АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ВИРІШЕННЯ КОНФЛІКТІВ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів роботи.

Розділ 1 «Сутність та способи вирішення правових конфліктів в діяльності органів виконавчої влади» містить чотири підрозділи.

У підрозділі 1.1. «Поняття правового конфлікту в діяльності органів виконавчої влади» визначено групи відносин у сфері діяльності органів виконавчої влади: а) між органами виконавчої влади; б) між органами виконавчої влади (їх посадовими особами) і суб’єктами, які не належать до системи зазначених органів; в) щодо структурної побудови органів виконавчої влади та організації діяльності; г) державно-службові в органах виконавчої влади. Саме у межах цих груп відносин можуть виникати правові конфлікти.

У роботах різних учених, присвячених проблемі визначення сутності юридичного конфлікту, існує змістовна тотожність визначення базового поняття (В. Мадіссон, М. Мергелідзе, А. Салатко, В. Нагребельний,
О. Картунов, О. Маруховська, Т. Худойкіна, Ю. Тихомиров, Г. Ткач та ін.). Так, у суто юридичному значенні юридичний конфлікт безпосередньо пов’язаний з правовідношенням, зі спором суб’єктів права з приводу реалізації протилежних інтересів, які стосуються одного предмета. Різниця полягає у ступені узагальнення ознак юридичного конфлікту. Зазначено, що у суто юридичному значенні юридичний конфлікт безпосередньо пов’язаний з правовідношенням, зі спором суб’єктів права з приводу реалізації протилежних інтересів, які стосуються одного предмета. Враховуючи, що в діяльності органів виконавчої влади ознаки публічно-правового спору та правового конфлікту є спільними за своєю сутністю, є підстави вказати на те, що публічно-правовий спір, який виникає у виокремленій сфері, і є предметом судового адміністративного процесу і його можна віднести до різновидів правових конфліктів.

Удосконалення процедур вирішення конфліктів у діяльності органів виконавчої влади виходить за межі гарантій законності, оскільки стосується більш широкої проблеми врегулювання протилежних інтересів у спосіб, визначений адміністративно-правовою нормою. При цьому саме позасудовий порядок вирішення правових конфліктів, на відміну від судового, є більш оперативним, економічним, а відповідні повноваження має широке коло суб’єктів – органи виконавчої влади, а також прокуратура. Враховуючи таку полісуб’єктність та, відповідно, різну правосуб’єктність, доцільно передбачити існування особливостей у процедурах вирішення правових конфліктів різними органами виконавчої влади та прокуратурою. У зв’язку із цим логічним є виникнення потреби уніфікації таких процедур, зважаючи не на специфіку правосуб’єктності суб’єкта вирішення конфлікту, а на особливості певної категорії конфліктів у діяльності органів виконавчої влади.

У підрозділі 1.2. «Характеристика правових конфліктів в діяльності органів виконавчої влади та їх систематизація» підкреслено, що юридична конфліктологія вивчає «зовнішню» сторону конфлікту, а також власне конфлікт у більш широкому розумінні – як соціальне явище. Підхід, прийнятний в адміністративному праві, передбачає дослідження сутності предметного спрямування дії адміністративно-правової норми та специфіку такого спрямування. Саме тому приділено увагу як структурі правового конфлікту, так і засобам його вирішення, передбаченим адміністративно-правовою нормою (матеріальною і процесуальною).

Структура правового конфлікту визначена як сукупність взаємопов’язаних елементів. Зв’язки між елементами дозволяють сприймати структуру правового конфлікту, та й власне сам конфлікт, як єдине і цілісне явище. Про структуру правового конфлікту в діяльності органів виконавчої влади слід говорити як про ідеальний об’єкт, змодельований завдяки використанню, з одного боку, методології структуралізму, а, з іншого – сутності тих правовідносин, у межах яких такий конфлікт виникає. Логічним продовженням указаної тези є визначення елементів правового конфлікту, аналогічних елементам правовідносин, а саме – адміністративно-правових відносин.

