СКЛАДАННЯ ПРОЕКТУ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ ЯК СТАДІЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ: ТЕОРЕТИКО

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, відображено зв’язок роботи з науковими програмами та планами, визначаються об’єкт та предмет дослідження, його мета, завдання, методологічна основа дослідження, формулюються положення, що складають наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо апробації та впровадження одержаних результатів та їх публікації, визначається структура та обсяг роботи.

Розділ I "Теоретико-правові засади складання проекту державного бюджету" складається з п’яти підрозділів та висновків, в яких досліджено поняття бюджетного процесу України, його принципи та стадії; розглянуто поняття "складання проекту Державного бюджету України" та суб’єктний склад правовідносин зі складання проекту державного бюджету; проаналізовано стадії складання проекту державного бюджету за законодавством зарубіжних країнах.

У підрозділі 1.1 "Бюджетний процес в Україні: поняття, принципи, стадії" розкрито та охарактеризовано науково-правові підходи до розуміння понять "бюджет", "бюджетний процес", "стадія бюджетного процесу", "принципи бюджетного процесу". Розглянуто особливості підходів до визначення кількості та змісту стадій бюджетного процесу. Розкрито поняття бюджетного процесу в вузькому та широкому розумінні.

У широкому розумінні бюджетний процес – це діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування в галузі бюджету. У вузькому значенні бюджетний процес зводиться до взаємообумовленої сукупності інститутів, нормативів і методів зі складання, затвердження та виконання бюджету.

Закріплені в статті 7 Бюджетного кодексу України принципи бюджетної системи визначають бюджетну систему та підґрунтя бюджетного процесу. Автор приходить до висновку, що зміст цієї статті виходить за межі регулювання бюджетної системи й охоплює коло норм, що регулюють бюджетну діяльність у цілому.

Чинне законодавство визначає чотири стадії бюджетного процесу. Автором обґрунтовано підхід до виокремлення п’яти стадій бюджетного процесу. Як окрему стадію бюджетного процесу доцільно визначити етап діяльності щодо затвердження закону про Державний бюджет України, оскільки відповідно до Конституції України це належить до виключної компетенції вищого законодавчого органу держави – Верховної Ради України. Виокремлення саме п’яти стадій бюджетного процесу обумовлене тим, що кожна з них є самостійним етапом діяльності, який характеризується специфічним завданням, чітко визначеним складом учасників, наділених відповідними повноваженнями, та за підсумками кожної з них приймається відповідний правовий акт, що відображає і закріплює підсумки здійснених юридичних дій в межах конкретної стадії.

У підрозділі 1.2 "Поняття складання проекту Державного бюджету України" проаналізовано основні дефініції щодо обраної сфери дослідження та визначено особливості першої стадії бюджетного процесу України.

Наголошено на необхідності розмежування понять "складання проекту державного бюджету" та "формування державного бюджету". Останнє виступає поняттям економічної науки та є ширшим за своїм змістом ніж складання проекту державного бюджету. Воно охоплює як дії щодо складання проекту державного бюджету, так і прийняття закону про державний бюджет. Стадія складання проекту державного бюджету є самостійною стадією бюджетного процесу, критерієм самостійності якої є наявність відповідного правового документа, що знаменує кінець одного етапу роботи та початок другого. В якості основного документа, що завершує зазначену стадію, виступає проект державного бюджету та матеріали, що додаються до нього. Моментом завершення стадії складання проекту державного бюджету України є подання останнього Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України для подальшого розгляду і затвердження.

На першій стадії бюджет фактично є планом-прогнозом із бажаними, очікуваними наслідками, тому він не завжди містить виключно точні нормативи. Досягнення максимально точних показників можливе лише за умови узгодженої діяльності відповідних органів державної влади в зазначеній сфері. Досліджуються варіанти розподілу повноважень між органами законодавчої та виконавчої влади на стадії складання проекту державного бюджету в Україні та зарубіжних країнах.

