СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА УКРАЇНИ Автореферат

У Вступі обґрунтовано вибір теми дисертаційної роботи та її актуальність; визначено ступінь наукової розробленості проблематики адміністративного судочинства України; вказано на зв’язок з науковими програмами, планами; окреслено мету і завдання дослідження, об’єкт та предмет; розкрито наукову новизну та практичне значення основних положень; подано відомості про їхню апробацію та впровадження.

Розділ 1 «Громадяни як суб’єкти адміністративного судочинства України» складається з чотирьох підрозділів, у яких проаналізовано загальнотеоретичні засади адміністративно-правового статусу громадянина України, іноземного громадянина, особи без громадянства як суб’єктів адміністративного судочинства України та їхнє право на судовий захист у контексті європейських стандартів.

У підрозділі 1.1 «Адміністративно-правовий статус громадянина України як суб’єкта адміністративного судочинства України» проаналізовано нормативно-правові акти, що визначають адміністративно-правовий статус громадянина України. З’ясовано, що він є частиною загального правового статусу особи, під яким розуміється система закріплених у нормативно-правових актах і гарантованих державою прав, свобод, обов’язків і відповідальності, відповідно до яких індивід як суб’єкт права координує свою поведінку в суспільстві.

Зміст адміністративно-правового статусу будь-якої фізичної особи становить комплекс її прав та обов’язків, закріплених нормами адміністративного права, реалізація яких забезпечується відповідними гарантіями. Доведено, що цей статус є стабільним, оскільки його зміна можлива лише з волі законодавця, а не окремих суб’єктів, на яких він поширюється. Аналіз позицій науковців із приводу адміністративно-правового статусу громадянина дав змогу сформулювати власне визначення цього поняття та схарактеризувати його елементи.

Основою адміністративно-правового статусу громадянина України є його адміністративна правосуб’єктність, що складається із адміністративної правоздатності та дієздатності. Характеризуючи елементи адміністративно-правового статусу громадянина України, акцентовано на важливості існування гарантій, без яких неможливо забезпечити цей статус на належному рівні. Їх розглянуто у вигляді дворівневої схеми – міжнародного та внутрішньодержавного, що розділені на загальні і спеціальні гарантії.

У підрозділі 1.2 «Адміністративно-правовий статус іноземного громадянина та особи без громадянства як суб’єктів адміністративного судочинства України» з’ясовано зміст таких статусів та їх відмінність від адміністративно-правового статусу громадянина України. Встановлено, що виникнення категорії «правовий статус іноземців» пов’язане з розвитком цивілізації, міжнародних відносин і зараз є невід’ємною частиною загального правового становища особи в будь-якій державі. Розглянуто етапи розвитку правового статусу іноземців та осіб без громадянства. Розкрито особливості радянського законодавства, у якому не було визначено поняття «іноземний громадянин» і його зміст можна було встановити через аналіз поняття «громадянин СРСР».

Правовий статус іноземних громадян в Україні висвітлено у двох аспектах – широкому та вузькому. У широкому – як сукупність прав і обов’язків, що надається іноземним громадянам законодавством України і законодавством держави їхнього громадянства, а у вузькому – як сукупність прав і обов’язків, що надається іноземцям як суб’єктам права (адміністративного, цивільного тощо).

Адміністративно-правовий статуси іноземців та осіб без громадянства, як складова їхнього правового статусу, є вужчими від адміністративно-правового статусу громадянина України. Це виявляється в тому, що національним законодавством для них встановлено низку обмежень: 1) вони не можуть бути членами політичних партій і фінансувати їх; 2) вони не можуть брати участі в управлінні державними справами (брати участь у референдумі, призначатися чи обиратися на посади в органи державної влади чи місцевого самоврядування); 3) вони не можуть бути обрані Президентом України чи народним депутатом України; 4) вони не відбувають військової служби. Аналіз обмежень для іноземців у законодавстві інших держав дав змогу зробити висновок про те, що така ситуація характерна переважній їх більшості.

