| summary: |
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі дається загальна характеристика роботи, обґрунтовуються актуальність теми дослідження, зазначається зв’язок з науковими програмами, планами, визначаються мета та основні завдання, об’єкт, предмет, методологічні та теоретичні засади, висвітлюється наукова новизна, формулюються теоретичне і практичне значення одержаних результатів, ступінь їх апробації.
Розділ 1 «Теоретико-правове підґрунтя адміністративних процедур у сфері забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 1.1 «Поняття та особливості адміністративно-правових відносин у сфері забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації» показано роль правовідносин під час здійснення адміністративних процедур у зазначеній сфері, розглянуто існуючі у теорії адміністративно-правової науки сучасні концептуальні погляди на сутність й зміст правовідносин, розкрито їх особливості, надано оцінку основним ознакам та сформульовано авторське визначення адміністративно-правових відносин у сфері забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації.
Зазначається, що адміністративно-правові відносини у сфері забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації є різновидом загальних правових відносин, що мають низку відмінних, притаманних лише їм ознак. Також вони мають рівні реалізації, що сприяє виявленню їх специфіки й особливості методу. Зокрема, публічно-сервісний рівень передбачає відносини між особою та суб’єктами владних повноважень з метою забезпечити потреби на доступ до публічної інформації шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет, на інформаційних стендах чи будь-яким іншим способом, а також надання інформації за запитами. Невиконання такого зобов’язання означає порушення не тільки законодавства, але й права фізичних, юридичних осіб та об’єднань громадян без статусу юридичної особи на отримання інформації, з огляду на це вони можуть оскаржити бездіяльність такого розпорядника інформації та вимагати відновлення порушеного права.
Наголошується, що юридична природа адміністративно-правових відносин у сфері забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації передбачає наявність суб’єкта владних повноважень – орган державної влади, місцевого самоврядування, посадові особи, а також суб’єкти господарювання, у власності чи в розпорядженні яких є публічна інформація або інформація, що становить суспільний інтерес.
У підрозділі 1.2 «Види адміністративно-правових відносин у сфері забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації» проаналізовано різні погляди науковців на класифікацію видів адміністративно-правових відносин, розглянуто основні критерії їх поділу, зокрема функціональне призначення, зміст властивостей та характер зв’язків між сторонами цих відносин. З’ясовано, що за допомогою використання кваліфікаційних ознак можна отримати найбільш повну уяву про різноманітність характеристик адміністративно-правових відносин у сфері забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації та визначити можливі напрями подальшого збагачення їх змісту.
Підкреслюється, що незважаючи на високий рівень гармонізації вітчизняного законодавства з європейським недоліки та суперечності в правовому регулюванні адміністративно-правових відносин у сфері забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації існують через низку причин, а саме: відсутність системності та комплексності при формуванні правового поля, незбалансованість підходів у розвитку державної політики відкритості й доступу до інформації; закони та підзаконні акти, що регулюють суспільні відносини, об’єктом яких є інформація іноді суперечать один одному, що ускладнює їх практичне застосування; недостатньо розроблені юридичні механізми реалізації та захисту права на доступ до публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес.
У підрозділі 1.3 «Структура та зміст адміністративно-правових відносин у сфері забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації» на підставі аналізу теоретичних підходів з приводу елементного складу правовідносин у цілому та адміністративно-правових, зокрема визначено, що структура адміністративно-правових відносин у сфері забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації складається з таких елементів: об’єкт, суб’єкти, зміст та юридичні факти як підстави для виникнення, зміни та припинення цих відносин. Зазначається, що саме ці елементи структури вказаних відносин дозволяють найповніше розкрити їх специфіку, зумовлену тими суттєвими ознаками, які дають можливість вирізнити їх з усього різноманіття правовідносин.
