ВІДНОСИНИ ДЕРЖАВИ І ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ В УКРАЇНІ: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено наукову новизну, мету, завдання, вказані предмет і об’єкт дослідження, методи дослідження, практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо апробації результатів роботи, а також щодо структури та обсягу роботи.

Розділ 1. «Конституційно-правові засади відносин держави і політичних партій в Україні» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Конституційне право на свободу об’єднання у політичні партії» розглядається природа конституційної свободи об’єднання у політичні партії і її співвідношення із загальною свободою об’єднання.

Класифіковано основні ознаки формувань, що реалізують свободу об’єднання: добровільність, незалежність від держави, неприбутковість характеризують категорію непідприємницьких товариств; відсутність майнового інтересу членів об’єднання, самоврядність, єдність інтересів у певній суспільній сфері виокремлюють категорію неурядових організацій; членство фізичних осіб, світський характер вирізняють категорію об’єднань громадян, до якої належать політичні партії та громадські організації. Визначено місце політичних партій в межах зазначених категорій.

Політичним партіям властиві усі визначальні ознаки об’єднань громадян; тому природним є визначення партії через цю родову категорію. Проблема виокремлення партії як специфічного типу об’єднань громадян в аспекті відносин держави і партії означає потребу нормативної дефініції політичної партії, яка дозволяє перевірити відповідність об’єднання такому визначенню, а також контролювати дотримання нормативних вимог до партії протягом її існування та діяльності. Через дихотомічність поділу категорії об’єднань громадян існує лише одна критеріальна ознака, яка відрізняє партії від громадських організацій. Такою ознакою є участь партій у виборах шляхом висування кандидатів. Отже, політичну партію слід визначити як об’єднання громадян, яке своєю основною метою має участь у демократичних виборах до органів державної влади шляхом висування кандидатів на таких виборах.

У підрозділі 1.2. «Становлення та розвиток конституційно-правового інституту політичних партій в Україні» розглянуто процес розвитку конституційно-правового інституту політичних партій в Україні, визначено поняття правової інституціалізації політичних партій як процесу виникнення, становлення і розвитку правового регулювання політичних партій, що виражається у розвитку відповідного законодавства у межах національної системи законодавства. Доведено, що політичний і правовий інститути політичних партій пов’язані як форма і зміст: конституційно-правовий інститут політичних партій є системою норм, що встановлює принципи, на яких базується політичний інститут політичних партій як ідеальна модель та суспільна практика реалізації політичних цілей суспільних груп, та регулює правовідносини, які виникають у цій практичній діяльності.

Зроблено висновок, що вітчизняне законодавство у своїх засадах відповідає міжнародно-правовим стандартам стосовно політичних партій, які мають велике значення при дослідженні конституційно-правового інституту політичних партій, зокрема, при вивченні законодавчого регулювання предмета, підстав, цілей та меж контролю держави за додержанням Конституції та законів України у діяльності партій, та відповідної практики.

Становлення правової інституціалізації політичних партій супроводжувалося відповідним розвитком регулювання відносин держави і партій, у тому числі в аспекті контролю за діяльністю партій.

Проведений аналіз дозволяє зробити висновок про незавершеність процесу правової інституціалізації політичних партій в Україні; стан вітчизняного законодавчого регулювання політичних партій далекий від досконалості і характеризується неповнотою, колізійністю та недостатньою юридичною визначеністю.

У підрозділі 1.3. «Способи впливу політичних партій на державу» розглянута одна із двох сторін відносин партій та держави: вплив політичних партій на державу, який здійснюється через формування органів державної влади шляхом виборів, а також через вплив партій на діяльність органів законодавчої та виконавчої влади.

Основна конституційна функція політичних партій полягає у їх участі у виборах. Важлива роль партій як суб’єктів висування кандидатів вимагає правової регламентації цієї процедури. Встановлення меж дискреції партій при цьому має вигляд змістовних (кількість кандидатів, яких може висунути партія, заборона висувати особу, яка є членом іншої партії) та процедурних обмежень (строки та порядок проведення з’їзду, на якому висуваються кандидати, вимог щодо оформлення документів з’їзду). Політична партія, яка має статус суб’єкта виборчого процесу, набуває низки похідних прав у виборчому процесі.

Для ефективного здійснення своєї основної функції – участі у виборах, для реалізації похідних прав партія повинна відповідати певним вимогам: бути зареєстрованою, мати статутні керівні органи, розвинуту структуру місцевих організацій. Дотримання цих вимог незалежно від виборчого процесу є природним предметом контролю стосовно утворення та діяльності політичних партій.