У межах розгляду прав і обов’язків іноземних громадян та осіб без громадянства охарактеризовано правові режими їх перебування на території держави – національний, найбільшого сприяння та спеціальний. Вказується, що в Україні відносно зазначених осіб діють національний та спеціальний режими. Межі застосування національного режиму найширше відображені у сфері їх особистих прав (право на життя, свободу та особисту недоторканість, право на свободу думки та слова, право на відпочинок тощо). Щодо обов’язків іноземців та осіб без громадянства, то вони умовно розділено на дві групи: 1) обов’язки, що повністю збігаються з обов’язками громадян України; 2) обов’язки, дотримання яких покладено винятково на іноземців.

У підрозділі 1.3 «Право громадянина на судовий захист в адміністративному суді» визначено, що основною ознакою правової держави є закріплення та реалізація прав і свобод людини у всіх сферах суспільного життя. Центральне місце у цьому механізмі відводиться судовій гілці влади. Міжнародним співтовариством визнано, що найдієвіше та найефективніше права і свободи людини може захистити тільки суд. З огляду на це, охарактеризовано зміст права на судовий захист та віднесено його до категорії абсолютного, конституційного права людини, за допомогою якого можна захистити інші права і свободи людини та громадянина.

Здійснена детальна характеристика основних складових елементів права на судовий захист, а також обґрунтована теза про те, що це право можна належним чином реалізувати тільки за наявності ефективного механізму судового захисту. Аналіз норм національного законодавства дає підстави стверджувати, що в Україні судовий захист залежно від суб’єкта поділяється на: 1) захист у судах загальної юрисдикції; 2) захист у спеціалізованих судах; 3) захист у Конституційному Суді України. Право на судовий захист в адміністративному суді розглядається як невід’ємна складова права на судовий захист взагалі. Особливостями захисту в адміністративному суді є наявність власного предмету розгляду (публічно-правового спору) та визначеної законом процедури розгляду.

У результаті співставлення норм ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) та ст. 7 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», де визначається право на судовий захист, виявлено низку розбіжностей та відсутність окремих елементів, що є складовими права на судовий захист. Хоча в КАС України законодавець чітко визначив, що іноземці та особи без громадянства користуються таким самим правом на судовий захист, що і громадяни України, проблемним залишилося питання про доступність для них правосуддя загалом.

При з’ясуванні питання про розумні строки, під яким розуміється найкоротший строк розгляду і вирішення адміністративної справи, достатній для надання своєчасного судового захисту порушених прав, свобод та законних інтересів у публічно-правових відносинах, підтримується думку про необхідність доповнити ст. 13 КАС України нормою, яка б регулювала, що саме потрібно вважати невиправданим зволіканням. До нього пропонується віднести таке: нерегулярне призначення судових засідань, зволікання із початком судового розгляду, призначення судових засідань з великими інтервалами, затягування при переданні або пересиланні справи з одного суду в інший, невжиття судом заходів для дисциплінування сторін у справі.

У підрозділі 1.4 «Європейські стандарти та їх застосування в адміністративному судочинстві України» обстоюється думка про те, що без реальної незалежності судів не можна говорити про наявність в Україні механізму неупередженого захисту прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина. Суд має стати авторитетним, незалежним, справедливим і самостійним. У зв’язку з цим важливо, щоб організація діяльності українських судів, у тому числі адміністративних, та порядок здійснення ними правосуддя відповідали міжнародним стандартам. Для цього Україна може використати передовий досвід інших держав у вказаній сфері діяльності, оскільки на конституційному рівні закріплене положення про те, що разом із національним законодавством діє частина міжнародного законодавства, яке обов’язкове для виконання.

Однак, значно важливіше державі не просто проголосити на конституційному рівні про наявність у її громадян прав і свобод, а забезпечити їхнє реальне здійснення. Досвід європейських держав свідчить, що адміністративні суди є доступним і ефективним інструментом захисту прав, свобод та інтересів людини і громадянина від порушень із боку органів державної влади та місцевого самоврядування. Тому врахування стандартів, розроблених на загальноєвропейському рівні, дослідження практики Європейського суду з прав людини є необхідною умовою розробки і вдосконалення теоретичного і нормативного підґрунтя в Україні функціонування адміністративних судів.