З’ясовано, що об’єктом адміністративно-правових відносин у сфері забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації є право кожного на доступ до інформації, що створюється, збирається, обробляється та зберігається за рахунок бюджетних коштів, а також інформації, що становить суспільний інтерес. Відповідно, суб’єктами цих відносин є фізичні, юридичні особи, об’єднання громадян без статусу юридичної особи – з одного боку, а з іншого – розпорядники інформації – юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; особи, які виконують делеговані повноваження суб’єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг стосовно інформації, пов’язаної з виконанням їхніх обов’язків; органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства і рішення яких є обов’язковими для виконання; суб’єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них; суб’єкти господарювання, які володіють інформацією про стан довкілля; про якість харчових продуктів і предметів побуту; про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров’ю та безпеці громадян, а також іншою інформацією, що становить суспільний інтерес.
Крім того, структурним елементом адміністративно-правових відносин у сфері забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації поряд із об’єктом та суб’єктами є їх зміст. Акцентується увага на тому, що й донині не має однозначного тлумачення сутності змісту правових відносин як серед теоретиків права в цілому, так і серед представників адміністративного, зокрема. Врахувавши позицію більшості науковців дисертант вказує, що основою змісту цих відносин є права та обов’язки його учасників. Суб’єктивне право щодо адміністративно-правових відносин у сфері забезпечення права на доступ до публічної інформації запропоновано розуміти як закріплену адміністративним законодавством за уповноваженою особою міру можливої поведінки, що забезпечена покладанням обов’язків на уповноваженого суб’єкта. А під юридичним обов’язком – встановлену адміністративним законодавством міру належної поведінки зобов’язаного суб’єкта, спрямовану на задоволення прав уповноваженої особи на доступ до публічної інформації.
Наголошується, що чітке визначення повноважень суб’єктів адміністративно-правових відносин, які виникають у сфері забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації демократизує цей вид правовідносин, робить їх більш відкритими, та такими, що відповідають потребам громадян.
Розділ 2 «Забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 2.1 «Поняття, сутність і значення публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес і право громадян на доступ до неї» здійснено комплексний аналіз змісту понять «інформація», «публічна інформація» та «інформація, що становить суспільний інтерес», розкрито їх сутність й особливості у контексті теорії та практики забезпечення права громадян на доступ до інформації.
З’ясовано, що у законодавстві різних країн визначення поняття «інформація» сформульоване по-різному, однак узагальнено під ним розуміють умовне повне або часткове відображення реально існуючих у просторі й часі об’єктів, їх ознак, характеристик, висловлювань людей, що здійснюється за допомогою знакової системи, котра оперує набором певних символів для «кодування» описуваного.
Звертається увага на те, що визначення «публічної інформації», яке міститься у ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не узгоджується з загальним визначенням інформації в новій редакції Закону України «Про інформацію», з ч. 1, 2 ст. 32 та ч. 2, 3 ст. 34 Конституції України, а також з Рішенням Конституційного Суду України від 20.01.2012 № 2-рп/2012, та запропоновано викласти вказану статтю в такій редакції: «публічною інформацією є відомості та/або дані, що дають кількісну та якісну характеристику явищ і процесів, які відбуваються в економічній, соціальній, культурній, інших сферах суспільного життя і створюються, збираються, використовуються, поширюються та зберігаються суб’єктами владних повноважень та іншими розпорядниками публічної інформації, визначених цим Законом».
Акцентується увага на тому, що звернення громадянина, запит (вимога) суб’єкта владних повноважень та запит на інформацію різняться за правовими підставами, предметом, вимогами щодо форми, порядку оплати, процедурами реєстрації й обліку, а також строками надання відповідей. Предметом звернень громадян є широкий спектр правовідносин – від реалізації своїх особистих прав і надання пропозицій щодо діяльності органів державної влади до оскарження неправомірних дій посадових осіб; предметом інформаційних відносин, в які вступають суб’єкти владних повноважень для отримання певної інформації є виконання останніми своїх функцій, а предметом запиту на отримання інформації є надання публічної інформації, якою володіє або повинен володіти її розпорядник. Підкреслюється, що закони України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації» та «Про звернення громадян» визначають правові засади доступу до інформації, однак якщо перші два унормовують відносини переважної більшості суб’єктів громадськості, то третій лише громадян. На думку дисертанта, нагальним є впорядкування нормативних вимог визначених законами усіма суб’єктами громадськості та процедури розгляду і опрацювання колективних звернень громадян.