Враховуючи, що суспільне призначення органів виконавчої влади полягає в реалізації ними забезпечувальної і правозахисної функцій щодо прав, свобод, законних інтересів людини і громадянина, підкреслено, що правові конфлікти в діяльності органів виконавчої влади можуть виникати у разі невиконання чи неналежного виконання зазначених функцій цими органами, їх посадовими або службовими особами. Фізичні чи юридичні особи, які не належать до органів виконавчої влади, але є учасниками відносин у сфері діяльності цих органів, теж можуть бути суб’єктом конфліктних відносин у разі, якщо діють у спосіб, заборонений чинним законодавством.

Виокремлено види правових конфліктів, предмет яких становлять: а) забезпечення та захист прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина органами виконавчої влади; б) реалізація компетенції органами виконавчої влади; в) діяльність фізичних, юридичних осіб у правовідносинах за участі органів виконавчої влади; г) організаційні конфлікти. Остання група конфліктів не пов’язана з порушенням права, але обумовлена динамікою суспільно-політичних процесів, що відбуваються в державі. У зв’язку із цим зазначено, що причиною виникнення правового конфлікту організаційного змісту може бути порушення одного чи декількох принципів організації та функціонування виконавчої влади. Ці принципи сформульовано у колективній монографії «Демократичні засади державного управління та адміністративне право» (2010): демократизм; верховенство права; гласність; політична неупередженість; поєднання централізації і децентралізації; можливість оскарження незаконних рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади.

У підрозділі 1.3. «Характеристика публічно-правових спорів, що належать до юрисдикції адміністративних судів» підкреслено, що в наукових дослідженнях було здійснено спроби шляхом застосування методу правового моделювання узагальнити ті категорії, за допомогою яких можна було би визначити сутність базової категорії «публічно-правовий спір». Однак сама ця категорія є надто широкою й охоплює, власне, не лише предмет судової адміністративної юрисдикції, але й може стосуватись юрисдикції загальних судів щодо вирішення кримінальних справ. Тому поняття публічно-правового спору вбачається широким для того, щоб визначити відповідне правове явище як предмет судової адміністративної юрисдикції. Зважаючи на вказане, запропоновано замінити цей термін на інші – «спір про право», «компетенційний спір» чи «особливий спір у публічно-правових відносинах», що дозволить окреслити межі цієї юрисдикції тими категоріями, яких прийнятно використовувати саме у судовому адміністративному процесі.

Більшість спорів, що належать до юрисдикції адміністративних судів, охоплено спорами про право. Зазначене стосується: спорів фізичних або юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності (п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України); спорів із приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби (п. 2 ч. 1 ст. 17 КАС України); спорів щодо правовідносин, пов’язаних із виборчим процесом або процесом референдуму (п. 5 ч. 1
ст. 17 КАС України). Віднесення саме цих категорій спорів до групи спорів про право ґрунтується на сутності спору про право в публічно-правових відносинах як на особливому стані регулятивного публічного правовідношення, що виникає внаслідок порушення або оспорювання суб’єктивного права або права, наданого з метою виконання державних функцій, у таких відносинах.

Серед спорів про право виокремлено групу спорів щодо оскарження нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії. До ознак нормативно-правового акта, який може бути оскаржений в адміністративному суді, віднесено: а) офіційний характер, тобто приймається на виконання норм закону або іншого акта вищої юридичної сили; б) приймається суб’єктом владних повноважень у межах компетенції, яка стосується виконання владних управлінських функцій; в) приймається з дотриманням процедур прийняття, що передбачає, зокрема, реєстрацію в органах юстиції за наявності підстав; г) є відсутньою єдина для всіх актів письмова форма та зміст. Форма та зміст акта залежать від питання, на вирішення якого спрямовано дію акта; д) форма та зміст нормативно-правового акта знаходяться між собою у безпосередній залежності. Основною ознакою правового акта індивідуальної дії, який може бути предметом оскарження в адміністративному суді, тобто ознакою, яка дозволяє відрізняти цей акт від інших нормативно-правових актів, названо ознаку поширення дії на вирішення конкретного питання або на відношення цього акта щодо конкретної особи (фізичної чи юридичної).