Основним каналом відносин політичних партій і держави у позавиборчий період є безпосередня участь партій у функціонуванні представницького органу – Верховної Ради України, що здійснюється через партійні парламентські утворення – фракції. Взаємодія партії і відповідної фракції як парламентського органу двостороння, у ній також знаходить свій вияв взаємний вплив партії і держави.

Ефективність взаємодії політичних партій та органів виконавчої влади істотно залежить від форми правління. Роль партій зростає в умовах парламентського способу формування уряду, політичну відповідальність за який бере на себе більшість складу парламенту. При президентському способі формування уряду роль політичних партій, як і самого парламенту, зменшується, що може призвести до сповільнення розвитку і структурування партійної системи.

Розділ 2. «Законодавче регулювання як форма впливу держави на політичні партії» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Конституційно-правовий статус політичних партій» запропоновано розуміння правового статусу політичних партій як багатоелементного поняття, яке включає: правове визначення політичної партії; правосуб’єктність партії (її правоздатність, дієздатність та деліктоздатність); нормативно визначені обов’язки партії; нормативно встановлені гарантії свободи реалізації прав та забезпечення дотримання обов’язків політичних партій. Політичні партії мають конституційно-правовий статус у зв’язку з їх участю у формуванні та діяльності органів влади, з цілями та характером діяльності партій, спрямованими на участь у державно-владних відносинах, насамперед у виборах.

Розглянуто співвідношення правових статусів політичної партії, які стосуються різних сфер правовідносин. Оскільки основна мета політичної партії визначає конституційно-правову суб’єктність партії, обґрунтовано висновок про те, що конституційно-правовий статус політичної партії відіграє основну роль у її правовому становищі. Обґрунтовано висновок про те, що термін «всеукраїнський статус» є некоректним, оскільки не позначає спеціального правового статусу партії у певній сфері правовідносин. Поняття «всеукраїнський» характеризує дієздатність партії на всій території України та відповідний обов’язок забезпечити її. Тому більш доцільно говорити про «всеукраїнський характер» партії як про вимогу до політичної партії.

Встановлено неефективність застосування до політичних партій цивілістичної концепції організаційно-правових форм як надто загальної; політичні партії належать до єдиної організаційно-правової форми неурядових організацій.

У підрозділі 2.2. «Законодавче регулювання утворення політичних партій» стверджується, що утворення політичної партії є першим етапом відносин держави і партії, який вимагає цілісного регулювання; проаналізовано законодавче регулювання процедури утворення, назви політичних партій, змісту та правової природи установчих документів партій – програми та статуту.

Обґрунтовано, що обмеження, встановлені статтею 37 Конституції України у вигляді заборони певних цілей та способів діяльності політичних партій, мають абсолютний характер: партії, які не відповідають цим обмеженням, не мають права бути утвореними. Закон встановлює також вимоги, які мають бути дотримані новоутвореною політичною партією; вони стосуються суб’єкта утворення та відповідної процедури, назви партії, установчих документів, сфери діяльності, а також засвідчення здатності дотриматися встановлених вимог.

Право на утворення партії розглядається як тотожне праву на членство у партії, що означає єдиного суб’єкта цих прав. Показано, що суб’єктом права на утворення політичної партії є громадянин України – виборець, який не є членом будь-якої іншої політичної партії та не підлягає посадовим чи службовим обмеженням щодо членства у політичних партіях відповідно до Конституції та законів України.

Зроблено висновок про неповноту законодавчого регулювання процедури утворення політичної партії, що порушує принцип юридичної визначеності. Запропоновано уточнення регулювання цієї процедури, які не звужують обсягу права на вільне об’єднання у політичну партію і водночас забезпечують відповідність новоутвореної партії встановленим законом вимогам, зокрема: утворення партії на установчих зборах партії (а не з’їзді), кожен з учасників яких виражає лише власну волю; мінімальна кількість учасників установчих зборів – не менше 50 осіб, які є суб’єктами права на утворення партії; вимоги щодо регіонального представництва на установчих зборах партії; надання новоутвореній партії обмеженої конституційно-правової дієздатності, спрямованої на легалізацію партії та розбудову партійних структур; заміна інституту збору підписів на підтримку утворення партії поданням до органу реєстрації не менше 500 заяв про вступ у члени партії. Проаналізована проблема назви політичної партії, яка відіграє важливу роль, виконуючи ідентифікаційну та дистинктивну функції. Запропонована тричленна структура назви партії, яка складається з загальної, індивідуальної та факультативної частин. Пропонується запровадити правовий захист назв партій, а також заборонити зміну назви політичної партії після її утворення.

