Основний зміст роботи
У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено її зв’язок з науковими планами та програмами, мету і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, надано інформацію про апробацію результатів дослідження і впровадження роботи, відомості про публікації з теми дисертаційної роботи, зазначено структуру дисертації та її обсяг.
У першому розділі – «Теоретичні засади удосконалення правового механізму прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері» – подано огляд літератури за темою дисертації, визначено рівень розробленості проблеми, розглянуто основні концептуальні підходи до тлумачення понять, що характеризують правовий механізм прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері. Узагальнено досвід зарубіжних країн щодо управління природокористуванням й охороною довкілля та прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері.
Розгляд підходів до правового забезпечення діяльності органів державного управління в екологічній сфері показав достатнє висвітлення проблем охорони навколишнього природного середовища та природокористування в наукових працях, які досліджують правові аспекти в екологічній сфері. Але використання природних ресурсів і охорона довкілля потребують цілеспрямованого управління. На сучасному етапі державотворення існує багато проблем соціально-економічної й політичної спрямованості, що заважають роботі як законодавців, так і суб’єктів відповідальних за якість та ефективність прийняття державноуправлінських рішень у сфері природокористування й охорони навколишнього природного середовища. На нашу думку, необхідно більше уваги приділяти вирішенню екологічних проблем, чому сприятиме ефективний правовий механізм прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері, який на сьогодні досліджений недостатньо. Тому є необхідність у його ґрунтовному дослідженні та внесенні пропозицій щодо його вдосконалення.
В роботі виявлено, що екологічні проблеми почали турбувати людство за часів Середньовіччя. Цьому сприяло опанування природи і підкорення її людині. В період поширення технічного прогресу принципи володіння і панування над природою стали керівними принципами ставлення людини до природи.
У другій половині XX ст. під впливом науково-технічної революції збільшилися масштаби та змінився сам характер взаємовідносин між природою та людиною. Цей період характеризується тим, що спосіб експлуатації природи починає наближатися до критичної точки одразу ж в декількох напрямках: масштаби споживання традиційних джерел енергії, сировини і матеріалів дорівнюють їх загальним запасам у земній природі. Те саме відбувається і відносно природної бази для виробництва продовольства, що пов’язано зі швидким зростанням населення планети. Суспільство своєю споживацькою поведінкою з кожним роком все більше негативно впливає на природу. Вище зазначене призвело до порушення балансу, рівноваги між природою та суспільством та до негативних наслідків як для природи, так і для суспільства.
Тому в ХХ ст. суспільство доходить висновку, що процеси використання природних ресурсів та систематичного впливу на навколишнє природне середовище не можуть залишатися некерованими. Так виникає потреба в екологічному управлінні або управлінні природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища.
Екологічне управління – це сукупність дій відповідних суб’єктів, спрямованих на забезпечення виконання вимог екологічного законодавства. Об’єктом екологічного управління в широкому розумінні є природа як частина об’єктивного світу, з якою взаємодіє суспільство.
У суб’єктів, які здійснюють функції екологічного управління, кожен день виникає потреба у прийнятті відповідних рішень, спрямованих на вплив або ймовірність впливу на навколишнє природне середовище. Тому ми визначили їх також як суб’єктів прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері.
В роботі обґрунтовано, що суб’єктами прийняття державноуправлінських рішень у сфері природокористування й охорони навколишнього природного середовища є посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а саме: Кабінет Міністрів України; Уряд Автономної Республіки Крим; місцеві ради та їх виконавчі органи; спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, який представлений Міністерством екології та природних ресурсів і його органами на місцях.
Третій параграф дисертаційної роботи присвячений визначенню основних понять, що характеризують державне управління природокористуванням та охороною навколишнього природного середовища. На основі наукових досліджень, які присвячені державноуправлінським рішенням, екології, праву й управлінню, визначено поняття «державноуправлінські рішення в екологічній сфері» як соціальні акти, в яких відображені впливи державних управлінських органів або посадових осіб на частину об’єктивного світу, з якою взаємодіє суспільство (природу), необхідні для досягнення поставлених цілей, забезпечення екологічних інтересів та задоволення екологічних потреб в управлінні.
У процесі дослідження визначено класифікацію державноуправлінських рішень, розглянуто етапи прийняття державноуправлінських рішень. Також було виявлено різницю між управлінськими рішеннями та державноуправлінськими рішеннями в екологічній сфері, а також з’ясовано, яка категорія рішень є екологічно значущою. Отже, управлінськими рішеннями у сфері природокористування і охорони довкілля є:
- нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та відомств, інших органів виконавчої влади, що регулюють екологічні відносини (постанови, інструкції, розпорядження тощо);
- акти індивідуального характеру органів державного управління, що підтверджують, встановлюють, змінюють або скасовують юридичні права чи обов’язки окремих суб’єктів в екологічній сфері (наприклад, висновки державної екологічної експертизи щодо певного проекту; рішення про призупинення діяльності підприємства);
- акти органів місцевого самоврядування, що регулюють екологічні відносини (нормативного та індивідуального характеру);
- господарські рішення підприємств, установ, організацій різних форм власності, реалізація яких пов’язана з впливом на довкілля;
- рішення (ухвали) суду при вирішенні спорів у галузі охорони навколишнього природного середовища.
