АДМІНІСТРАТИВНЕ ЗАТРИМАННЯ ЯК ЗАХІД АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРИПИНЕННЯ: ТЕОРІЯ, ДОСВІД ТА ПРАКТИКА ЗАСТОСУВАННЯ

summary

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводиться апробація результатів і публікації.

Розділ 1 «Адміністративне затримання: загальнотеоретичні та історико-правові питання», який містить два підрозділи, присвячено дослідженню поняття адміністративного затримання та його співвідношення із суміжними правовими поняттями, а також ознак адміністративного затримання, місця в системі заходів адміністративного припинення та історіографії доктринального дослідження інституту адміністративного затримання.

У підрозділі 1.1 «Поняття, ознаки адміністративного затримання, його співвідношення із суміжними правовими поняттями та місце в системі заходів адміністративного припинення» аналізуються наукові підходи до поняття та ознак адміністративного затримання як заходу адміністративного припинення, адміністративного та процесуального примусу, формулюється авторське визначення. Звертається увага на те, що адміністративне затримання в системі заходів адміністративного припинення не існує ізольовано, а тісно пов’язане з іншими заходами, що є невід’ємною ознакою будь-якої системи. Водночас  наявність таких зв’язків не є підставою для помилкового ототожнення таких заходів, саме тому доцільним є відмежування адміністративного затримання від решти заходів адміністративного припинення і суміжних правових понять.

Доводиться, що адміністративне затримання як захід адміністративного припинення має наступні ознаки: а) примусовий характер; б) правовий характер; в) офіційний, державно-владний характер; г) множинність та розмаїття суб’єктів застосування – державних органів (їх посадових осіб); д) застосування щодо фізичної особи (громадяни, іноземні громадяни,
особи без громадянства); е) можливість застосування в разі вчинення адміністративного проступку (у переважній більшості випадків), а також виникнення інших обставин, що унеможливлюють правомірність
суспільних відносин; є) комплексний характер мети за рахунок поєднання припиняючо-попереджувальної, забезпечувальної складових; ж) строковість; з) невідкладність; і) ознаки адміністративної процедури; к) письмова форма фіксування; л) винятковість, – які в сукупності й обумовлюють комплексний характер змісту заходу.

Обґрунтовується необхідність чіткого розмежування адміністративного затримання, доставлення, приводу та адміністративного видворення. Зазначається, що адміністративне затримання як захід адміністративного припинення слід відмежовувати і від кримінально-процесуального аналогу, засади застосування якого регламентуються кримінально-процесуальним законодавством.

У підрозділі 1.2 «Історіографія дослідження феномену адміністративного затримання у вітчизняній адміністративно-правовій науці» вперше умовно виділяються три етапи в історіографії дослідження адміністративного затримання як заходу адміністративного припинення.

Під час першого етапу (кінець ХІХ ст. – початок ХХ ст.) у працях
вчених-поліцеїстів та вчених-адміністративістів (наприклад, І. Тарасова, В. Івановського, В. Гессена, І. Андреєвського тощо) адміністративне затримання розглядалося як «адміністративний захід охорони громадського спокою», «нормальний прояв повноважень адміністративної влади», при цьому не характерним було використання в працях терміну «адміністративне затримання», натомість активно вживалися «адміністративний арешт», «особистий арешт», «особисте затримання», «попереджувальне особисте затримання» як синонімічні поняття.

Другий етап (20-30-ті роки ХХ ст. – 90-ті рр. ХХ ст.) характеризується розглядом адміністративного затримання (використовувався саме цей термін) як різновиду заходів адміністративного припинення – складової адміністративного примусу, дублюванням у наукових джерелах нормативних положень, які визначають засади застосування відповідного заходу, інколи критичним аналізом (наприклад, роботи О. Якуби, М. Єропкіна, Л. Коваля тощо) деяких ознак заходу (наприклад, множинність та розмаїття нормативних засад, суперечливість їх змісту) при загальній відсутності ґрунтовних спеціалізованих доктринальних праць із цього питання.

Третьому етапу (з кінця 90-х рр. ХХ ст. і до цього часу із умовним поділом на кілька етапів – до і після початку ХХІ ст.) притаманна певна активізація наукового пошуку, спеціалізація галузевих доктринальних досліджень,
в т.ч. і щодо відповідного питання, однак комплексні монографічні
наукові праці, безпосередньо присвячені адміністративному затриманню, відсутні. В основному вчені-адміністративісти акцентували свою увагу на адміністративному затриманні при дослідженні адміністративного примусу в цілому (наприклад, роботи В. Колпакова, В. Гордєєва, Т. Коломоєць, П. Діхтієвського, О. Миколенка, Є. Додіна тощо), або особливостей застосування цього заходу в діяльності певних державних органів, знову ж таки в аспекті аналізу більш змістовної проблематики (наприклад, праці О. Бандурки, А. Комзюка, В. Столбового, А. Гаркуши, Н. Галабурди, Т. Весельської та ін.), або ж специфіки прояву цього заходу при застосуванні в певній сфері відносин (наприклад, роботи О. Чайкіної, В. Столбового тощо).

Розділ 2 «Правові засади та процедура адміністративного затримання як заходу адміністративного припинення» складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу правових основ та процедурних аспектів застосування адміністративного затримання як заходу адміністративного припинення уповноваженими суб’єктами, а також визначенню проблем теорії та практики процедури адміністративного затримання.

У підрозділі 2.1 «Правові засади адміністративного затримання за чинним та перспективним законодавством» зазначається, що основні положення щодо застосування адміністративного затримання визначено в Кодексі України про адміністративні правопорушення, Митному кодексі Україні, законах України «Про міліцію», «Про Державну кримінально-виконавчу службу України», «Про контррозвідувальну діяльність», «Про державну прикордонну службу» та інших нормативних актах. Однак аналіз положень останніх дозволив дійти висновку, що адміністративне затримання залежно від підстав та мети застосування може здійснюватися на різні терміни, в різному порядку, крім того, розрізняються й умови застосування затримання та коло осіб, відносно яких воно може бути застосоване. Детальніше процедура адміністративного затримання регламентована на рівні відомчих нормативно-правових актів різних суб’єктів застосування адміністративного затримання, в яких фактично дублюється регламентація процедури адміністративного затримання, що створює зайве нагромадження нормативного матеріалу і складність його розуміння для громадян.

Встановлено, що особливе значення для правової регламентації адміністративного затримання має Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2011 року № 10-рп/2011 у справі про строки адміністративного затримання, яке дещо наблизило інститут адміністративного затримання до належного стану забезпечення прав та свобод громадян в Україні, однак не вирішило всіх теоретичних та практичних проблем застосування даного заходу адміністративного припинення.

У підрозділі 2.2 «Уповноважені суб’єкти застосування адміністративного затримання» зосереджується увага на характеристиці суб’єктів застосування адміністративного затримання як заходу адміністративного припинення.

Відповідно до ст. 262 КУпАП визначено, що адміністративне затримання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, може провадитися лише органами (посадовими особами), уповноваженими на те законами України,
а саме: органами внутрішніх справ, органами прикордонної служби, старшою
у місці розташування охоронюваного об’єкта посадовою особою воєнізованої охорони, посадовими особами Військової служби правопорядку в Збройних Силах України, органами Служби безпеки України та посадовими особами органів і установ виконання покарань та слідчих ізоляторів. Крім того, відповідно до положень ст. 507 Митного кодексу адміністративне затримання може здійснюватися також посадовою особою митного органу.

У роботі вказується на те, що згідно з КУпАП уповноважені суб’єкти можуть застосовувати адміністративне затримання лише у разі вчинення особою тих адміністративних правопорушень, котрі передбачені у ст. 262 КУпАП, що не узгоджується, зокрема, з положеннями ст. 11 Закону України «Про міліцію», яка уповноважує міліцію затримувати осіб, що вчинили будь-які правопорушення, для складення протоколу або розгляду справи по суті, якщо ці питання не можуть бути вирішені на місці.

У підрозділі 2.3 «Процедура адміністративного затримання: проблеми теорії та практики» на прикладі здійснення адміністративного затримання органами внутрішніх справ розглядається процедура застосування цього заходу адміністративного припинення.

Встановлено, що в національному законодавстві фактично відсутня правова регламентація процедури адміністративного затримання, вона представлена тільки на рівні чисельних підзаконних актів, що не сприяє правильному правозастосуванню. Внаслідок цього на практиці відбуваються непоодинокі випадки порушення прав і свобод людини під час адміністративного затримання, які фіксуються під час прокурорських перевірок та опитувань громадян і співробітників правоохоронних органів. Виявлені колізії між КУпАП та Законом України «Про міліцію» щодо підстав та порядку адміністративного затримання, які повинні бути вирішені якнайшвидше шляхом прийняття нового Кодексу України про адміністративні проступки та узгодженого із ним Закону України «Про поліцію» у відповідності до міжнародних стандартів, з окремим підрозділом, присвяченим заходам адміністративного припинення та адміністративному затриманню, зокрема.

Розділ 3 «Шляхи вдосконалення правової регламентації та процедури адміністративного затримання» складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу зарубіжного досвіду застосування адміністративного затримання як заходу адміністративного припинення з визначенням основних шляхів його запозичення для Україні, а також основним пріоритетам удосконалення інституту адміністративного затримання, чинного законодавства та юридичної практики в зазначеній сфері суспільних відносин.

У підрозділі 3.1 «Зарубіжний досвід правової регламентації і застосування адміністративного затримання та шляхи його запозичення для України» підкреслено, що запозичення позитивного зарубіжного досвіду нормативного врегулювання в тій чи іншій сфері та імплементація відповідних норм у національне законодавство України є одним із пріоритетних шляхів удосконалення адміністративного законодавства.

Встановлено, що у більшості зарубіжних країн інститут адміністративного затримання взагалі відсутній, а будь-яке затримання громадянина поліцією є арештом. Проте затримання з метою встановлення особи порушника на строк до 24 годин у зарубіжних країнах є фактично аналогом адміністративного затримання в Україні. Загальним для адміністративних органів європейських країн у досліджуваному аспекті є можливість затримувати осіб, яких застали на місці вчинення діяння. Затримання особи в зарубіжних країнах за вчинення правопорушення до розгляду справи судом також фактично є аналогом адміністративного затримання в Україні.

Детально проаналізовано нормативні засади та порядок застосування затримання в різних зарубіжних державах, зокрема: Федеративній Республіці Німеччина, Австрійській Республіці, Республіці Франція, Королівстві Данія, Республіці Італія, Республіці Польща, у Чеській та Словацькій республіках, в Російській Федерації, Сполучених Штатах Америки тощо та визначені конкретні моделі запозичення такого досвіду для України.

У підрозділі 3.2 «Основні пріоритети вдосконалення інституту адміністративного затримання як заходу адміністративного припинення» відзначається, що реформаційні правотворчі процеси в адміністративно-деліктній сфері обов’язково повинні включати перегляд та формулювання оновлених доктринальних засад адміністративного затримання. Дослідження інституту адміністративного затримання стало основою для формулювання конкретних обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства.

У результаті узагальнення теоретичних та практичних проблем застосування адміністративного затримання автор, ґрунтуючись на наукових працях відомих вчених-адміністративістів, сформулював основні пріоритети вдосконалення інституту адміністративного затримання як заходу адміністративного припинення, а саме: запровадження практики видачі особі, яку затримано за вчинення адміністративного правопорушення, картки її прав та обов’язків, забезпечення права затриманого на два телефонні дзвінки, організація відеоспостереження за процедурою адміністративного затримання та в кімнатах для затриманих і доставлених, запровадження у всіх підрозділах правоохоронних органів посади службової особи, відповідальної за перебування затриманих.

У підрозділі 3.3 «Удосконалення чинного законодавства та юридичної практики адміністративного затримання» сформульовані конкретні пропозиції з удосконалення чинного законодавства щодо досліджуваної проблематики.

Аргументовано необхідність закріплення в національному законодавстві максимального строку адміністративного затримання – 24 години, і лише у виняткових випадках, зі спеціального дозволу судді – 48 годин. Підтримується думка про те, що більш детальної регламентації у законодавчих актах потребують обов’язки і права відповідних органів держави (посадових осіб) щодо застосування адміністративного затримання. В адміністративному законодавстві має бути закріплено норму права, яка б встановлювала відповідальність посадових осіб за незаконне застосування заходів адміністративного припинення, зокрема, відповідальність за незаконне доставлення та незаконне адміністративне затримання.