Запропоновано визначити нормативно-правовий акт як акт, прийнятий суб’єктом владних повноважень на виконання покладених на нього чинним законодавством владних управлінських функцій, дія якого поширена на невизначене коло осіб, чинність якого може бути втрачено внаслідок прийняття іншого нормативно-правового акта, рівного за юридичною силою чи внаслідок закінчення терміну дії, зазначеного в самому нормативному акті. Правовий акт індивідуальної дії – це акт, прийнятий суб’єктом владних повноважень у межах визначеної законодавством компетенції щодо здійснення владних управлінських функцій, дія якого поширюється на вирішення конкретного питання або стосується конкретної особи (фізичної чи юридичної).

Спори за зверненням суб’єкта владних повноважень (п. 4 ч. 1 ст. 17 КАС України) віднесено до групи особливих спорів, оскільки суб’єкт владних повноважень може бути позивачем лише по тих обмежених категоріях спорів, яких передбачено ч. 4 ст. 50 КАС України. Суб’єкт владних повноважень тоді звертається з адміністративним позовом, коли внаслідок дій громадян завдається шкода державним інтересам – насамперед, інтересам громадської чи національної безпеки. Ці спори навряд чи можна віднести до тих, які стосуються управління, однак вони є публічними, оскільки виникають у сфері державної діяльності.

До групи особливих спорів віднесено також спори, пов’язані з виборчим процесом або процесом референдуму, в яких відповідачами можуть бути засоби масової інформації, підприємства, установи, організації, їхні посадові і службові особи, творчі працівники засобів масової інформації, кандидати, їхні довірені особи, партії (блоки), місцеві організації партій (блоки місцевих організацій партій), їхні посадові особи та уповноважені особи, ініціативні групи референдуму, офіційні спостерігачі від суб’єктів виборчого процесу (ст.ст. 174, 175 КАС України). Ці спори виникають поза сферою діяльності органів виконавчої влади.

У підрозділі 1.4. «Характеристика управлінсько-правових конфліктів в діяльності органів виконавчої влади» серед особливостей правового (юридичного) конфлікту названо не лише пов’язаність із правовідносинами, але й можливість вирішення правовими засобами, наявність юридичних наслідків, можливість застосування примусових засобів у процесі вирішення конфлікту, вирішення конфлікту у межах спеціальної юридичної процедури. Всі ці особливості притаманні дисциплінарному проступку, оскільки ті законодавчі акти, якими регламентовано відносини у сфері застосування дисциплінарної відповідальності, передбачають наслідки притягнення до відповідальності, межі відповідної процедури, яка інколи докладно регламентована у підзаконних актах. Зважаючи на це, його визначено як дисциплінарний конфлікт.

Управлінсько-правові конфлікти поділено на три групи:
а) дисциплінарний конфлікт; б) деліктний конфлікт; в) організаційний конфлікт. Поняття управлінсько-правового конфлікту сформульовано, виходячи зі змісту правовідносин, у межах яких такі конфлікти виникають, сутності базового поняття правового конфлікту, а також специфіки кожної групи таких конфліктів. Доведено, що причини існування організаційних конфліктів знаходяться у суспільно-політичній площині і є похідними від причин конституційно-правових конфліктів.

Адміністративне правопорушення віднесено до деліктних конфліктів, зважаючи на те, що такий конфлікт за сутністю і змістом є адміністративним деліктом і може бути вирішений лише у спосіб, передбачений адміністративним деліктним законодавством. При цьому адміністративне правопорушення доцільно розглядати як форму прояву деліктного конфлікту.

