АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПРАВОПОРУШЕННЯ У СФЕРІ ОХОРОНИ КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об’єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ наводяться дані щодо апробації результатів дисертації та публікації.

Розділ 1. «Загальна характеристика адміністративно-правових засобів охорони культурної спадщини» складається з трьох підрозділів, присвячених аналізу основних понять, характеристиці правових засад охорони об’єктів культурної спадщини.

У підрозділі 1.1. «Культурна спадщина як об’єкт правової охорони» визначено основні теоретичні положення і сформульовано поняття культурної спадщини. Зокрема, обґрунтовується висновок про те, що поняття культурної спадщини містить як рухомі, так і нерухомі об’єкти й має бути розширене, тобто віддзеркалювати не тільки сукупність цінностей, які ідентифікують український народ, але й культурний зв’язок між генераціями. Тож культурна спадщина містить у собі матеріальну (нерухомі об’єкти – пам’ятки та рухомі – культурні цінності) та нематеріальну складові. Поряд з цим наголошується на тому, що доцільно залишити в українському законодавстві термін «пам’ятки історії та культури», який традиційно вживається. Термін «пам’ятки історії та культури» охоплює нерухомі об’єкти культурної спадщини: пам’ятки історії, археології, містобудування і архітектури, мистецтва, які перебувають під охороною держави, а саме: взяті на облік, зареєстровані і занесені до Державного реєстру нерухомих пам’яток. Вдале вирішення проблем подальшого вдосконалення правової охорони культурної спадщини, підвищення якості й ефективності правових актів у цій сфері неможливе без науково обґрунтованої позиції.

Зазначається, що з огляду на інтеграцію України до європейського співтовариства необхідно пристосовувати вітчизняне законодавство у сфері охорони культурної спадщини до законодавства ЄС. Сучасний стан реалізації міжнародно-правових норм щодо охорони культурної спадщини свідчить, що більшість зазначених норм втілюється при сприянні механізмів національного права, тобто в процесі внутрішньо-правової імплементації норм міжнародного права. Результативність заходів щодо охорони культурної спадщини залежить від досконалості існуючого механізму національної імплементації та правового режиму таких об’єктів.

У підрозділі 1.2. «Обмеження та обтяження щодо використання об’єктів культурної спадщини» зазначається, що обмеженнями щодо використання об’єктів культурної спадщини є комплекс правових вимог та адміністративних засобів, пов’язаних із встановленням обов’язку осіб утриматися від певних форм поведінки, яка може призвести або призведе до зміни, ушкодження, знищення або нецільового використання об’єкта культурної спадщини.

До обмежень щодо використання об’єктів культурної спадщини віднесено таке: заборону здійснення окремих видів робіт на об’єктах культурної спадщини, якщо такі роботи можуть призвести чи призведуть до негативних для об’єкта наслідків; встановлення можливості вилучення з користування особи об’єкта культурної спадщини в разі порушення вимог законодавства або умов охоронного договору; встановлення переважного права викупу державою окремих видів об’єктів культурної спадщини; юридичну відповідальність за порушення вимог законодавства про охорону культурної спадщини.

Обтяженнями щодо використання об’єктів культурної спадщини пропонується вважати комплекс правових вимог та адміністративних засобів, пов’язаних із встановленням обов’язку осіб здійснити певні визначені законодавством дії, спрямовані на збереження, належне використання та охорону об’єктів культурної спадщини. До таких обтяжень віднесено таке: необхідність укладення охоронних договорів між власником (користувачем) об’єкта культурної спадщини та відповідним органом держаної влади; право безумовного доступу до об’єктів культурної спадщини з метою їх обстеження, ознайомлення зі станом зберігання, характером та способом використання, ведення реставраційних робіт, одержання відповідних даних, наукового вивчення з боку органів охорони культурної спадщини; необхідність отримання погоджень та дозволів на здійснення консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту, пристосування пам’яток; обмеження прав власника та користувача об’єкта культурної спадщини щодо вільного користування наданим об’єктом; ліцензування діяльності проектувальників та виконавців робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту, пристосування пам’яток.

Підрозділ 1.3. «Адміністративна відповідальність у системі засобів забезпечення охорони культурної спадщини» присвячено дослідженню засобів забезпечення охорони культурної спадщини. При розгляді цього питання увага, в першу чергу, акцентується на незадовільному стані охорони об’єктів культурної спадщини, що призводить до зростання кількості адміністративних правопорушень у цій сфері, частина яких залишається нерозкритими.