На основі вивчення норм, розроблених Радою Європи, Європейським судом з прав людини, а також Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, було виокремлено та проаналізовано стандарти, які важливі для адміністративного судочинства України. Хоч норми Конвенції у буквальному трактуванні стосуються права особи на судовий захист у разі виникнення цивільного спору чи для встановлення обґрунтованості висунутого проти неї обвинувачення, було доведено можливість їх застосування і в адміністративному судочинстві, де розглядаються публічно-правові спори. Проаналізовано зміст понять «європейські принципи», «європейські стандарти» і «позитивний європейський досвід» та зроблено висновок про те, що вони не тотожні. Стандарти є похідними від принципів, а позитивний досвід не завжди в подальшому стає стандартом. Відзначається, що для України найпроблемнішим залишається питання реального втілення європейських стандартів у діяльність адміністративних судів, а найперше цьому перешкоджають непослідовне проведення судової реформи та нестабільна політична ситуація.

Розділ 2 «Адміністративна процесуальна правосуб’єктність суб’єктів владних повноважень» складається із п’яти підрозділів, присвячених з’ясуванню видів адміністративно-правових спорів; дослідженню правосуб’єктності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і об’єднань громадян в адміністративному судочинстві України.

Підрозділ 2.1 «Природа та види адміністративно-правових спорів» розпочинається із аналізу поняття «конфлікт», його суб’єктів, мотивів виникнення та етапів розвитку. Обґрунтовано доведено тезу про те, що публічно-правові конфлікти стосуються адміністративно-правових відносин. Вони є одним із видів правових конфліктів, які, своєю чергою, відносяться до соціальних конфліктів. Поняття «конфлікт» та «спір» не рівнозначні і на основі аналізу думок вчених зроблено висновок про доцільність, з огляду на адміністративно-правові відносини, вживати термін «адміністративно-правовий спір», що в загальному означає неоднакове тлумачення сторонами змісту адміністративних норм чи порядку їх реалізації та виконання.

Вказується, що нині на передній план виходить нова модель взаємовідносин між громадянином і державою, де пріоритет приватних інтересів стає панівним над загальнодержавними, що об’єктивно призводить до виникнення конфліктів типу «фізична (юридична) особа – держава». Результатом такого конфлікту є виникнення адміністративно-правового спору. Саме ця категорія може об’єднувати ознаки, характерні для правових конфліктів, розв’язання яких і в судовому, і в адміністративному (позасудовому) порядку потребує спеціальних правил.

Адміністративно-правовий спір виникає під час реалізації відносин горизонтального характеру, тобто суб’єкти таких відносин (орган держави та особа) не підпорядковані один одному. Водночас, один із них репрезентує владу та наділений повноваженнями «підкорювати» іншу сторону, змушувати її виконувати певні рішення. Нерівність учасників зумовлена різним обсягом правосуб’єктності, яка зберігається до початку процедури вирішення спору. Іншими словами, самі матеріально-регулятивні відносини, з яких виникає спір, є відносинами нерівності, однак вже у процесуально-правовому аспекті виникає рівність сторін. Важливим є те, що така рівність можлива лише під час вирішення адміністративно-правового спору в судовому порядку, у разі ж вирішення спору адміністративним органом нерівність сторін зберігається. Розглядаючи різні види адміністративно-правових спорів (за змістом правовідносин, з яких вони виникають; за суб’єктом оспорювання; за суб’єктом звернення), основна увага звертається на ті, що стосуються предмету оспорювання – нормативно-правових актів, щодо індивідуальних актів, щодо дій або бездіяльності органів і посадових осіб, щодо обсягу повноважень.

Підрозділ 2.2 «Процесуальна право- та дієздатність суб’єктів, наділених владними повноваженнями» починається з аналізу категорії «владні управлінські функції», що є визначальною під час установлення підвідомчості публічно-правового спору та порушення адміністративної справи в суді, уповноваженому розглядати й вирішувати такі справи. Вказано на відсутність у національному законодавстві єдиного розуміння управлінських функцій, що призводить до випадків, коли в нормативно-правових актах без будь-яких пояснень використовуються лише назви деяких управлінських функцій, а подекуди – сфери та суб’єкти їх застосування.

