1) ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації‚ визначено її зв’язок з науковими планами та програмами‚ мету і завдання‚ об’єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукову новизну і практичне значення одержаних результатів‚ наведено відомості щодо апробації результатів дисертації та публікацій.
Розділ 1. «Загальна характеристика природоресурсних кадастрів як об’єктів адміністративно-правового регулювання» складається з двох підрозділів, присвячених аналізу поняття природоресурсних кадастрів, їх класифікації, завданням, які вони вирішують, історичним передумовам становлення функції природоресурсних кадастрів.
У підрозділі 1.1. «Поняття та види природоресурсних кадастрів» визначено основні теоретичні положення і сформульовано поняття природоресурсних кадастрів. Акцентовано, що науковцями і практиками на сучасному етапі державні природоресурсні кадастри розглядаються у двох аспектах: як діяльність органів державної влади зі створення та ведення державних кадастрів природних ресурсів та як результат такої діяльності у вигляді державної інформаційної системи, яка покликана сприяти захисту та підтвердженню прав на природні ресурси і отримання повної та достовірної інформації про природні об’єкти.
Усі види кадастрів теоретично класифіковано за трьома основними ознаками: за призначенням, структурою і за територіально-правовою приналежністю. За призначенням усі кадастри поділяються на три категорії: податкові, правові та багатоцільові. За структурою – одновидові й багатовидові. За територіально-правовою приналежністю – державні, регіональні, галузеві та кадастри юридичних осіб.
Дисертант звертає увагу на те, що функція обліку природних об’єктів і ресурсів досить часто здійснюється не тільки у процесі ведення кадастрів, а також під час ведення різних реєстрів та обліків, паспортизації об’єктів.
Дисертантом проаналізовано діяльність системи державного обліку природних ресурсів, що дозволило констатувати, що обліку підлягають не тільки природні об’єкти, але й природно-соціальні умови, процеси та явища. Це в подальшому допомогло сформулювати адміністративно-правове визначення природоресурсних кадастрів та подати їх авторську класифікацію.
Підрозділ 1.2. «Теоретичні засади організації ведення природоресурсних кадастрів» присвячений дослідженню визначальних аспектів становлення та сучасного стану ведення природоресурсних кадастрів.
Проведене дослідження дозволило здійснити періодизацію ведення кадастрів із виділенням їх властивостей та основних завдань, які вирішували держави шляхом обліку наявних природних ресурсів. Такими періодами названо: давньоісторичний період, феодальний період, період індустріальної революції, період повоєнної реконструкції, новітній період інформаційної революції та глобалізації.
Проведене дисертантом дослідження світового досвіду ведення державних кадастрів дозволяє стверджувати, що це завжди діяльність уповноважених державою органів, яка покликана виконувати певні функції. Залежно від характеристик тієї чи іншої держави, етапів її розвитку, економічного та політичного становища тощо, ведення природоресурсних кадастрів вирішує різні завдання. Порівняльно-правовий аналіз кадастрів інших країн (Великобританії, Німеччини, Польщі, Сполучених Штатів Америки, Франції, Російської Федерації та ін.) із ситуацією в Україні дозволив констатувати, що настільки розвинуту систему кадастрів мають тільки країни колишнього СРСР. У переважній більшості країн кадастри ведуться як багатоцільові та багатовидові. Значна частина країн не веде кадастри інших природних об’єктів, окрім земельного кадастру. Деякі країни створюють єдиний кадастр нерухомості та включають до нього відомості про всі об’єкти нерухомості (будівлі, земельні та лісові ділянки, ділянки водного простору в межах суходолу тощо).
Звернуто увагу на те, що створення багатоцільових і багатовидових кадастрів є одним із основних шляхів сучасного розвитку кадастрової діяльності в Україні.
Ґрунтовне дослідження правової природи та місця ведення природоресурсних кадастрів у системі функцій державного управління дозволило стверджувати, що кадастри за своєю суттю є різновидом обліку і щільно пов’язані з функцією обліку в галузі раціонального використання природних ресурсів та охорони довкілля. Однак дисертант наголошує, що з точки зору адміністративного права ведення усіх державних кадастрів (враховуючи викладене авторське бачення їх системи), кадастр повинен використовуватися і використовується для обліку як природних ресурсів, так і природно-соціальних умов і процесів.