У підрозділі 2.2 «Основні характеристики і класифікація інформації та способи роботи з нею» окреслюються такі характеристики інформації як: цільове призначення, обсяг, цінність, своєчасність, достовірність, достатність і комплексність (повнота), надійність, неперервність, вірогідність, надмірність, доступність (зрозумілість), спосіб і форма подання, періодичність надходження, швидкість передавання та переробки інформації.
Зазначається, що інформація в усі часи в будь-якому суспільстві має важливе значення, оскільки містить результати вже існуючого та є підґрунтям для нового дослідження, формування, визначення. Вона виступає водночас і об’єктом пізнання, і предметом дослідження, змінюється разом з ними та набуває нового значення. Тобто створюється, акумулюється й застосовується у всіх сферах діяльності й забезпечує виконання функцій та завдань, що постають перед органами державної влади, місцевого самоврядування, фізичними і юридичними особами, об’єднаннями громадян.
Здійснюється аналіз переліку основних видів інформації, визначаються типи, форми і джерела, описуються ознаки її класифікації. Наголошується, що усі види інформації взаємозалежні, взаємодіють між собою, трансформуються один у другий. За режимом доступу інформація поділяється на відкриту та з обмеженим доступом, розкривається їх зміст, а також особливості поділу інформації з обмеженим доступом на конфіденційну, таємну та службову.
Звертається увага на те, що право на доступ до інформації є складовою закріпленого Конституцією України права на свободу інформації, а його обмеження можливе лише на підставі закону, повинно бути ясним, описуватися вузько і відповідати контролю згідно з трискладовим тестом. Зауважується, що у зв’язку з існуванням багатьох видів інформації та необхідністю упорядкування правового забезпечення доступу до інформації взагалі потрібно закріпити у спеціальному законі такі поняття як доступ до інформації, засоби забезпечення доступу до інформації.
Запропоновано під інформаційним запитом розуміти звернення до розпорядника інформації з вимогою надати інформацію, яка є у його розпорядженні та необхідна суб’єкту для реалізації своїх прав і обов’язків.
У підрозділі 2.3 «Принципи та гарантії забезпечення права на доступ до публічної інформації» визначено принципи, які допомагають зрозуміти основні начала та ідеї, що покладені в основу правових норм, досліджуються загальні та спеціальні гарантії реалізації права на доступ до публічної інформації.
Наголошується, що вихідними положеннями або принципами, що визначають та скеровують режим доступу до інформації є гарантованість права на інформацію; відкритість, доступність інформації, свобода обміну; достовірність і повнота інформації; свобода вираження поглядів і переконань; правомірність одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації; захищеність особи від втручання в її особисте та сімейне життя.
Розглядаються принципи доступ до публічної інформації такі як: прозорість й відкритість діяльності суб’єктів владних повноважень; вільне отримання та поширення інформації; рівноправність, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.
Зазначається, що право на доступ до публічної інформації гарантується: обов’язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; доступом до засідань колегіальних суб’єктів владних повноважень; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
Наголошується, що до колегіальних суб’єктів владних повноважень на засідання яких громадяни мають право вільного доступу не можна віднести робочі органи суб’єктів владних повноважень, такі як постійні комісії місцевих рад чи комітети, тимчасові комісії Верховної Ради України, а також консультативно-дорадчі органи, що створюються при суб’єктах владних повноважень. Зауважується, що згідно зі ст. 3 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» відкритість її засідань забезпечується шляхом допуску на них представників засобів масової інформації. Тобто громадяни, які не є представниками засобів масової інформації, позбавлені можливості потрапити на її засідання, а це суперечить ст. 84 Конституції України, відповідно до якої «засідання Верховної Ради України проводяться відкрито. Закрите засідання проводиться за рішенням більшості від конституційного складу Верховної Ради України». З огляду на це, підтримується думка окремих науковців про доцільність розробки і прийняття спеціального закону «Про відкритість органів влади України», в якому детально розписати всі сторони інформаційних відносин у сфері здійснення публічної влади.