Підкреслюється, що цінність адміністративної відповідальності за порушення вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини полягає у швидкості, простоті та економічності застосування і дієвості заходів адміністративного стягнення для досягнення правоохоронної мети. У зв’язку з тим, що в Україні вчиняється велика кількість адміністративних проступків, а їх шкідливість порівняно невелика, застосування адміністративної відповідальності за них вбачається більш доцільним, ніж кримінальної. Встановлення адміністративної відповідальності є одним з ефективних засобів забезпечення дотримання учасниками правовідносин приписів правових норм щодо охорони культурної спадщини.

Наголошується на необхідності вдосконалення чинного законодавства, оскільки охорона об’єктів культурної спадщини сьогодні обумовлена не тільки турботою про збереження історичних та культурних об’єктів у всіх взаємозв’язках, а й прагненням захисту якості життя. Важливу роль у вирішенні цих завдань відіграють заходи юридичної, зокрема, адміністративної відповідальності за порушення вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини. У зв’язку з цим сформульовано пропозиції щодо посилення штрафних санкцій за вчинення зазначених правопорушень.

Розділ 2. «Підстави та процедури адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері охорони культурної спадщини» складається з чотирьох підрозділів і присвячений характеристиці окремих аспектів адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері охорони культурної спадщини, а також проблемам її вдосконалення.

У підрозділі 2.1. «Підстави адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері охорони культурної спадщини» визначено, що об’єктивне існування суспільно шкідливих діянь, які призводять до псування об’єктів культурної спадщини, є достатньою підставою для запровадження адміністративної відповідальності за їх вчинення. Адміністративно-правові норми, які визначають склади адміністративних проступків, що посягають на історичні та культурні цінності, виконують охоронну функцію, забороняючи певну поведінку під загрозою застосування адміністративних санкцій. Одночасно вони здійснюють регулятивну функцію, відмежовуючи правомірне діяння від протиправного. Адміністративні правопорушення у сфері охорони культурної спадщини характеризуються загальними ознаками, властивими для будь-яких адміністративних проступків. Істотною відмінністю, яка дозволяє виділити їх в самостійну групу, є об’єкт посягання – об’єкти культурної спадщини.

Зроблено висновок про те, що правопорушення в галузі охорони культурної спадщини можуть виражатися у діяннях, що безпосередньо посягають як на певну характерну властивість об’єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, яка, в свою чергу, є підставою для визнання цього об’єкта пам’яткою, так і на механізми, що їх забезпечують (порушення вимог нормативно-правових актів щодо зони охорони пам’ятки тощо). І в тому, і в іншому випадку об’єктам культурної спадщини заподіюється певна шкода або створюється загроза заподіяння такої шкоди.

Наголошено, що підстави адміністративної відповідальності юридичних осіб у сфері охорони культурної спадщини, на відміну від адміністративної відповідальності фізичних осіб, у чинному законодавстві належним чином не визначені. Зокрема, практично відсутні загальні норми, які б визначали суб’єктивні підстави їх адміністративної відповідальності, а також обставини, що її виключають.

У підрозділі 2.2. «Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення у сфері охорони культурної спадщини» аналізуються питання підвідомчості справ про адміністративні правопорушення, фактори, які її обумовлюють, зокрема, підвідомчість справ про адміністративні правопорушення у сфері охорони культурної спадщини існуючим суб’єктам адміністративної юрисдикції в Україні, проблеми та перспективи її розподілу.

Поняття підвідомчості справ про адміністративні правопорушення у сфері охорони культурної спадщини розкривається виходячи з того, що вона є складовим елементом компетенції суб’єкта адміністративної юрисдикції. У зв’язку з цим підвідомчість – це ті суспільні відносини (адміністративно-правові), в яких суб’єкти адміністративної юрисдикції юридично компетентні.

Аналіз підвідомчості справ про адміністративні правопорушення у сфері охорони культурної спадщини проведено з урахуванням ряду факторів: зв’язку підвідомчості справ про адміністративні правопорушення із системою суб’єктів адміністративної юрисдикції, яка склалася в Україні; специфіки нормативного виділення напрямків державного управління у сфері охорони культурної спадщини та параметрів адміністративно-юрисдикційної сфери.