При характеристиці стадії складання проекту державного бюджету слід виходити із основних ознак, що притаманні будь-якій стадії бюджетного процесу, а саме: наявності специфічного завдання; визначеного кола суб’єктів; процесуальних наслідків та оформлення прийнятих рішень, процесуальних меж. Виходячи з названих ознак, на першій стадії бюджетного процесу, вирішуються наступні завдання: розроблення та втілення бюджетної політики відповідно до соціально-економічної та грошово-кредитної політики держави; забезпечення реальності показників майбутнього бюджету; дотримання встановлених законодавством процесуальних строків при складанні проекту державного бюджету.

Пропонується закріпити в Бюджетному кодексі України поняття «Бюджетне Послання Президента України» та розтлумачити його зміст, а також розробити механізм узгодження положень вказаного Послання Президента України із Декларацією Кабінету Міністрів України з метою однозначного підходу щодо майбутнього проекту державного бюджету.

Обґрунтовується необхідність запровадження в бюджетному процесі України поняття "бюджетного календаря". Наведено пропозиції щодо його змісту та визначено п’ять етапів, як обов’язкових складових бюджетного календаря.

У підрозділі 1.3 "Суб’єктний склад правовідносин зі складання проекту державного бюджету" зазначається, що у складанні проекту державного бюджету бере участь широке коло суб’єктів. До них належать - Кабінет Міністрів

України, Міністерство фінансів України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Національний банк України, Державна Служба статистики України, місцеві органи виконавчої влади, головні розпорядників бюджетних коштів, Пенсійний фонд України та фонди соціального страхування тощо.

Суб’єктний склад правовідносин, які виникають на окремих стадіях бюджетного процесу, може звужуватись чи мати інші особливості у порівнянні зі складом учасників всього комплексу бюджетних правовідносин. Суб’єктний склад потенційних учасників бюджетних правовідносин зі складання проекту державного бюджету більш вузький ніж склад суб’єктів бюджетного права. Це в першу чергу пов’язано з тим, що складання проекту державного бюджету віднесено виключно до компетенції органів виконавчої влади.

В даному підрозділі досліджуються повноваження щодо складання проекту державного бюджету Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, його структурних підрозділів та інших учасників бюджетного процесу.

Визначено поняття та особливості бюджетно-процесуальних відносин на першій стадії бюджетного процесу. Бюджетно-процесуальні відносини на стадії складання проекту державного бюджету – це врегульовані бюджетно-процесуальними нормами публічні, майнові суспільні відносини владного характеру, учасники яких виступають носіями юридичних прав та обов’язків, що реалізують наявні в цих нормах приписи щодо складання проекту державного бюджету.

У підрозділі 1.4 "Головні розпорядники бюджетних коштів як учасники першої стадії бюджетного процесу" досліджено питання правового регулювання місця та ролі розпорядників бюджетних коштів як учасників першої стадії бюджетного процесу.

Розпорядники бюджетних коштів беруть активну участь в усіх стадіях бюджетного процесу відповідно до наданих їм повноважень.

Важливу роль вони відіграють і на стадії складання проекту державного бюджету України. Особливо їх вплив посилився в останні роки, із запровадженням програмно-цільового методу складання проекту державного бюджету.

Розпорядники бюджетних коштів виступають безпосередніми учасниками бюджетного процесу, але їх правовий статус зумовлений не лише характером норм фінансового права, що регулюють їх поведінку, та методом його регулювання, але й тим, що в зазначених відносинах вони перебувають у відносинах керівництва та підпорядкування між собою та по відношенню до органів управління державними фінансами.

Визначено основні завдання головних розпорядників бюджетних коштів на стадії складання проекту державного бюджету. Бюджетним кодексом України розширено функції головних розпорядників бюджетних коштів в частині складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання, здійснення оцінки ефективності бюджетних програм, розробки порядків використання бюджетних коштів, публічного представлення та публікації інформації про бюджет за бюджетними програмами із представленням відомостей про їх результати тощо.

Недоліком чинного законодавства України є відсутність єдиних методичних рекомендацій щодо складання планів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів, розробником яких мало б виступити Міністерство фінансів України. Зазначені плани мають затверджуватись за єдиною формою, що сприяло б посиленню ефективності планування видатків Державного бюджету України, забезпечило б їх максимальну збалансованість, обґрунтованість та доцільність.

