АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ У СФЕРІ ПРИВАТИЗАЦІЇ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено стан наукової розробки проблеми, мету, завдання дослідження, предмет та об’єкт, висвітлено зв’язок з науковими програмами, планами, темами, сформовано наукову новизну отриманих результатів, теоретичну та практичну значимість одержаних результатів, подано відомості про апробацію результатів дослідження, структуру та обсяг роботи.

Розділ 1 “Поняття приватизації та її адміністративно-правове забезпечення в Україні” складається із трьох підрозділів і присвячений теоретичному дослідженню наукових праць, дослідженню понятійного апарату у сфері приватизаційних правовідносин.

У підрозділі 1.1 “Поняття приватизації та її види” розглянуто питання теоретико-методологічного підходу при дослідженні поняття “приватизація”, різні підходи щодо його тлумачення.

Проаналізовано наукові підходи щодо визначення поняття “приватизація” в різних сферах: у праві, економічних науках, соціології, в науці державного управління. Зокрема, приватизація трактується як: процес роздержавлення власності, практика передачі у приватний сектор державних підприємств, процес денаціоналізації виробництва, яке передається із державної власності у приватну, а також із юридичного погляду – як процес придбання фізичними та/або юридичними особами права власності на об’єкти, що належать державі, і реалізується шляхом безоплатної передачі або продажу державної власності.

Визначено основні види приватизації: приватизація земельних ділянок, приватизація державного майна та приватизація житлового фонду.

На підставі аналізу наукових досліджень, нормативних актів визначено відмінності між найбільш вживаними термінами: “приватизація” та “роздержавлення”. Зазначено, що роздержавлення розглядається як загальна політика держави, спрямована на зміну права власності на майно держави, а приватизація - як інструмент досягнення цілі щодо виконання політики роздержавлення. Відзначено, що в законотворчій діяльності в Україні за основу взято саме поняття “приватизація”, як таке, яке більш правильно відображає всі особливості тих відносин, що виникають під час цього процесу.

У підрозділі 1.2 “Генезис адміністративно-правового регулювання відносин у сфері приватизації” досліджено зміни адміністративно-правового регулювання відносин у сфері приватизації в Україні. Визначено відносини охоронні та регулятивні. Зазначено, що охоронні, в свою чергу, поділяються на попереджувальні та адміністративного захисту, а регулятивні - контрольні, адміністративного нагляду, дозвільні, інформатизації, взаємодії.

Досліджено генезис адміністративно-правового регулювання приватизаційних відносин. Відзначено, що першими кроками в процесах приватизації стало законодавчо закріплене право орендаря повністю або частково викупити орендоване майно. Зазначено, що від зміни правового забезпечення залежало і регулювання відносин у сфері приватизації. Закон СРСР “Про власність” передбачав можливість будь-якого громадянина внести грошовий або інший вклад у майно підприємства, селянського або трудового господарства, іншої господарської організації, в якому він працює за трудовим договором, і брати участь у розподілі прибутку такого підприємства або господарства пропорційно розмірові цього вкладу. Цим само Законом було встановлено право власності колективного підприємства, яке виникало у разі переходу всього майна державного підприємства у власність трудового колективу, викупу орендованого майна або придбання майна іншими передбаченими законодавством способами.

Закон УРСР “Про власність” у редакції 1991 року передбачав можливість здійснювати роздержавлення державного житлового фонду. Постановою Верховної Ради України “Про Концепцію роздержавлення і приватизації підприємств, землі та житлового фонду” визначалася головна мета роздержавлення та приватизації державної власності, яка полягала у створенні багатоукладної соціально орієнтованої ринкової економіки.

Закони України “Про приватизацію майна державних підприємств”, “Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)”, “Про приватизаційні папери” стали правовою основою активних приватизаційних процесів в Україні.

Для розуміння та оцінки приватизаційних процесів, їх зв’язку із нормотворчістю, впливу окремих нормативних актів на процеси приватизації проведено періодизацію етапів правового забезпечення приватизаційних процесів в Україні. У роботі визначено та дано характеристику основним елементам впливу нормативно-правових актів на приватизаційні процеси, та виділено шість етапів становлення правового регулювання процесами приватизації в Україні.