Дано авторське визначення поняття «управлінські функції». Обґрунтовується думка про те, що не слід пов’язувати категорію «суб’єкт владних повноважень» лише з тим, що він виконує управлінські функції, оскільки в такому разі невиправдано звужуються підстави визнання конкретного суб’єкта носієм владних повноважень й, відповідно, відмежовується його участь в адміністративному судочинстві, а також фізична чи юридична особа позбавляється можливості оскаржити в адміністративному суді рішення, дії чи бездіяльність цього суб’єкта. На основі узагальнення позицій науковців щодо змісту поняття «суб’єкт, наділений владними повноваженнями» та аналізу функціонуючої системи державних органів влади в Україні запропоновано авторську класифікацію таких суб’єктів, а виникнення адміністративної правосуб’єктності пов’язується з державною реєстрацією суб’єкта владних повноважень або ж із прийняттям уповноваженим органом управлінського акта, яким такий суб’єкт утворюється.

У сучасній процесуально-правовій науці визнається, що учасники процесу, – це суб’єкти процесуального права, які своїми діями можуть активно впливати на перебіг процесу, сприяючи його виникненню, та які вступають у процес для захисту своїх прав чи прав інших осіб, якщо це передбачено законом. До них відносяться громадяни, інші особи, колективи громадян і організацій в особі їхніх представників. Поняття «учасник процесу» є складовою поняття «суб’єкт процесу» і співвідноситься із ним як частина і ціле. В адміністративному судочинстві участь суб’єктів владних повноважень означає безпосереднє здійснення ними в адміністративному суді передбачених адміністративним процесуальним законодавством прав та обов’язків. У зв’язку з цим, виокремлено та проаналізовано форми участі суб’єктів, наділених владними повноваженнями, в адміністративному судочинстві.

У підрозділі 2.3 «Органи виконавчої влади як суб’єкти владних повноважень в адміністративному судочинстві України» зазначається, що оскільки органи державної влади є найчисленнішою групою, яка наділена публічно-владними повноваженнями, їх можна назвати найтиповішими представниками суб’єктів владних повноважень у адміністративному судочинстві. Вони наділені певним обсягом адміністративної процесуальної правосуб’єктності, яку здійснюють у різних процесуальних формах. Зміст кожної форми залежить від особливостей публічно-владних відносин, які передували виникненню адміністративної справи в суді та виконуваної у них конкретним органом виконавчої влади ролі.

Судова практика в адміністративних справах за участю органів виконавчої влади свідчить про доволі часте здійснення ними адміністративних процесуальних повноважень відповідача. Такі повноваження були проаналізовані з огляду їх поділу на загальні та спеціальні. Загальні процесуальні повноваження надають можливість цим органам вільно брати участь у розгляді та вирішенні конкретної адміністративної справи, забезпечують добросовісне розпорядження органами виконавчої влади наданими правами. До спеціальних процесуальних повноважень органів виконавчої влади належать права і обов’язки, які забезпечують їх участь в адміністративному судочинстві виключно як: а) особи, яка бере участь у справі (сторони, третьої особи, представника сторін, третіх осіб); б) іншого учасника адміністративного процесу, надаючи їм можливість діяти на свій розсуд відповідно до обставин адміністративної справи та власної процесуальної ролі.

Також у законодавстві України існують норми, що передбачають можливість участі органу виконавчої влади у якості позивача. Це стосується не всіх без винятку органів, а лише тих, що уповноважені на вчинення процесуальних дій зазначеного учасника адміністративної справи, і визначальне значення у цьому випадку має наявність спеціальних матеріальних адміністративно-правових норм. Звертається увага на потенційну загрозу такої ситуації, оскільки хоча перелік можливих позивачів – органів виконавчої влади – й визначається законом, однак він залишається відкритим, а законодавець у КАС України закріпив доволі зручний спосіб узаконення звернення до адміністративного суду з позовом й інших органів виконавчої влади. Також розглянуті інші форми участі органів виконавчої влади в адміністративному судочинстві. Наведено та обґрунтовано перелік характерних ознак, які призводять до проблем під час здійснення адміністративної процесуальної правосуб’єктності органів виконавчої влади та сформульовано пропозиції щодо розв’язання останніх.