При підготовці вказаних планів головні розпорядники бюджетних коштів мають обґрунтовувати обсяги та структуру своїх видаткових потреб, формулюючи: 1) стратегічні цілі своєї діяльності, яких вони прагнуть досягнути (з урахуванням стратегії Уряду України на середньострокову та довгострокову перспективу); 2) основні завдання, шляхом вирішення яких реалізуються поставлені стратегічні цілі; 3) внутрішньовідомчі та міжвідомчі (державні цільові, інвестиційні тощо) програми, шляхом виконання яких забезпечується реалізація конкретних напрямів діяльності і вирішення основних завдань; 4) бюджетні програми, відповідальним виконавцем яких визначено відповідного головного розпорядника (згідно з їх паспортами).

Охарактеризовано структуру, зміст та основні форми за якими складаються бюджетні запити. Досліджено процедуру складання бюджетних запитів головними розпорядниками бюджетних коштів на різних етапах розвитку української держави. Наведено пропозиції із вдосконалення чинного законодавства щодо складання бюджетних запитів та щодо доведення до головних розпорядників бюджетних коштів інструкцій зі складання бюджетних запитів. Наголошено на необхідності упорядкування функцій головних розпорядників бюджетних коштів з відповідною оптимізацією бюджетних програм (скорочення їх кількості, переформування їх відповідно до галузевої належності тощо).

У підрозділі 1.5 "Правова характеристика стадій складання проекту державного бюджету в окремих зарубіжних країнах" досліджено законодавство ряду зарубіжних країн з питань правового регулювання стадії складання державного бюджету та визначено можливості використання зарубіжного досвіду в Україні. Проаналізовано правові засади щодо першої стадії бюджетного процесу в таких країнах, як Естонія, Нідерланди, Швеція. Названі держави обрані дисертанткою не випадково, а з огляду на особливу процедуру складання проекту державного бюджету в кожній з них, окремі елементи якої доцільно врахувати при удосконаленні чинного бюджетного законодавства України.

Як особливість стадії складання проекту державного бюджету в Нідерландах слід визнати існування незалежного органу – Центрального бюро планування, наділеного спеціальною компетенцією у сфері бюджетного процесу, та існування Коаліційної угоди, що забезпечують стабільність бюджетної політики в державі та сприяють формуванню бюджету на основі реалістичних економічних показників.

Дослідивши порядок складання проекту державного бюджету в Швеції, автором визначено наступні особливості бюджетного процесу в цій країні: 1) основні бюджетні рішення приймаються на першому етапі процесу формування бюджету; 2) галузевим міністерствам делеговано повноваження щодо розподілу коштів у межах відповідних власних напрямів здійснення видатків. Зазначені аспекти є взаємопов’язаними та окремо працювати не можуть.

Естонія є країною, яка успішно розвиває елементи ефективного бюджетного планування у бюджетному процесі. Забезпечується це шляхом затвердження Стратегії державного бюджету, та шляхом розробки організаційних планів, включаючи бюджетні програми для впровадження Стратегії державного бюджету.

Виокремлено спільні риси стадії складання проекту державного бюджету ряду економічно розвинутих зарубіжних країн: у цих країнах затверджують спеціальний документ, який визначає основні напрямки бюджетної політики на відповідний бюджетний період чи на кілька майбутніх років; більшість країн перейшли до використання середньострокового чи довгострокового планування та до бюджетування, орієнтованого на результат; в більшості з цих країн обов’язок щодо складання проекту державного бюджету покладено на органи виконавчої влади; в їх бюджетному законодавстві передбачено відповідальність відповідних міністерств чи їх посадових осіб за порушення законодавства щодо складання проекту державного бюджету країни.

Розділ II "Основні правові форми першої стадії бюджетного процесу" складається з п’яти підрозділів та висновків, і присвячений характеристиці ролі, значення, місця та історичному розвитку таких правових форм першої стадії бюджетного процесу як Основні засади грошово-кредитної політики на відповідний бюджетний період (прогнозні монетарні показники), Декларація завдань та цілей на відповідний бюджетний період (Бюджетна резолюція), Основні напрями бюджетної політики на відповідний бюджетний період. В даному розділі аналізуються особливості програмно-цільового методу на стадії складання проекту державного бюджету та визначаються види відповідальності за бюджетні правопорушення допущені на першій стадії бюджетного процесу.