Досліджено правову природу установчих документів політичних партій – програми та статуту. Програма партії є політико-правовим документом, у якому відображена відповідна загальнонаціональна програма розвитку суспільства, що засвідчує статус партії та визначає її індивідуальні особливості, підтверджує дотримання конституційних обмежень свободи утворення партій. Статут політичної партії є «корпоративним» нормативним актом, який регулює внутрішні відносини партії. Доведено, що предмет партійного саморегулювання має публічно-правове походження, оскільки стосунки членів партії між собою та з партією не мають майнового характеру. Зроблено висновок, що статут політичної партії не може бути визнаний правовим актом, а отже, не має юридичної сили.

Підрозділ 2.3. «Особливості регулювання організаційної структури політичних партій» присвячений розгляду малодосліджених питань правового регулювання внутрішньої діяльності партій. Результати досліджень значною мірою ґрунтуються на вивченні статутів політичних партій, що діють в Україні.

Аналіз статутів політичних партій дозволив зробити висновок, що структура керівних органів політичних партій має типовий характер: з’їзд партії, представницький керівний орган, постійно діючий керівний орган, вища посадова особа партії. Ці органи перебувають в ієрархічній підпорядкованості, у якій найвище місце належить з’їзду партії. Найвищий орган партії формується на засадах колективного представництва та вільного мандата.

Проаналізовано питання територіальної структури політичної партії, яку складає система місцевих організацій партії. Зроблено висновок про особливості утворення місцевої організації: право на утворення місцевої організації належить тільки членам партії; утворення осередку є вираженням волі не лише учасників його установчих зборів, але й самої партії. Тому утворення місцевих організацій партії вимагає спеціального регулювання; запропоновані відповідні нормативні положення. Проведено дослідження правового статусу місцевих організацій партій.

Участь політичних партій у формуванні та функціонуванні органів влади вимагає забезпечення внутрішньопартійної демократії. Аналіз статутів політичних партій засвідчує існування серйозних проблем у цій сфері. Встановлення вимог щодо внутрішньопартійної демократії потребує дотримання балансу між впливом держави на внутрішньо-організаційні справи партії в інтересах демократичного суспільства та правом політичної партії самостійно вирішувати питання власного життя. Таке регулювання має поєднувати зобов’язальні (імперативні) приписи з диспозитивними нормами, які встановлюють певні межі правомірної поведінки партій; всередині цих меж політичні партії повинні мати право користуватися власною дискрецією визначення правил внутрішньої організації. Запропоновано запровадити законодавче регулювання окремих питань внутрішньо-організаційної діяльності партій, що має за мету забезпечити мінімальні вимоги внутрішньопартійної демократії.

Пропозиції щодо вдосконалення законодавства, сформульовані за підсумками досліджень цього розділу, знайшли своє відображення у проекті нової редакції Закону «Про політичні партії в Україні».

Розділ 3. «Контроль за додержанням політичними партіями вимог Конституції та законів України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Правова природа контролю держави за додержанням політичними партіями вимог закону» запропоновано розуміння такого контролю як діяльності уповноважених органів державної влади, спрямованої на забезпечення поваги партій до основних цінностей суспільства, недопущення у їх політичній діяльності порушень правопорядку, вимог до політичних партій, у межах, необхідних у демократичному суспільстві. Доведено, що така діяльність потрібна для виконання обов’язку демократичної правової держави – гарантувати всю систему прав і свобод своїх громадян та забезпечити існування і розвиток демократичного ладу в державі. Межі цієї діяльності («межі контролю») мають відповідати міжнародним стандартам: вплив держави на діяльність партій повинен бути мінімально необхідним, мати правомірну мету і бути співмірними з цією метою. Мета контролю полягає у тому, щоб не допустити виходу партій у їх діяльності за встановлені законом межі, що захищають демократичні цінності суспільства, попередити порушення законодавчо визначених вимог до партій та у разі виявлення таких порушень – вжити заходів до усунення негативних наслідків.

Закон встановлює повноваження держави здійснювати контроль за додержанням політичними партіями Конституції та законів України, а також додержання ними власних статутів у випадках, визначених законом. Потреба контролю за статутною діяльністю випливає із необхідності ідентифікації партії у її відносинах з державою та забезпечення внутрішньопартійної демократії. Суб’єкт контролю за діяльністю партій залежить від предмета контролю. Щодо конституційних обмежень контроль повинен здійснюватися у судовому порядку; стосовно вимог, встановлених законом, та статутного регулювання доцільне здійснення контролю уповноваженим органом виконавчої влади із правом судового оскарження.