Аналіз повноважень адміністративних комісій та виконавчих комітетів рад щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення у сфері охорони культурної спадщини дозволив зробити висновок про недоцільність наділення структур місцевого самоврядування зазначеними повноваженнями, оскільки їх більш ефективно зможуть реалізувати інші суб’єкти адміністративної юрисдикції – органи охорони культурної спадщини. Для того, щоб кваліфіковано вирішувати справи про адміністративні правопорушення в зазначеній сфері, необхідно володіти спеціальними знаннями, наприклад, добре знати характерні властивості об’єктів культурної спадщини, що становлять його історико-культурну цінність, на підставі якої ці об’єкти визнаються пам’яткими, та ін. Крім того, оперативність та економічність провадження в багатьох випадках забезпечуватиметься тим, що стягнення будуть накладати співробітники тих органів, які здійснюють контроль та нагляд за додержанням відповідних правил.

У роботі сформульовано конкретні пропозиції щодо усунення низки недоліків та прогалин у нормативному закріпленні підвідомчості справ про адміністративні правопорушення у сфері охорони культурної спадщини.

Підрозділ 2.3. «Провадження в справах про адміністративні правопорушення у сфері охорони культурної спадщини» присвячено аналізу проблем, пов’язаних з процесуальними (процедурними) питаннями притягнення особи до адміністративної відповідальності за вчинення зазначених правопорушень. Зокрема, стверджується, що організаційними формами провадження в справах про адміністративні правопорушення виступають стадії, кожна з яких є певним етапом здійснення комплексу різних за змістом відносин, як правових, так і організаційних.

Стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення у сфері охорони культурної спадщини визначено як відносно відмежовані, виділені в часі й логічно пов’язані сукупності процесуальних дій (процедур), які відрізняються колом суб’єктів і закріплюються відповідними процесуальними актами.

Аналіз чинного законодавства дозволив сформулювати твердження про існування двох видів проваджень в справах про адміністративні правопорушення у сфері охорони культурної спадщини: 1) застосування адміністративних стягнень до фізичних осіб за правилами КпАП України; 2) застосування фінансових санкцій до юридичних осіб за правилами Закону України «Про охорону культурної спадщини». Більше того, застосування стягнень за порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини має деякі відмінності в порядку накладення стягнень. Однак для згаданих груп суб’єктів адміністративного правопорушення (проступку) провадженням в справах про такі правопорушення властиві й певні спільні риси.

Враховуючи положення законодавства та численні наукові дослідження, автор дійшов висновку про те, що провадження в справах про адміністративні правопорушення у сфері охорони культурної спадщини складається з чотирьох стадій: 1) порушення справи про адміністративний проступок; 2) розгляд справи та винесення по ній постанови; 3) оскарження (опротестування) постанови; 4) виконання постанови.

Сформульовано пропозицію щодо необхідності доповнення нормативно-правових актів, якими регламентується адміністративна відповідальність юридичних осіб за правопорушення у сфері охорони культурної спадщини, положенням про обов’язковість присутності представника юридичної особи під час розгляду справи про адміністративне правопорушення.

У підрозділі 2.4. «Напрямки удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність за правопорушення у сфері охорони культурної спадщини» визначено основні шляхи удосконалення підстав та порядку притягнення до адміністративної відповідальності осіб за порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

Зроблено висновок про те, що однією із головних проблем забезпечення ефективного державного управління у сфері охорони культурної спадщини є відсутність координованих дій органів центральної виконавчої влади, зокрема, Міністерства культури і туризму України та Мінрегіонбуду України.

Для комплексного подолання існуючих недоліків законодавства про адміністративну відповідальність за правопорушення у сфері охорони культурної спадщини пропонується системне законодавче врегулювання як процедур притягнення до адміністративної відповідальності, так і узгодження повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування
в цій сфері.

Обґрунтовано пропозиції щодо внесення змін і доповнень до низки законодавчих актів (Кримінального, Цивільного, Земельного кодексів України, КпАП України та ін.) та прийняття нового законодавства, поліпшення державного адміністрування та налагодження ефективної співпраці з громадськістю й інвестиційним сектором.

Крім того, зважаючи на те, що практика застосування законодавства вказує на необхідність охоплення правовим регулюванням деяких видів майнових, земельних відносин, а також посилення адміністративної відповідальності за порушення вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, пропонується внести зміни до КпАП України з метою посилення відповідальності посадових осіб органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб за порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини.