодифікованих нормативно-правових актів має стати визначення повноважень органів державної влади у відповідних сферах. Автор доводить доцільність законодавчого визначення трьох основних напрямів адміністративної діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля: а) охорона навколишнього природного середовища; б) здійснення контролю за екологокористувачами; в) забезпечення екологічної безпеки.

Розділ 2 „Форми та методи адміністративної діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. „Форми, методи та принципи адміністративної діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля” досліджуються форми, методи та принципи адміністративної діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля.

Основним критерієм класифікації форм адміністративної діяльності державних органів щодо охорони довкілля визначено характер наслідків їх використання. Виокремлено правові та неправові форми адміністративної діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля. Охарактеризовано такі правові форми адміністративної діяльності: прийняття правових актів; контроль та нагляд; укладання адміністративних договорів; здійснення юридично значущих дій. До неправових форм віднесено проведення організаційних заходів; здійснення матеріально-технічних операцій.

Доведено, що адміністративній діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля властиві загальні методи управління: переконання та примус. Запропоновано конкретні пропозиції щодо ефективного використання методу переконання: 1) у межах екологічного виховання передбачити вивчення спецкурсу з екологічного права на факультетах підготовки фахівців для органів державної влади щодо охорони довкілля; 2) організаційно-масова робота органів державної влади серед населення в контексті застосування форм і методів індивідуально-профілактичної роботи. У межах удосконалення неправових форм адміністративної діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля запропоновано здійснення поетапного проектування і впровадження локальних інформаційних систем із подальшою їх систематизацією в єдиний банк даних екологічного характеру.

Аналізуючи положення Земельного, Водного, Кодексу України про надра, Повітряного, Лісового кодексів та законів України „Про охорону навколишнього природного середовища” від 25 червня 1991 року, „Про тваринний світ” від 13 грудня 2001 року, „Про охорону атмосферного повітря” від 21 червня 2001 року, „Про рослинний світ” від 09 квітня 1999 року, систематизовано принципи адміністративної діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля, серед яких виокремлено: а) загальні принципи: законності; комплексного підходу до вирішення питань природокористування та охорони навколишнього природного середовища; поєднання басейнового й адміністративно-територіального принципів організації управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища; своєчасності контролю; всебічності; глибини (виявлення не тільки наслідків, а й причин відхилення від вимог законодавства); об’єктивності; гласності; результативності (дієвості); б) спеціальні принципи: подолання множинності контрольних органів; імунітету господарської діяльності органів контролю; незалежності контрольних органів і їх посадових осіб; самоконтролю підприємств; пріоритету попереджувального екологічного контролю; інформаційного, наукового й кадрового забезпечення екологічного контролю; розмежування функцій державного екологічного контролю й функцій господарського використання природних ресурсів; контролю за результатом екологічної діяльності.

У підрозділі 2.2. „Основні організаційно-правові форми здійснення адміністративної діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля” зазначено, що найбільш ефективними організаційно-правовими формами здійснення адміністративної діяльності органів державної влади є: а) видання правових актів; б) укладання адміністративних договорів; в) здійснення юридично значущих дій, що являють собою регулятивну, контрольну, правоохоронну, реєстраційну діяльність; г) здійснення організаційних заходів; д) виконання матеріально-технічних операцій.

У межах аналізу такої правової форми адміністративної діяльності державних органів щодо охорони довкілля, як прийняття правових актів, виявлено низку недоліків у правотворчій діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля, а саме: наявність невиправданої множинності видів відомчих актів; невідповідність їх змісту назві документа; відображення в них аспектів, що виходять за межі компетенції органу, який його видає. Таким чином, наголошується, що значна кількість розрізнених міжвідомчих актів повинна бути замінена єдиним міжвідомчим нормативним актом, який би регулював організацію адміністративної діяльності органів державної влади. Під час його укладання, на наш погляд, необхідно врахувати такі обставини: повинні бути достатньо чітко сформульовані природоохоронні цілі, завдання і функції органів державної влади з урахуванням їх компетенції та змісту повноважень в актах вищої юридичної сили, що видаються з питань охорони навколишнього природного середовища. Таким міжвідомчим нормативно-правовим актом може бути наказ „Про затвердження Інструкції про порядок взаємодії органів державної влади щодо охорони навколишнього природного середовища”.