У підрозділі 3.2. «Здійснення контролю при утворенні та в діяльності політичних партій» розглядаються два види контролю – первинний, який стосується утворення партії і здійснюється при її легалізації, та поточний, який здійснюється у процесі діяльності партії. Досліджено природу та правовий зміст реєстрації партій та їх місцевих організацій, проблеми нормативного регулювання відповідних процедур, запропоновано шляхи їх розв’язання.

Обґрунтовано розуміння легалізації політичної партії як процедури юридичного визнання державою існування новоутвореного об’єднання громадян та його ідентифікації як політичної партії. Спосіб реєстрації політичних партій, який застосовується в Україні, характеризується як повідомно-реєстраційний; він відповідає природі правовідносин між політичними партіями і державою та європейським стандартам. Принципи здійснення первинного контролю щодо політичних партій включають: верховенство права; захист демократичного ладу, незалежності України та основних цінностей українського суспільства; забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина; законність та юридичну визначеність; рівне ставлення та недопущення дискримінації; відкритість і прозорість процедури. Акт реєстрації політичної партії, який має адміністративну форму, наповнений конституційно-правовим змістом. Можливість оскарження акта органу реєстрації у судовому порядку засвідчує непряме залучення судової влади до процедури реєстрації політичних партій.

Встановлено колізійність існуючої подвійної реєстрації партій; підкреслено необхідність одноразового акту реєстрації політичної партії.

Досліджено проблеми легалізації місцевих організацій політичних партій та її особливості. Доведено, що реєстрації повинні підлягати місцеві організації, які мають право висувати кандидатів на місцевих виборах.

Розглянуто природу, цілі та способи здійснення контролю за дотриманням вимог закону у процесі діяльності політичних партій як процедури з конституційно-правовим змістом. Аналіз існуючої законодавчої бази засвідчує, що нормативне регулювання поточного контролю щодо партій недостатнє. Підставою для здійснення заходів контролю щодо партії мають бути конкретні дії партії чи її бездіяльність. Слід визнати неприпустимим здійснення заходів контролю стосовно політичних партій з ініціативи органу контролю.

Доведено неможливість застосування до політичних партій примусової ліквідації юридичної особи, відсутньої за місцезнаходженням. Запропоновано заходи контролю у разі виявлення відсутності політичної партії за її офіційним місцезнаходженням, які враховують конституційно-правовий статус партії.

У підрозділі 3.3. «Контроль за дотриманням вимог закону при припиненні діяльності політичних партій» досліджені відносини держави та політичних партій, пов’язані з припиненням діяльності партії, яке може здійснюватися добровільно (з ініціативи партії) або примусово (з ініціативи держави). Розглянуто підстави, способи здійснення та правові наслідки припинення діяльності політичних партій та їх місцевих організацій як конституційно-правових суб’єктів. Показано неповноту законодавчого регулювання припинення діяльності політичних партій; розроблено пропозиції щодо вдосконалення відповідних норм, які відображені у проекті нової редакції Закону «Про політичні партії в Україні».

Право на добровільне припинення (саморозпуск) партії випливає з конституційного права на свободу об’єднання. Порядок добровільного припинення не може визначатися лише статутом і потребує законодавчого регулювання. Саморозпуск партії здійснюється за рішенням її з’їзду, яке має остаточний характер. Діяльність партії як конституційного суб’єкта припиняється з часу прийняття рішення з’їзду і не може бути поновлена.

Заборона політичної партії розглядається як конституційно-правова санкція виключно за порушення обмежень, встановлених Конституцією України. Винятковий характер санкції, пов’язаний із суспільно-політичним значенням підстав її застосування, вимагає матеріальних і процесуальних гарантій. Процесуальна гарантія полягає в ініціюванні заборони органом контролю та судовим розглядом справи. Матеріальною гарантією є дотримання європейських стандартів у сфері заборони політичних партій. Пропонуються заходи, спрямовані на неможливість відтворення забороненої партії.

Доведено внутрішню суперечливість інституту анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, який за своїм змістом не відповідає правовій природі акту реєстрації політичної партії, а за наслідками не відрізняється від заборони партії. Запропоновано альтернативу у вигляді інституту позбавлення об’єднання громадян статусу політичної партії. Наслідком застосування такого заходу має бути перехід об’єднання у категорію громадських організацій. Пропонується вичерпний перелік підстав позбавлення статусу політичної партії, що відображено у положеннях проекту нової редакції Закону «Про політичні партії в Україні».

Досліджено особливості припинення діяльності окремих місцевих організацій політичної партії. Саморозпуск та примусовий розпуск з ініціативи держави не відповідають правовій природі місцевих організацій, а отже, повинні бути заборонені на законодавчому рівні. Розпуск місцевої організації за рішенням керівних органів політичної партії означає масове колективне виключення з партії, тому може розглядатися лише як винятковий захід.