Для того, щоб розмежувати деліктні конфлікти, спричинені адміністративним правопорушенням, а також ті, які є предметом звернення зі скаргою до уповноважених органів, першу групу деліктних конфліктів запропоновано назвати адміністративно-деліктними, другу – управлінсько-деліктними. Ця пропозиція ґрунтується на таких міркуваннях. Назва конфлікту «адміністративно-деліктний» є похідною від причини його виникнення – адміністративного правопорушення. Визначення конфлікту як «управлінсько-деліктного» підкреслює зміст управлінської сфери суспільних відносин, у межах якої вони виникають, і яка, у свою чергу, є похідною від родового поняття «управлінсько-правовий
конфлікт».

Розділ 2 «Еволюція формування і становлення способів вирішення правових конфліктів в діяльності органів виконавчої влади» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Вирішення правових конфліктів в діяльності органів виконавчої влади: способи та правосуб’єктність учасників відповідних процедур» зазначено, що оскільки сутність спору полягає в існуванні протиріччя (протиборства) між його сторонами, а також в наявності взаємних рівнозначних з юридичної точки зору претензій з боку сторін спору, найбільш ефективним способом вирішення спору є судова процесуальна форма, яка реалізується, зокрема, адміністративними судами. Зміст конфлікту включає в себе виникаючі протиріччя, однак охоплює й умови їх виникнення, що дозволяє вказати на більш широкий зміст категорії «конфлікт» порівняно з категорією «спір». Наголошено на існуванні позасудового способу вирішення конфліктів, який передбачає одностороннє звернення до уповноваженого державного органу щодо вирішення конфлікту.

У сфері адміністративної юрисдикції позасудові адміністративні юрисдикційні провадження названо формою здійснення позасудового способу вирішення правових конфліктів. До позасудових способів вирішення правових конфліктів у діяльності органів виконавчої влади віднесено: а) адміністративне оскарження; б) адміністративно-юрисдикційне провадження. Судовий адміністративний процес віднесено до форми здійснення судового способу вирішення правових конфліктів. Реалізація кожного способу передбачає наявність, насамперед, суб’єктів, уповноважених здійснювати відповідні дії (процедури) та законодавчої регламентації таких дій (процедур).

Можливість набуття адміністративних процесуальних прав та обов’язків, їх реалізації в конкретному адміністративному процесуальному правовідношенні передбачено адміністративною процесуальною правосуб’єктністю. Встановлено, що момент реалізації адміністративної процесуальної правосуб’єктності для учасників судового адміністративного процесу не є однаковим у часі. Насамперед, реалізується адміністративна процесуальна правосуб’єктність: 1) сторін шляхом звернення з адміністративним позовом на захист прав, свобод та інтересів; 2) Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, прокурора, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, які звернулися до адміністративного суду з адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб; 3) прокурора, який здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави. Наступною реалізується адміністративна процесуальна правосуб’єктність інших учасників судового адміністративного процесу, що вступають до процесу за наявності відповідних підстав.

Адміністративна процесуальна правосуб’єктність відповідача реалізується після того, як позивач подав до суду позовну заяву і суд прийняв її до розгляду. Якщо адміністративний суд першої інстанції встановить, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, суд може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи (ч. 1 ст. 52 КАС України). Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу (ч. 2 ст. 52 КАС України).

Поступовість та послідовність реалізації адміністративної процесуальної правосуб’єктності учасниками судового адміністративного процесу визначається їх процесуальним статусом. Вказане означає, що в судовому адміністративному процесі існує система індивідуалізованих правовідносин, які розвиваються та припиняються в процесі руху адміністративної справи. Розвиток та припинення індивідуалізованих правовідносин відбувається послідовно, у відповідності до стадій та етапів процесу.

У підрозділі 2.2. «Етапи виникнення і становлення адміністративного судочинства як судового способу вирішення правових конфліктів у владовідносинах» зазначено, що інститут адміністративної юстиції не завжди функціонував у формі спеціалізованих судів. У пострадянській Україні існували й існують соціально-політичні та законодавчі умови створення та розвитку системи адміністративних судів, вдосконалення правового регулювання процедур відправлення ними правосуддя з метою гарантування ефективності судового захисту прав, свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб у владовідносинах.

Визначено стадії та етапи формування адміністративної юстиції з поступовим запровадженням системи адміністративних судів:
а) попередній етап; б) стадія радянського періоду; в) стадія пострадянського періоду. На первинному етапі було здійснено теоретичне обґрунтування необхідності існування адміністративної юстиції у формі адміністративних судів. Практика розгляду публічно-правових спорів передбачала функціонування позасудових інстанцій їх вирішення. Цей етап формування адміністративного судочинства названо попереднім, адже завдяки його існуванню формувалося теоретико-правове підґрунтя процедур розгляду спорів у сфері публічно-правових відносин та доводилася необхідність запровадження відповідних державних інститутів, функціонування яких спрямовано на розгляд адміністративних спорів (справ). Радянський період характеризувався декількома етапами формування адміністративної юстиції, яких виокремлено, зважаючи на зв’язок наукової думки і практики організації відповідних органів із політико-ідеологічною ситуацією в Росії. Виокремлено два етапи: з 1917 р. до кінця 1930-х р. та з 1940 по 1990 р. Однак, ця стадія до процесу становлення адміністративних судів має побічне відношення, оскільки самих судів так і не було створено.
У пострадянський період в Україні виокремлено такі три етапи становлення та функціонування адміністративної юстиції. Перший етап охоплює період з 1992 р. по 2001 р., тобто від періоду затвердження Верховною Радою України Концепції судово-правової реформи і до «малої» судової реформи. Другий етап охоплює період з 2001 р. до 2010 р., тобто з періоду прийняття Закону України «Про судоустрій України» і до втрати ним чинності у зв’язку з прийняттям Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Третій етап не є завершеним і охоплює період з 2010 р. до теперішнього часу.

У підрозділі 2.3. «Формування адміністративного (позасудового) порядку вирішення правових конфліктів в діяльності органів виконавчої влади у процесуальній формі» зазначено, що процесуальні форми позасудового порядку вирішення правових конфліктів у діяльності органів виконавчої влади є найбільш розгалуженими, а основи їх правової регламентації було розроблено й впроваджено раніше за процесуальний порядок відправлення правосуддя адміністративними судами. Така тенденція обумовлена, насамперед, тим, що в діяльності органів виконавчої влади, поряд із позитивною, неюрисдикційною, спрямованою на розробку і прийняття управлінських рішень, пов’язаних з реалізацією призначення кожного органу виконавчої влади у механізмі держави, завжди реалізовувалися правозахисні, правоохоронні функції.

Розділ 3 «Вдосконалення способів вирішення правових конфліктів в діяльності органів виконавчої влади» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Вдосконалення процесуального порядку вирішення публічно-правових спорів в адміністративних судах» обґрунтовано доцільність визначення терміна «суб’єкт владних повноважень» як органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, іншого суб’єкта, який має право та обов’язок, установлені чинним законодавством, приймати (здійснювати) владно-розпорядчі приписи (дії) на виконання повноважень, наданих законодавством, а також бути учасником виборчих відносин або відносин з референдуму. Цю дефініцію запропоновано закріпити як нову редакцію п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України.

Доведено, що виникнення проблеми розмежування судової юрисдикції між адміністративним, господарським та судом загальної юрисдикції, що розглядає цивільні справи, безпосередньо визначено похідним характером процесуального порядку розгляду справ адміністративної юрисдикції від аналогічного порядку розгляду цивільних справ. Крім того, існують спільні засади цивільного, господарського та судового адміністративного процесів, що обумовило відсутність істотної (принципової) різниці у процедурах судового розгляду справ відповідної юрисдикції.