Проведене у підрозділі дослідження дозволило сформулювати авторське визначення ведення державних природоресурсних кадастрів як функції державного управління та визначити основні адміністративно-правові завдання, які вирішуються їх веденням.
Розділ 2. «Організація та механізм адміністративно-правового регулювання ведення природоресурсних кадастрів» складається з п’яти підрозділів і присвячений характеристиці окремих елементів адміністративно-правового механізму ведення природоресурсних кадастрів.
У підрозділі 2.1. «Система та повноваження держаних органів, які здійснюють ведення природоресурсних кадастрів» досліджено правовий статус держаних органів, які здійснюють ведення природоресурсних кадастрів. На підставі аналізу наукових точок зору і відповідних нормативно-правових актів розроблено авторське бачення системи держаних органів, які здійснюють ведення природоресурсних кадастрів, та розкрито їх основні повноваження.
Система органів, які здійснюють ведення природоресурсних кадастрів, на сьогоднішній день перебуває у стадії реформування. У зв’язку з цим дисертант звертає увагу на те, що в подальшому у процесі реформування необхідно враховувати підпорядкування окремих органів задля уникнення або усунення проблем, пов’язаних із застосуванням різних підходів до організації кадастрової діяльності. Визначаючи правовий статус окремих органів для забезпечення законності та належної реалізації прав та інтересів громадян і юридичних осіб, наголошено на необхідності встановлювати чіткі строки, виконавців, результати та наслідки виконання кадастрових робіт.
Дисертант доводить необхідність розмежування суб’єктів кадастрової діяльності на групи залежно від ролі та місця у процесі ведення природоресурсних кадастрів. Першу групу становлять органи, які ведуть природоресурсні кадастри. До них зараховано органи, які або безпосередньо ведуть кадастр того чи іншого об’єкта чи ресурсу, або у своєму складі чи управлінні мають відповідні служби (підприємства), які здійснюють діяльність із ведення природоресурсного кадастру. Другу групу становлять органи, що забезпечують ведення кадастрів – органи та посадові особи, які у своїй повсякденній діяльності створюють передумови для внесення змін і доповнень до відповідних кадастрів і надають відповідну інформацію та рішення органам, які ведуть кадастри. До третьої групи віднесено органи, підприємства, установи та організації, які використовують інформацію кадастрів і мають окремі повноваження щодо доступу до такої інформації.
Підрозділ 2.2. «Правове регулювання порядку ведення природоресурсних кадастрів» присвячений дослідженню сучасного стану законодавчого регламентування діяльності уповноважених органів щодо ведення природоресурсних кадастрів.
Усі нормативні акти в досліджуваній сфері залежно від ролі у правовому регулюванні умовно поділено на чотири групи актів, які стосуються: 1) загальних питань ведення природоресурсних кадастрів і встановлюють необхідність їх ведення; 2) організаційної складової та формування системи відповідних органів; 3) порядку ведення кадастрів; 4) порядку використання, взаємообміну та врахування інформації кадастрів у повсякденній правозастосовній діяльності.
До першої названої групи віднесено основні закони України, які встановлюють саму необхідність існування того чи іншого кадастру, його поняття і завдання ведення. Встановлено, що законодавством України передбачено для деяких видів кадастрів тільки назву, але не передбачено його поняття, структури або органу, який має його вести.
Другу групу складають нормативні акти, які встановлюють правовий статус суб’єктів ведення природоресурсних кадастрів, зазвичай це положення про центральні органи виконавчої влади, до функцій яких включено ведення кадастрів. Виявлена проблема, коли з реформуванням органу, який займався веденням кадастру, його функції не були передані іншому органу.
З'ясовано, що нормативними актами, які встановлюють порядок ведення природоресурсних кадастрів, є підзаконні нормативно-правові акти. Виявленою проблемою в цій групі є відсутність чітких механізмів ведення кадастрів, тобто положення про кадастри зазвичай не містять строків виконання робіт, відповідальності за невчасне виконання або повне невиконання зазначених робіт, обов’язковість фінансування проведення заходів у рамках ведення кадастрових робіт тощо.
До четвертої групи належать нормативно-правові акти, що регулюють доступ до інформації, надають можливість зацікавленим особам отримувати дані кадастрів для задоволення своїх потреб, а також акти законодавства, які визначають взаємозв’язок кількох кадастрів між собою, коли дані одного кадастру залежать від інформації, що міститься в іншому. Дисертантом зазначено, що обмежений режим доступу до інформації, що міститься в кадастрі, дає широкі можливості посадовим особам для зловживань і не сприяє відкритому характеру діяльності держави перед громадянами.