Підрозділ 2.1 "Основні засади грошово-кредитної політики на відповідний бюджетний період (монетарні показники)" присвячено дослідженню та співвідношенню понять "грошово-кредитна політика", "монетарна політика" та "бюджетна політика". Досліджується процедура розробки Основних засад грошово-кредитної політики на відповідний бюджетний період.

Відповідно до Бюджетного кодексу України поняття грошово-кредитної політики замінено поняттям монетарної політики, що в науковій юридичній літературі мають тотожне значення. Без визначення монетарних показників на наступний рік неможливе затвердження Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, а відповідно і складання проекту державного бюджету.

Питання про поняття грошово-кредитної політики є доволі дискусійним як на практиці, так і в науці. Грошово-кредитна політика визначається в широкому та вузькому значенні. У широкому значенні – це один із секторів економічної політики вищих органів державної влади, що включає всі заходи держави щодо монетарної сфери. У вузькому – це засіб впливу на кількість грошей в обігу.

Дисертанткою проводиться співвідношення економічної, бюджетної, монетарної, валютної політики держави.

Розглянуто питання взаємодії органів законодавчої та виконавчої влади і центрального банку щодо грошово-кредитної політики та повноваження Правління та Ради Національного банку України щодо розробки проекту Основних засад грошово-кредитної політики на відповідний бюджетний період.

Досліджується питання відповідальності Ради та Правління Національного банку України щодо вчасного складання Основних засад грошово-кредитної політики та проведення грошово-кредитної політики, які залишаються на сьогоднішній момент неврегульованими в чинному законодавстві. Обґрунтовано, що відповідальність за реалізацію грошово-кредитної політики повинна нести Рада Національного банку України, яка має бути наділена комплексом повноважень щодо оперативного реагування на вказані процеси. Відповідальність Правління Національного банку України повинна наступати у випадках прийняття ним рішення щодо подолання вето Ради Національного банку України, що свідчить про взяття на себе Правлінням усієї відповідальності за проведення грошово-кредитної політики із зазначеного питання. Зроблено висновок щодо необхідності встановлення в бюджетному законодавстві України санкцій за порушення строків подання прогнозу монетарної політики до Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України, та визначення суб’єктів зазначеного правопорушення.

У підрозділі 2.2 "Декларація завдань та цілей на відповідний бюджетний період (Бюджетна резолюція)" досліджено еволюційний шлях від Бюджетної резолюції (з 2003 р. - Основні напрями бюджетної політики), яку розробляла та затверджувала Верховна Рада України, до Декларації цілей та завдань бюджету на відповідний бюджетний період, яку затверджує Кабінет Міністрів України. У зв’язку із введенням до фінансово-правового категоріального апарату поняття Бюджетної декларації, виникає необхідність визначення її місця та ролі в бюджетному процесі України. Досліджується проблема відсутності правового механізму щодо притягнення до відповідальності уповноважених суб’єктів за недотримання строків складання та затвердження Бюджетної декларації.

Вказується на необхідність більш жорсткої регламентації вимог до змісту Бюджетної декларації, що сприятиме посиленню її ролі в бюджетному процесі України. За формою це повинна бути декларація Кабінету Міністрів України, а не документ, який вимагає подальшого затвердження Верховною Радою України. Аналіз законодавства зарубіжних країн свідчить, що основними складовими елементами бюджетної резолюції (декларації) є: визначення стратегічних цілей бюджетної політики держави; вказівка на загальні показники фіскальної політики; визначення загальних бюджетних принципів і пріоритетів.

У підрозділі 2.3 "Основні напрями бюджетної політики на відповідний бюджетний період" досліджується поняття та зміст Основних напрямів бюджетної політики на відповідний бюджетний період. Визначено три основні напрями, які впливають на формування бюджетної політики держави: забезпечення бюджетними ресурсами стратегії розвитку держави; підтримання внутрішньої стабільності, зростання валового внутрішнього продукту, зменшення безробіття, уникнення циклічних економічних та фінансових криз; коригування саморегульованого ринкового механізму, доповнення його в тих сферах, де дія його ослаблена або відсутня взагалі.

На підставі аналізу норм бюджетного законодавства розглянуто складові елементи Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період та зроблено висновок щодо відсутності у Бюджетному кодексі України важливих вимог, яким повинен відповідати цей правовий акт. Так, законодавцем передбачено визначення частки прогнозованого річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет. Дотримання такого показника, звичайно, є важливим. Однак цього недостатньо для визначення параметрів бюджетної політики. Важливим є здійснення видатків у обсягах і структурі, що забезпечують стабільний розвиток економіки та розв’язання соціальних проблем за існуючих умов. Такі параметри визначаються на основі прогнозів економічного й соціального розвитку країни.

У підрозділі 2.4 "Особливості програмно-цільового методу на стадії складання проекту державного бюджету" досліджується питання запровадження в українському бюджетному процесі програмно-цільового методу складання державного бюджету України; проаналізовано співвідношення постатейного та програмно-цільового методів складання проекту держаного бюджету; визначено категорії "програми", "бюджетні програми", "середньострокове планування"; сформульовані рекомендації щодо оптимізації цільових програм в Україні.

Суть програмно-цільового методу планування полягає в тому, що процес складання бюджету починається із зосередження уваги в першу чергу на результатах, які необхідно досягти, а вже потім ставиться питання, які найбільш відповідні ресурси необхідно використовувати для досягнення цих результатів. Під результатами слід розуміти ті пріоритети, які Кабінет Міністрів України прагне досягнути. Бюджет, складений за програмно-цільовим методом, суттєво відрізняється від традиційного постатейного або економічного бюджетів, оскільки здійснюється фінансування програм, а не адміністративних одиниць та штатних посад.

Програмно-цільовий метод складання державного бюджету сприяє підвищенню ефективності бюджетного процесу. Завдяки встановленню цілей програмно-цільового складання бюджету головні розпорядники бюджетних коштів мають подавати більш докладно обґрунтовані бюджетні запити. Це дає змогу Міністерству фінансів України з більшою точністю визначити, чи відповідають бюджетні запити меті тієї чи іншої бюджетної програми.

Зазначений метод складання державного бюджету широко використовується країнами Європи, США, Російською Федерацією

Запровадження програмно-цільового методу є доволі новим для України, хоча окремі його елементи вже застосовувалися у бюджетному процесі.

Середньострокове бюджетне планування є необхідним елементом впровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Середньострокове бюджетне планування – це визначення головними розпорядниками бюджетних коштів на підставі Програми діяльності Кабінету Міністрів України плану своєї діяльності на середньостроковий період та обсягу необхідних коштів для досягнення поставлених цілей у середньостроковій перспективі.

У підрозділі 2.5 "Відповідальність за бюджетні правопорушення допущені на першій стадії бюджетного процесу" досліджується проблема співвідношення бюджетного правопорушення та порушення бюджетного законодавства, сформульовано пропозиції з удосконалення бюджетного законодавства щодо відповідальності за бюджетні правопорушення.

Склад порушення бюджетного законодавства має усі ознаки складу правопорушення, хоча і з певною специфікою. Аналіз глави 6 Бюджетного кодексу України свідчить. що законодавцем чітко не визначено терміни початку і закінчення кожного етапу першої стадії – складання проекту Державного бюджету України. Це відповідно ускладнює здійснення контролю в зазначеній сфері. За допомогою контрольних дій визначається якість бюджету – фінансового плану держави, який потім буде обов’язковим для виконання, здійснюється його корегування, розробляється комплекс заходів, спрямованих на досягнення мети – реальності бюджету.

Встановлення відповідальності уповноважених осіб за несвоєчасне складання проекту бюджету, за недостовірність тих нормативів та правил, що покладено в основу проекту, матиме позитивний вплив на ефективність його формування. Чітке розмежування етапів контролю, встановлення суб’єктів контролю надасть можливість, в межах кожного з них, визначити недоліки документів, застосовувати відповідні заходи впливу з метою корегування потенційних і фактичних відхилень.