Визначено взаємний вплив, з одного боку, нормативних актів на процеси приватизації: з прийняттям певних законів були створені передумови приватизації, а пізніше визначилися напрями приватизації, а з іншого - вплив суспільної думки, необхідність у реформуванні процесів приватизації, зміні політичних пріоритетів. Зазначено, що вплив зовнішніх умов на ці процеси сприяв прийняттю певних законів.

Підрозділ 1.3 “Суб’єкти адміністративно-правового регулювання відносин у сфері приватизації ” присвячено аналізу повноважень державних органів у сфері приватизації.

Виходячи із теоретичних визначень адміністративно-правового статусу як поняття адміністративного права, розглянуто адміністративно-правовий статус державних органів у сфері приватизації. Охарактеризовано завдання Міністерства УРСР у справах роздержавлення власності і демонополізації, яке стало першим державним органом в Україні, що визначав політику держави у питаннях зміни форм власності та демонополізації економіки.

У Концепції роздержавлення і приватизації підприємств, землі та житлового фонду, яку затверджено у 1991 році, суб’єктами приватизації визначено три категорії: продавці, покупці та фінансові посередники. Окремо виділено державні органи, які здійснювали свою діяльність у сфері приватизаційних відносин.

Сучасну систему суб’єктів приватизації формують: державні органи приватизації, покупці (їх представники), посередники. Указом Президента України “Про єдину систему органів приватизації в Україні” було реорганізовано місцеві органи приватизації, а їх повноваження передані регіональним представництвам Фонду державного майна України.

Охарактеризовано повноваження Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації, що здійснює систематичний контроль за додержанням законодавства України про приватизацію, виконанням Державної програми приватизації, а також дотриманням законодавства в сфері приватизації. Проведено аналіз повноважень Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, АР Крим, місцевих рад народних депутатів у сфері приватизації. Досліджено діяльність Фонду державного майна як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Проведено аналіз повноважень специфічних, особливих державних органів, що реалізують свої функції в сфері приватизації земельних ділянок. До них віднесено сільські, селищні, міські ради, Київську і Севастопольську міські ради, обласні державні адміністрації, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації, Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, районні державні адміністрації, Державне агентство земельних ресурсів України, управління та відділи на місцях.

Виділено в окрему категорію суб’єктів приватизаційних відносин усі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, у розпорядженні та управлінні яких є державне майно. Як приклад, охарактеризовано повноваження Державного департаменту надлишкового майна та земель, який було створено як урядовий орган державного управління у складі Міністерства оборони.

Окремо охарактеризовано права та обов’язки Державної податкової служби України, Державної митної служби України, Державної виконавчої служби щодо дій з майном, визнаним безгосподарним або конфіскованим.

Невизначеність і розосередженість функцій державних органів щодо майна, що належить державі, дозволяє стверджувати про необхідність реформувати державні органи та визначити єдиний орган, який буде здійснювати облік і контроль за майном, що належить державі.

Розділ 2 “Адміністративно-правове регулювання діяльності державних органів у сфері приватизації” складається із чотирьох підрозділів і присвячений питанням правового регулювання приватизації державного майна, житлового фонду та земельних ділянок, повноважень державних органів у зазначеній сфері суспільних відносин і забезпеченню процесів приватизації через нормативно встановлену систему оцінки.

У підрозділі 2.1 “ Особливості правового регулювання діяльності державних органів у відносинах щодо приватизації земельних ділянок в Україні” зазначено, що законодавчо право власності на землю до 1990 року в Україні не було визначено. Станом на 1 листопада 1990 року вся земля в Україні мала виключно державну власність, відповідно, державних органів, які займалися приватизацією земельних ділянок, не існувало.

Особливості правового забезпечення приватизаційних процесів дозволили визначити способи приватизації земель в Україні, що регламентуються різними нормативно-правовими актами і мають різні адміністративно-правові процедури їх реалізації. Згрупувавши їх, було визначено дві великі групи видів приватизації земель: оплатна та безоплатна. Більшу частину приватизованої землі становила безоплатна приватизація. Зазначено, що у зв’язку з розвитком ринку земель в Україні потрібно створити чіткий адміністративно-правовий механізм приватизації земельних ділянок фізичними та юридичними особами. Необхідно також розробити порядок оплатної приватизації земельних ділянок, вартість яких буде визначатися не за нормативною оцінкою земель, а за грошово-експертною оцінкою кожної конкретної земельної ділянки. Лише після проведення такої оцінки можливе здійснення приватизації за умови повної оплати.