Акцентується увага на тому, що громадський контроль на відміну від парламентського і державного не веде до безпосереднього притягнення до відповідальності у випадку виявлення порушень права на доступ до публічної інформації, однак представники громадськості можуть вносити пропозиції щодо усунення виявлених ними проблем, критикувати через змі неправомірні дії окремих посадовців та висвітлювати приклади їх роботи.
Розділ 3 «Шляхи вдосконалення адміністративних процедур щодо забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 3.1 «Зміст, особливості та принципи адміністративних процедур доступу громадян до публічної інформації» досліджується змістове наповнення поняття та сутності терміну «адміністративна процедура», розкриваються особливості й принципи адміністративних процедур доступу громадян до публічної інформації, подано авторське визначення цього поняття.
Зазначається, що адміністративні процедури є основним інструментом у системі забезпечення здійснення суб’єктами своїх прав, свобод, законних інтересів та повноважень. Дійсно, процедури опосередковують та супроводжують усі найбільш суттєві аспекти доступу громадян до публічної інформації. Оскільки, з одного боку, встановлюючи порядок дій розпорядників інформації під час доступу громадян до публічної інформації, процедури визначають найбільш доцільну та ефективну послідовність дій розпорядників інформації, а їх чітке визначення запобігає розпорошенню діяльності розпорядників, економить їх час та ресурси. З іншого боку – встановлення обов’язкової процедури щодо доступу громадян до публічної інформації гарантує захист прав і законних інтересів громадян, адже встановлення єдиних обов’язкових процедур уніфікує діяльність розпорядників інформації та захищає громадян від зловживань владними повноваженнями з боку розпорядників чи, навпаки, унеможливлює надання певних, не передбачених законодавством привілеїв. Дотримання розпорядниками інформації певної процедури під час забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації виступає гарантією їх законності.
Наголошується, що нині нагальною є потреба ухвалення загального для всіх адміністративних органів закону щодо порядку їх діяльності, який сприяв би упорядкуванню, оптимізації та гуманізації адміністративного провадження, тобто прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України. Основними завданнями якого повинно бути упорядкування відносин між органами державної влади та фізичними і юридичними особами, раціональне й справедливе правове регулювання порядку вирішення адміністративних справ; встановлення уніфікованих принципів та правил адміністративної процедури, що забезпечить стабільність інститутів державної влади, які гарантують демократію, верховенство права та забезпечення прав людини.
Підрозділ 3.2 «Імплементація досвіду зарубіжних країн щодо організації доступу громадян до публічної інформації» присвячено вивченню правових гарантій та ефективних механізмів забезпечення права громадян на доступ до інформації у зарубіжних країнах, розглянуто конкретні адміністративні процедури доступу до публічної інформації.
Зазначається, що у законодавстві більшості країн діють саме процедурні закони про свободу інформації чи доступ до неї, які регулюють режим доступу до публічної інформації, процедури звернення з інформаційними запитами та оскарження дій публічних органів. Інформація, якою володіє орган державної влади, повинна бути відкритою і доступною, за винятком чітко визначеного переліку відомостей, доступ до яких обмежується на основі закону. Наголошується, що існування чіткої та дієвої адміністративної процедури проти адміністративних рішень та дій публічної адміністрації є однією з найважливіших гарантій для громадян у разі невідповідної або сумнівної поведінки державних органів.
Визначено, що предметом регулювання законів про доступ до інформації зарубіжних країн є доступ саме до публічної інформації – тієї, якою володіють суб’єкти владних повноважень, а також інформації, якою володіють приватні особи, якщо вона є необхідною для здійснення або захисту будь-якого права. У законодавстві деяких країн розрізняють офіційну публічну та адміністративну публічну інформацію.
Звертається увага на те, що у зарубіжних країнах діють спеціальні інституції, відповідальні за реалізацію права на доступ до інформації. В одних країнах – це тимчасові органи, спеціально створені після прийняття законів про доступ до інформації, уповноважені здійснювати контроль за виконанням цих законів, а в інших – постійні інституції, спеціально уповноважені забезпечувати реалізацію права на доступ до інформації. У країнах, де немає спеціального закону про доступ до інформації, а таке право закріплено у конституції, вказані функції покладено на парламенти, омбудсмени та суди.
Зауважується на тому, що для практичної імплементації досвіду зарубіжних країн в Україні важливе значення має організація та спосіб функціонування інституцій відповідальних за дотримання права на доступ громадськості до публічної інформації та до інформації взагалі.
У підрозділі 3.3 «Проблеми підвищення ефективності реалізації права громадян на доступ до публічної інформації в Україні» здійснено аналіз діючого законодавства щодо забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації, виявлено недоліки та визначено основні зміни, які необхідно внести до нормативно-правових актів.
Зазначається, що влада не завжди зацікавлена в повному доступі громадян до інформації, яка є в її розпорядженні та намагається його обмежувати. На жаль, в Законі України «Про доступ до публічної інформації» не знайшли свого відображення положення передбачені міжнародними актами, зокрема, п. 13а Рекомендації Ради Європи «Про доступ громадськості до державної документації та свободу інформації», в якому право одержувати інформацію доповнюється правом шукати інформацію. Уявляється, що закріплення відповідної норми у вказаному законі сприяло б реальному доступу до інформаційних ресурсів для самостійного пошуку необхідної інформації.
Формулювання права на інформацію та його обмежень, що подається у ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та у статтях 5 і 6 Закону України «Про інформацію» не повністю відповідають міжнародним стандартам, оскільки ніде в зазначених законах не має згадки про здійснення права на інформацію незалежно від державних кордонів, хоча в епоху розвитку інформаційних комунікацій це є аксіомою.
Наголошується, що закони, які обмежують право на доступ до інформації повинні бути виправлені, доповнені чи змінені або навіть скасовані, щоб дійсно гарантувати принцип максимальної відкритості.
Зазначається, що в країнах ЄС розроблений міжнародний стандарт комп’ютерної грамотності «European computer driving licence» (ECDL) – «Європейські комп’ютерні права як засіб забезпечення доступу до державної інформації», який офіційно рекомендований ЄС як основний стандарт знань користувачів. Сертифікат ECDL є свідоцтвом, що підтверджує рівень знань, досягнень і досвіду в галузі інформаційних технологій та доказом того, що його власник пройшов теоретичну й практичну підготовку, підтверджує його професіоналізм і компетенцію як фахівця. В Україні поки що немає єдиного стандарту, який би давав змогу адекватно визначити компетентність користувача, тому забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації має відбуватися за рахунок вирішення питань технічного і гуманітарного характеру, а саме: створення системи національних електронних ресурсів, підвищення інформаційної компетентності громадян, вжиття заходів, спрямованих на забезпечення доступу до інформації громадян з обмеженими можливостями здоров’я та малозабезпечених верств населення.
Визначено, що необхідно запровадити підготовку фахівців – відповідальних осіб з питань запитів на інформацію; відповідальних за опрацювання, систематизацію, аналіз та контроль щодо задоволення запиту на інформацію, а також розробити та включити до професійних програм підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування навчальні модулі щодо організації доступу до публічної інформації, з метою формування у них практичних вмінь і навичок.
У роботі наголошується на необхідності запровадження державних реєстрів офіційних документів, встановлення обов’язку в контексті адміністративних процедур документувати всі відповідні матеріали та підтримувати в належному стані архіви, відповідно до суворих правил щодо умов зберігання і можливого знищення документів для того, щоб зробити право доступу до інформації більш реальним та підвищити ефективність роботи органів державної влади.
Констатується, що на даний момент нема потреби приймати нові закони у сфері інформації, варто систематизувати існуючі, визначаючи у них правові гіперзв’язки, об’єднати регулювання суспільних відносин, об’єктом яких є інформація, незалежно від форми, способу, засобу чи технологій її прояву з метою подальшого їх кодифікування на рівні Інформаційного кодексу України. Його прийняття сприятиме побудові розвинутого інформаційного суспільства нашої держави як органічного сегменту глобального інформаційного співтовариства, забезпеченню реалізації права на свободу слова та вільний доступ до інформації, в тому числі й публічної, розвитку національних інформаційних ресурсів та інфраструктури, впровадженню новітніх інформаційних технологій.
|