У підрозділі 2.4 «Органи місцевого самоврядування та об’єднання громадян як суб’єкти владних повноважень в адміністративному судочинстві України» розглянуто адміністративну правосуб’єктність органів місцевого самоврядування. Наявність таких повноважень пов’язана зі здійсненням цими органами та їх суб’єктами публічно-владних повноважень у різних сферах суспільного життя, вчиненням відповідних дій та прийняттям рішень. Як найпоширенішу процесуальну форму участі цих суб’єктів в адміністративному судочинстві розглянуто залучення їх до адміністративної справи як відповідача.

Органи місцевого самоврядування та їх суб’єкти можуть також клопотати про порушення в адміністративному суді справи, виступаючи позивачем. Однак аналіз законодавства, яке регулює їх участь в адміністративному судочинстві, свідчить про суперечливість і неузгодженість деяких норм під час здійснення адміністративної процесуальної правосуб’єктності позивача. Обґрунтовується думка про те, що процесуально-правова можливість органів місцевого самоврядування звертатися до адміністративного суду із заявою про обмеження конституційного права жителів територіальної громади, об’єднаних у місцеве самоврядування, спотворює основне призначення, головну ідею місцевого самоврядування – захист і вирішення питань місцевого значення. Також суперечливим видається наділення органів місцевого самоврядування правом звертатися до адміністративного суду із позовом до самих же учасників місцевого самоврядування.

Об’єднання громадян (громадські організації, профспілки) та їхні члени відповідно до чинного законодавства також можуть бути носіями публічно-владних повноважень, здійснюючи при цьому в передбачених формах деякі завдання та функції держави (наприклад, складання протоколу про адміністративне правопорушення, доставлення порушника, організація і проведення мирних зібрань). Розглянуто особливості адміністративної процесуальної правосуб’єктності об’єднань громадян та їх членів.

З огляду на організаційно-правову природу об’єднань громадян, зроблено висновок, що вони реалізують процесуальну правосуб’єктність лише у деяких формах. Правосуб’єктність сторони, третьої особи, скаржника в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та заявника в провадженні за нововиявленими обставинами може здійснюватися і об’єднання громадян, і їх членами. Натомість реалізовувати адміністративну процесуальну правосуб’єктність сторони (позивача чи відповідача), третьої сторони, представника, свідка та скаржника можуть тільки члени об’єднань громадян.

У підрозділі 2.5 «Інші учасники адміністративного судочинства України» проаналізовано статус секретаря судового засідання, судового розпорядника, свідка, експерта, спеціаліста та перекладача. Спільним для вищевказаних осіб є те, що вони не мають юридичної зацікавленості у результатах вирішення адміністративної справи, оскільки саме наявність цієї ознаки найперше відрізняє осіб, які беруть участь у справі, від інших учасників адміністративного судочинства. Відзначається, що процесуальне становище інших учасників адміністративного процесу не однакове, що дозволяє умовно розділити їх на дві групи. Перша – це особи, які обслуговують судовий процес (секретар судового засідання, судовий розпорядник і перекладач). Основним обов’язком цієї групи є: надання кваліфікованої допомоги всім учасникам адміністративного процесу, забезпечення нормального ходу судового засідання з уживанням усіх передбачених законодавством засобів тощо. Друга група – особи, які сприяють розгляду справи (свідок, експерт і спеціаліст). Представники цієї групи повинні з’являтися за викликом суду та надавати у його розпорядження дані, що стосуються справи.

Уведення до адміністративного процесу судового розпорядника є новелою, що була запроваджена КАС України, і покликане забезпечити численні організаційні аспекти судового засідання. Основним його призначенням є забезпечення додержання особами, що знаходяться в суді, встановлених правил, виконання ними розпоряджень головуючого в судовому засіданні тощо. Однак, як свідчить практика, зараз судовий розпорядник виконує низку не властивих йому функцій, які не передбачені КАС України. Аналізуються нормативно-правові акти, які регламентують діяльність служби судових розпорядників, та робиться висновок про те, що існуючі норми не дають змоги чітко з’ясувати, що є завданням цієї служби, а що є її функціями. Пропонується окремо навести перелік завдань, а потім окреслити функції служби судових розпорядників.