Як найбільш значущі проблеми для системи законодавства з питань ведення природоресурсних кадастрів виділено дві: поширена практика застосування синонімів до визначення окремих понять у законодавстві, яка в управлінській діяльності є неприпустимою, а також прогалини у правовому регулюванні ведення кадастрів.
Проведене дослідження дозволило визначити та обґрунтувати створення і функціонування елемента особливої частини адміністративного права – міжгалузевого правового інституту правового регулювання ведення природоресурсних кадастрів.
Підрозділ 2.3. «Адміністративно-правові засоби здійснення контролю за веденням природоресурсних кадастрів» присвячено видам, об’єктам, порядку, формам, меті та наслідкам контролю за веденням природоресурсних кадастрів.
Дисертантом наголошено, що вся діяльність, пов’язана з веденням кадастрів та використанням інформації, яка в них міститься, підлягає контролю. З метою підвищення ефективності контролю в цій сфері запропоновано посилити роль Міністерства екології та природних ресурсів України в частині впливу на діяльність органів, які ведуть окремі природоресурсні кадастри, але не знаходяться в сфері управління цього міністерства.
Окремо розглянуто роль недержавного контролю за веденням кадастрів з метою досягнення законності в цій сфері. Наголошено на необхідності розширення можливостей доступу громадськості до інформації в кадастрах, а також до інформації, яка стосується фінансування заходів щодо ведення кадастрів. Спираючись на світовий досвід у цій сфері (особливо стосовно доступу до даних земельного та лісового кадастрів), дисертант наголошує, що надання громадянам широкого доступу до інформації, яка міститься у кадастрах, дозволяє значно зменшити час для контролю з боку державних органів, унеможливлює ряд зловживань у сфері використання окремих природних ресурсів, сприяє зміцненню законності та правопорядку в цій сфері.
досліджено систему правопорушень у цій сфері.
Дисертант звертає увагу на те, що чинним законодавством чітко передбачено адміністративну відповідальність тільки за перекручення даних державного земельного кадастру, а також приховування інформації про стан земель, розміри, кількість земельних ділянок, наявність земель запасу або резервного фонду (ст. 532 КУпАП). Переважна більшість нормативних актів з питань ведення природоресурсних кадастрів взагалі не містить положень про відповідальність у цій сфері.
Водночас, відсутність окремих статей, які безпосередньо передбачають відповідальність за порушення порядку ведення природоресурсних кадастрів, не означає повної відсутності адміністративної відповідальності за правопорушення в цій сфері. Дисертантом обґрунтовано можливість кваліфікації проступків та притягнення до відповідальності відповідних посадових осіб залежно від характеру правопорушень за двома напрямками. За умисне невиконання обов’язків з ведення природоресурсних кадастрів компетентних посадових осіб запропоновано притягувати до відповідальності за корупційні діяння. У разі, якщо порушення порядку ведення відповідного кадастру було здійснено особою, яка зобов’язана збирати, обробляти та подавати інформацію для ведення кадастру компетентному органу, і це спричинило шкоду природним об’єктам та/або людині, або створило загрозу такого спричинення, такі правопорушення запропоновано кваліфікувати як порушення порядку охорони окремих природних об’єктів.
Дисертантом запропоновано ряд змін до законодавства з метою посилення відповідальності у сфері ведення кадастрів.
Підрозділ 2.5. «Шляхи удосконалення організації та правового регулювання ведення природоресурсних кадастрів» присвячено виокремленню проблем ведення природоресурсних кадастрів і пошуку шляхів їх вирішення.
Дослідження діяльності уповноважених суб’єктів щодо ведення природоресурсних кадастрів дозволило виявити цілу низку проблем у цій сфері, які залежно від своєї природи запропоновано об’єднати у п’ять груп: організаційні, правові, науково-методичні, економічні та соціальні.
Для вирішення кожної з цих проблем запропоновано свої шляхи вирішення, основними з яких є наступні: удосконалення нормативно-правової бази з питань ведення кадастрів; створення організаційних передумов належного ведення кадастрів; достатнє фінансування кадастрових робіт і діяльності щодо ведення кадастрів; належне науково-методичне та кадрове забезпечення; надання статусу відкритої інформації, що міститься у кадастрах, та низка інших.
| 