Визначивши характерні особливості та правове забезпечення приватизаційних процесів, приватизацію земельних ділянок можна буде розглядати як законодавчо закріплену процедуру безоплатної та/або оплатної передачі у приватну власність фізичних або юридичних осіб земельних ділянок з урахуванням прав та обов’язків суб’єктів цих правовідносин.

Досліджено адміністративно-правове регулювання діяльності державних органів у сфері земельно-приватизаційних відносин. Зазначено, що залежно від видів приватизації земельних ділянок діяльність і повноваження різних державних органів дещо відрізняються. Адже спеціально визначені державні органи приватизації фактично не мають впливу на процеси приватизації земельних ділянок. Фонд Державного майна України займається приватизацією винятково тих земельних ділянок, на яких розміщені об’єкти нерухомості, що становить близько чотирьох відсотків від загальної кількості.

Державне агентство земельних ресурсів визначено як спеціальний орган приватизації земельних ділянок в Україні, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра аграрної політики та продовольства України. Такий державний орган входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, у тому числі і питань, що стосуються приватизації земельних ділянок. Тому саме цей орган є основним регулятором відносин у сфері приватизації земельних ділянок.

Під час аналізу повноважень Верховної Ради України, органів місцевого самоврядування, органів виконавчої влади в галузі земельних відносин виділено специфічні повноваження, що стосуються зміни права власності на земельні ділянки, які визначають їх при безоплатній передачі цих земельних ділянок у власність громадян чи при проведенні спеціальних земельних торгів.

Встановлено, що об’єктом приватизаційних відносин є земельна ділянка, яка може передаватися у власність на платній чи безоплатній основі.

Особливістю приватизації земельних ділянок, що перебувають у власності територіальних громад, є те, що їх продаж іноземним державам або юридичним особам здійснюється відповідними радами за дозволом Кабінету Міністрів України. Однією із обов’язкових умов для іноземних юридичних осіб при приватизації земельної ділянки в Україні є реєстрація цією іноземною юридичною особою постійного представництва з правом ведення господарської діяльності на території України.

Розроблено практичні пропозиції щодо удосконалення процесів приватизації земельних ділянок щодо визначення підстав оплатної та безоплатної приватизації.

У підрозділі 2.2 “Оцінювачі землі як суб’єкти адміністративно-правових відносин” охарактеризовано особливості адміністративно правового забезпечення діяльності оцінювачів земель як учасників приватизаційних відносин в Україні.

Відзначено, що при оплатній приватизації земельних ділянок обов’язково повинна бути проведена грошово-експертна оцінка відповідної земельної ділянки. Визначено, що суб’єктами оціночної діяльності є органи державної влади та місцевого самоврядування, які отримали повноваження на здійснення оціночної діяльності в процесі виконання функцій з управління та розпорядження державним майном і майном, що є у комунальній власності та у яких працюють оцінювачі, та суб’єкти господарювання, у складі яких працює хоча б один оцінювач та які отримали сертифікат суб’єкта оціночної діяльності.

Встановлення вартості земельної ділянки - це специфічна діяльність, яка має назву “оціночна діяльність” і регламентована рядом нормативно-правових актів. У зв’язку з цим розглянуто відносини оціночної діяльності у сфері приватизації земельних ділянок. Доведено, що Держагенство земельних ресурсів здійснює контрольну функцію через законодавчо установлену процедуру рецензування оцінки земельних ділянок. Встановлено статус оцінювача в правовій системі держави, розглянуто його права та обов’язки відповідно до чинного законодавства.

Визначено регулятивну та контролюючу функції Державного агентства земельних ресурсів при професійній підготовці та перепідготовці оцінювачів.

Охарактеризовано загальну систему оцінювачів земельних ділянок в Україні. Визначено коло суб’єктів і встановлено їх взаємозв’язок у загальній системі оцінювачів і визначено роль і місце “Ліги оцінювачів земель” як саморегулюючої організації в сфері оцінки земель. Розглянуто місце судових експертів у загальній системі оцінювачів земельних ділянок.