У контексті удосконалення виконання матеріально-технічних операцій, як окремої форми здійснення адміністративної діяльності органів державної влади, обґрунтована необхідність створення при Міністерстві екології та природних ресурсів України автоматизованої інформаційно-пошукової системи екологічного спрямування, в якій необхідно передбачити накопичення такої інформації: стан складових навколишнього природного середовища; адміністративні заходи, угоди в галузі навколишнього природного середовища, плани і програми, що впливають або можуть впливати на складові навколишнього природного середовища; довідковий фонд екологічної інформації; надзвичайні екологічні ситуації та заходи щодо їх ліквідації; джерела забруднення; кількість вчинених злочинів та правопорушень екологічної спрямованості; дані про особу правопорушника; перелік екологічно-небезпечних підприємств, установ, організацій. Створення зазначеної інформаційної системи обумовлено суттєвими кроками національної інформатизації в контексті стратегічного розв’язання проблеми забезпечення інформаційних потреб та інформаційної підтримки соціально-економічної, екологічної, науково-технічної, оборонної, національно-культурної та іншої діяльності у сферах загальнодержавного значення (закони України „Про Національну програму інформатизації” від 04 лютого 1998 року № 74/98, „Про внесення змін до Закону України „Про інформацію” від 13 січня 2011 року № 2938-VI).

У підрозділі 2.3. „Діяльність органів державної влади в охороні навколишнього природного середовища та забезпеченні раціонального використання природних ресурсів” наводиться поняття об’єктів адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та забезпечення раціонального використання природних ресурсів. Об’єкти адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та забезпечення раціонального використання природних ресурсів, відповідно до чинного законодавства, поділяють на: а) навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов і процесів; б) природні ресурси; в) території та об’єкти природно-заповідного фонду; інші території й об’єкти, визначені згідно із законодавством України; г) здоров’я і життя людей.

Відповідно до повноважень, органи державної влади щодо охорони довкілля запропоновано класифікувати на суб’єктів загальної, спеціальної та галузевої компетенції.

До суб’єктів загальної компетенції слід віднести Президента України; Кабінет Міністрів України; Раду національної безпеки і оборони України; міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування; органи прокуратури; військові формування, утворені відповідно до законів України та правоохоронні органи (крім тих, які віднесено до суб’єктів спеціальної компетенції).

Характеризуючи суб’єкти галузевої компетенції, необхідно виокремити служби міністерств, відомств, підприємств і організацій, посадові особи підприємств і організацій, відповідальні за забезпечення екологічної безпеки в державі.

До суб’єктів спеціальної компетенції слід віднести Міністерство екології та природних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів України, Державну санітарно-епідеміологічну службу, органи ветеринарної медицини, органи рибоохорони, органи мисливського господарства, правоохоронні органи та ін.

Визначено функції суб’єктів загальної компетенції щодо охорони довкілля, які можна представити у вигляду двох груп: 1) основні (загальні) та 2) спеціальні. До основних (загальних) функцій слід віднести такі: створення (участь у створенні) нормативно-правової бази, необхідної для ефективного функціонування системи гарантій забезпечення охорони довкілля; вироблення концепції (стратегії, програми) щодо охорони довкілля; кадрове, фінансове, матеріально-технічне, інформаційне та інше забезпечення діяльності щодо охорони довкілля; постійний моніторинг потенційних загроз екологічної безпеці держави; надання пропозицій щодо фінансування пріоритетних напрямів забезпечення екологічної безпеки; попередження виникнення проступків щодо охорони довкілля.

Обґрунтована необхідність запровадження проведення спільних нарад органів державної влади з питань екологічної безпеки та охорони навколишнього природного середовища з наданням контрольних повноважень екологічній інспекції на місцях.