Наголошено на недостатньо вдалому намаганні правотворців застосувати абстрактний спосіб викладення правової норми щодо визначення предмета судової адміністративної юрисдикції – ключової категорії «публічно-правовий спір», оскільки для позначення сутності такого спору категорій використано терміни, які є недостатньо опрацьованими доктриною адміністративного права і процесу. Недостатнім вбачається й опрацювання критеріїв розмежування судової юрисдикції, адже такі критерії сформульовано з використанням неоднозначних теоретичних категорій. Їх законодавче закріплення сприймається як сумнівне, враховуючи правила законодавчої техніки, якими передбачено відсутність неоднозначних категорій. У зв’язку із цим є більш продуктивним удосконалення норм судового адміністративного процесу з використанням казуїстичного способу викладення. Застосування цього способу викладення правової норми до розробки пропозицій щодо вдосконалення норм КАС України, а також узагальнення предмета судового розгляду дозволило виокремити три категорії спорів, які підпадають під юрисдикцію адміністративних судів: спори про право, компетенційні спори та особливі спори у публічно-правових відносинах.

Наголошено на доцільності постановки питання про формування засад єдиного судового процесу, зважаючи на наявність спільних засад цивільного, господарського та судового адміністративного процесів. Таку думку вже було висловлено в наукових публікаціях учених (Ю.М. Грошевого, А.О. Селіванова). А.О. Селіванов неодноразово підкреслював необхідність формування нової комплексної галузі права – судового права. Вченими було обґрунтовано необхідність формування Основ процесуального права.

У підрозділі 3.2. «Вдосконалення правового регулювання адміністративних процедур вирішення правових конфліктів в діяльності органів виконавчої влади у позасудовий спосіб» підкреслено, що чинне адміністративне законодавство передбачає врегулювання правових конфліктів у діяльності органів виконавчої влади у позасудовий спосіб, який, порівняно з адміністративним судочинством, є більш оперативним, заснованим на принципі процесуальної економії. Історія формування відповідних адміністративних процедур є достатньо тривалою, завдяки чому практично безальтернативним існував порядок розгляду звернень громадян, притягнення до адміністративної відповідальності.

З метою вдосконалення правового регулювання позасудових способів вирішення правових конфліктів у діяльності органів виконавчої влади доцільно передбачити існування окремо Закону про нормативно-правові акти і Адміністративно-процедурного кодексу. При побудові Адміністративно-процедурного кодексу доцільно врахувати Рекомендації Rec (2001) 9 Комітету
Ради Європи державам-членам про альтернативи судового розгляду між адміністративними органами та приватними сторонами від 05.09.2001 р., в яких наголошено на значному потенціалі оперативного, ефективного вирішення правових конфліктів у позасудовий спосіб. Приписи цього проекту має бути спрямовано на врегулювання процедур прийняття управлінських рішень, у тому числі – й у формі індивідуальних актів. Зазначене стосується, насамперед, процедур прийняття рішень із питань організації діяльності певного державного органу або органу місцевого самоврядування. При цьому окрему структурну складову цього кодексу має бути присвячено процедурам розгляду скарг фізичних та юридичних осіб уповноваженими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та визначенню правових наслідків результатів розгляду скарг. Що ж стосується процедур опротестування, то їхнє врегулювання має здійснюватися нормами законодавства про прокуратуру.

Запропоновано також визначити обов’язковість процедур адміністративного оскарження (опротестування) постанови у справі про адміністративне правопорушення перед тим, як реалізувати право звернення до адміністративного суду за захистом у порядку позовного провадження. Поряд із пропозиціями щодо вдосконалення норм КпАП України зазначено про необхідність при побудові Адміністративно-процедурного кодексу врахування правової позиції Конституційного Суду України щодо використання технічних засобів фіксування порушень правил дорожнього руху.