У підрозділі 2.3 “Адміністративно-правове регулювання діяльності державних органів у сфері приватизації державного майна, житлового фонду України” висвітлено питання регулювання діяльності державних органів у процесі приватизації державного майна та житлового фонду України. Відзначено, що вичерпного переліку органів, які здійснюють свою діяльність у сфері приватизації, в законодавчих документах не визначено, проте є функції тих чи інших адміністративних органів, що здійснюють свою діяльність у цій сфері. На основі аналізу повноважень державних органів у сфері приватизації державного майна та житлового фонду України розкрито сутність їх основних функцій при виконанні повноважень. Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України здійснюють регулятивний вплив на процедуру приватизації державного майна та житлового фонду України. До елементів регулятивних відносин у сфері приватизації державного майна, що реалізують КМ і ВР України, віднесено такі: погодження визначених об’єктів приватизації майнових комплексів; затвердження об’єктів приватизації із залученням іноземних інвестицій, а також затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації.

Контрольна функція діяльності державних органів у сфері приватизації державного майна забезпечується законодавчо закріпленою нормою про діяльність спеціальних контрольних комісій з питань приватизації у ВР України, АР Крим та місцевих рад.

Окрему увагу приділена вирішенню питань реприватизації житла, під якою розуміється процес повернення у державну чи комунальну власність житла, що було приватизовано на законних підставах, з набуттям права на наступну приватизацію. Це пов’язано з наявністю різних причин - як суб’єктивних так і об’єктивних. Запропоновано внести зміни до чинного законодавства з метою визначення реприватизації житла.

У підрозділі 2.4 “Інформаційне забезпечення обліку та реєстрації нерухомого майна та діяльності держаних органів у сфері приватизації” розглянуто питання створення системи реєстрації прав нерухомості та земельного кадастру.

Гарантування державою достовірності прав на землю та на інші об’єкти нерухомого майна, а також гарантування достовірності та актуальності даних державного земельного кадастру, забезпечення їх належного захисту від несанкціонованого доступу можливе лише за умови ведення кадастру державними органами. Відомості та документи державного земельного кадастру є державним інформаційним ресурсом. На сьогодні в Україні розроблені елементи кадастрової і реєстраційної систем. Вони відповідають міжнародним нормам і практичним потребам, але дотепер не впроваджені повністю через часткову відсутність нормативно-правового забезпечення механізму їх реалізації.

На основі аналізу нормативно-правових актів, спрямованих на забезпечення визнання і захист державою речових прав і створення умов для функціонування ринку нерухомого майна, зроблено висновок, що законодавець закріплює реєстрацію нерухомого майна окремо від реєстрації земельної ділянки, породжуючи тим самим різні правові колізії.

Комплексний підхід до інформаційного забезпечення діяльності держаних органів у сфері приватизації землі та реєстрації нерухомого майна дозволяє визначити переваги застосування принципу “єдиного вікна”, який полягає у тому, що адміністратором і держателем баз даних у сфері приватизації землі та реєстрації нерухомого майна необхідно визначити єдиний державний орган.

Розділ 3 “Вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності держаних органів у сфері приватизації” складається із двох підрозділів, в яких основну увагу приділено вивченню іноземного досвіду правового забезпечення функціонування адміністративних органів у сфері приватизації з метою його імплементації у національне законодавство, а також запропоновано напрями удосконалення адміністративно-правового регулювання правовідносин у сфері приватизації.

У підрозділі 3.1 “ Світовий досвід правового забезпечення функціонування адміністративних органів у сфері приватизації та шляхи його імплементації у національне законодавство” проаналізовано адміністративно-правове забезпечення діяльності державних органів у сфері приватизації зарубіжних держав. Так, адміністративним органом у сфері приватизації у Російській Федерації було визначено Державний комітет по управлінню майном, що був реформований у Міністерство державного майна Російської Федерації, який, у свою чергу, у 2004 році реформовано у Федеральне агентство з управління федеральним майном.