Розділ 3 „Пріоритетні напрями удосконалення адміністративної діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. „Міжнародний досвід адміністративної діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля” зазначено, що запозичення зарубіжного досвіду є одним із пріоритетних напрямів формування досконалого вітчизняного законодавства у досліджуваній сфері.

Практика діяльності поліцейських структур США свідчить про те, що кваліфіковано виявити та розслідувати екологічні правопорушення здатні лише спеціально підготовлені кадри, при цьому не обтяжені завданнями попередження та боротьби з усіма іншими видами правопорушень. Проаналізувавши зазначений досвід, пропонуємо створити спеціалізований державний орган щодо охорони довкілля – екологічну міліцію, наділивши її відповідними повноваженнями у досліджуваній сфері, з подальшим розширенням процесуальних повноважень органів внутрішніх справ щодо підвідомчості справ про адміністративні правопорушення, закріплені у Кодексі України про адміністративні правопорушення (глава 7 „Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам’яток історії та культури”).

Враховуючи досвід Великобританії, пропонуємо з метою поліпшення координації у сфері охорони навколишнього природного середовища при Кабінеті Міністрів України створити Координаційну раду з питань екологічної безпеки. До її складу повинні увійти керівники та заступники керівників міністерств та відомств, діяльність яких безпосередньо пов’язана із забезпеченням екологічної безпеки.

З огляду на досвід Німеччини, пропонуємо на підприємствах, в установах та організаціях запровадити систематичне проведення занять за програмою „Охорона навколишнього природного середовища”. Особливу увагу слід приділити питанням виховного характеру, профілактики вчинення проступків у сфері охорони довкілля, умінню реагувати на виникнення надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру.

У підрозділі 3.2. „Основні напрями удосконалення адміністративної діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля” визначено пріоритетні напрями удосконалення діяльності органів державної влади у досліджуваній сфері.

Запропоновано створення спеціалізованого підрозділу – екологічної міліції. Зазначене обґрунтовується існуванням численних прав та обов’язків у сфері охорони довкілля, які покладаються на існуючи підрозділи міліції, що створює певні незручності у їх правозастосуванні у зв’язку зі спеціалізацією кожної служби: забезпечення безпеки дорожнього руху, громадського порядку тощо.

У зв’язку з цим основними функціями екологічної міліції повинні стати: попередження, виявлення і припинення екологічних правопорушень; розслідування екологічних злочинів на рівні органу дізнання; проведення оперативно-розшукової діяльності по екологічних злочинах; стягнення штрафів за екологічні правопорушення; контроль за дотриманням юридичними і фізичними особами розпоряджень, отриманням ними ліцензій на використання природних ресурсів; контроль за виконанням робіт і наданням послуг у сфері охорони навколишнього природного середовища, пов’язаних із впливом на нього.

Обґрунтовано необхідність розширення процесуальних повноважень органів внутрішніх справ шляхом внесення змін до статті 222 КУпАП в частині доповнення їх правом розглядати справи про адміністративні правопорушення в галузі охорони природи та використання природних ресурсів.

Запропоновано прийняття міжвідомчого нормативно-правового акта „Про вдосконалення діяльності органів державної влади у галузі охорони навколишнього природного середовища” із визначенням пріоритетних напрямів удосконалення діяльності органів державної влади у сфері, що досліджується.

Визначено такі напрями удосконалення діяльності органів державної влади щодо охорони довкілля: забезпечення інтенсифікації навчально-виховної роботи екологічної спрямованості серед працівників органів державної влади; активне впровадження у практику передового досвіду, науково обґрунтованих рекомендацій і пропозицій правознавців та екологів; створення дієвої системи реагування на надзвичайні екологічні ситуації, що передбачають об’єднання сил і засобів органів державної влади в єдиному управлінському блоці; забезпечення системного, комплексного, правового регулювання окремих напрямів адміністративної діяльності з урахуванням цілісності екосистеми; розробка оптимального співвідношення загальнодержавної, регіональної і місцевої нормативно-правової бази з функціонуванням органів державної влади щодо охорони довкілля; створення надійних правових основ взаємодії і співпраці органів державної влади з аналогічними структурами країн СНД та інших держав з питань охорони навколишнього природного середовища та його окремих компонентів.