У 2006 році у Республіці Білорусь було створено Державний комітет з майна шляхом приєднання Фонду державного майна Міністерства економіки до Комітету із земельних ресурсів, геодезії і картографії при Раді Міністрів Республіки Білорусь. Було об’єднано функції управління державним майном і земельними ресурсами на рівні одного органу.

У 1997 році у Республіці Казахстан 1997 року Держкомітет з управління держмайном і Держкомітет з приватизації держмайна були реорганізовані шляхом злиття в Комітет держмайна та приватизації Міністерства фінансів Республіки Казахстан.

Дослідження основних методів приватизації дозволяє стверджувати, що кожна країна, обираючи методи приватизації, повинна орієнтуватися на досягнення інших країн у цій сфері. У ході вивчення досвіду приватизації різних країн, серед яких є і високорозвинені країни (Франція, Італія, Великобританія) і країни колишнього Радянського Союзу (Росія, Казахстан), було зроблено ряд висновків і внесено пропозиції стосовно зарубіжного досвіду у сфері законодавчого закріплення та практичного виконання приватизаційних програм.

У процесі становлення та розвитку законодавчої бази приватизації більшість розвинених країн насамперед здійснюють чіткий поділ основних та допоміжних цілей приватизації, вивчаючи різні форми та методи приватизації з метою визначення найбільш дієвого у економіко-політичних умовах країни. Загалом у світі виділилося два підходи до проведення приватизації – приватизація заради отримання значних вільних фінансових ресурсів і масова приватизація, тобто проведення приватизації з метою створення конкурентного ринкового середовища (цей підхід передбачає насамперед державні витрати на збільшення привабливості державних об’єктів, які підлягають приватизації). Перспективним напрямом розвитку приватизаційних процесів у розвинених країнах є перенесення світових напрацювань у законодавчій сфері на національну законодавчу базу.

У підрозділі 3.2 “Напрями удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності державних органів у сфері приватизації” на підставі проведеного дослідження визначено перспективні напрями удосконалення адміністративно-правового регулювання правовідносин у сфері приватизації та зроблено спробу розкрити сутність нерухомості як об’єкта приватизації та об’єкта оподаткування. Принциповим питанням відмінності є те, що для приватизації береться оціночна вартість нерухомості, тоді як для встановлення об’єкта нерухомості - кількісні показники.

Дослідження основних методів приватизації як на національному, так і міжнародному рівнях дозволяє коректно перенести успішні сценарії впровадження на українську національну специфіку. Одним із цікавих і перспективних методів є застосування податку на надприбуток. Для України запровадження подібного податку у складі приватизаційної політики уряду дозволить вирішити ряд проблем як соціального, так і фінансового характеру. Застосування цього податку дозволить отримати значні фінансові ресурси. Іншим позитивним аспектом застосування даного податку є вирішення проблем як легітимності приватизації підприємств, так і заниженої приватизаційної вартості підприємств.

Під час аналізу нормативно-правової бази автором визначено, що земельна ділянка і земельні поліпшення, які на ній знаходяться, пов’язані між собою і утворюють єдиний об’єкт нерухомості, тому виникає об’єктивна необхідність в уніфікації методів встановлення об’єкта оподаткування.

Доведено, що оцінка земельної ділянки залежить від тих покращань, які знаходяться на ній, і, відповідно, оцінка нерухомого житлового майна залежить від того, на якій земельній ділянці воно знаходиться. Тому необхідно створити єдину методичну базу загальної оцінки нерухомого майна та земельної ділянки, на якій воно знаходиться. Переважна частина державних актів на землю вже містить кадастровий номер земельної ділянки. Саме цей атрибут є основним у створенні єдиного реєстру власників як земельних ділянок, так і нерухомого майна, розташованого на них, із наступною прив’язкою до нього всіх інших необхідних атрибутів (форма права власності, орендарі та умови тощо).

Запропоновано створити в Україні єдиний орган з питань управління державним майном, наприклад, на базі Державного агентства земельних ресурсів, передавши йому повноваження щодо обліку та реалізації конфіскованого та безгосподарного майна, та об’єднавши з Фондом державного майна. Такий орган забезпечить єдину державну політику у сфері управління державним майном і вирішуватиме питання реалізації майна, що належить державі.