У дослідженні визначено, що суб’єктами прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері є органи державної влади і місцевого самоврядування, тому господарські рішення підприємств, установ, організацій та рішення суду не є державноуправлінськими рішеннями.
До категорії екологічно значущих рішень слід віднести як вищезазначені управлінські і державноуправлінські рішення, так і рішення, що приймаються громадянами і представниками громадських об’єднань щодо раціонального природокористування й охорони навколишнього природного середовища.
Враховуючи той факт, що державне управління є досить новою наукою в Україні, дослідження становлення правового механізму прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері в Україні розпочато з наукових надбань у галузі філософії, права, екології та ін. Слід зазначити, що дослідження у напрямі прийняття державноуправлінських рішень також є ґрунтовними і багатоаспектними. З кожним роком підвищується увага не тільки до проблем екології, а й і до екологічного управління. На основі комплексного аналізу наукових досліджень, які було проведено у вищеперелічених сферах, дано визначення поняття «правовий механізм прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері» як системи засобів та інструментів, які забезпечують врахування екологічних норм у процесі обґрунтування відповідних державноуправлінських рішень. У ширшому розумінні правовий механізм прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері можна визначити як систему передбачених законодавством засобів, які забезпечують врахування екологічних норм і вимог при підготовці, прийнятті й реалізації державноуправлінських рішень органами державної влади та органами місцевого самоврядування.
У другому розділі – «Застосування правового механізму прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері на сучасному етапі державотворення» – було проаналізовано дослідження, проведені в різних країнах світу, де було висвітлено формування та застосування правового механізму прийняття державноуправлінських рішень у сфері природокористування й охорони навколишнього природного середовища.
У світовій практиці для взаємоузгодження відносин людини і природи використовується екологічний менеджмент. У розвинених країнах, що входять до Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), екологічний менеджмент визначають як урегульовані правовими нормами суспільні відносини, в яких реалізується діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських об’єднань, спрямована на забезпечення раціонального використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки юридичними та фізичними особами, дотримання екологічного законодавства, запобігання екологічних правопорушень та захист екологічних прав громадян.
Зарубіжні науковці тісно пов’язують погіршення громадського здоров’я з негативною екологічною ситуацією у своїх країнах та у світі в цілому, вони відстежують поглиблення антропогенного впливу на природу і констатують той факт, що природа «відповідає» таким діям людини погіршенням стану навколишнього природного середовища, екологічними катастрофами та збільшенням небезпечних захворювань.
На сьогодні в Україні проблема економічної неспроможності, незадоволення економічних потреб населення стоїть набагато гостріше, ніж забезпечення екологічних потреб та захист навколишнього природного середовища. У Сполучених Штатах Америки, в Японії, у країнах Європейського Союзу вже давно вирішено проблему превалювання економічних інтересів над екологічними (що ми спостерігаємо в Україні). Розвинені країни світу використовують новітні екологічно безпечні технології виробництва, здійснюють громадський і державний контроль за дотриманням норм екологічного законодавства та міжнародних стандартів, проводять консультації з громадськістю щодо вирішення екологічних проблем і захисту законних екологічних прав та інтересів. Громадські організації екологічної спрямованості в розвинутих країнах світу діють на засадах законності, демократії, гласності, відкритості, прозорості та верховенства права.
Як було з’ясовано, в Україні більшість природоохоронних громадських організацій мають фіктивний характер, створюються заради доступу до природоохоронних фондів і активізують свою діяльність у передвиборчий період. Діяльність таких організацій є незаконною, але майже немає фактів притягнення винних до відповідальності, що порушує всі принципи, закріплені в чинному законодавстві України та в міжнародних нормах.
У роботі проаналізовано діяльність суб’єктів прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері в Україні. Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, який представлений Міністерством екології та природних ресурсів України, становлять загальнодержавний рівень регулювання суспільних відносин в екологічній сфері, на якому формується і реалізується національна екологічна політика, ухвалюються нормативно-правові акти природоохоронної спрямованості, визначаються повноваження органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських екологічних об’єднань, громадян щодо прийняття (участі в прийнятті) рішень в екологічній сфері.
Уряд Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, спеціально уповноважені органи Міністерства екології та природних ресурсів України на місцях представляють територіальний (місцевий) рівень управління екологічною сферою, на якому приймаються рішення і здійснюються заходи, що безпосередньо забезпечують реалізацію вимог законодавства відповідно до екологічних особливостей та умов певних територій.
Аналіз діяльності вищезазначених суб’єктів надає можливість зробити такі висновки. По-перше, незважаючи на достатню кількість суб’єктів прийняття державноуправлінських рішень, стан навколишнього природного середовища та ефективність використання природних ресурсів в Україні не задовільні. По-друге, спостерігається дублювання повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування при здійсненні управління природокористуванням й охороною довкілля та при підготовці і прийнятті державноуправлінських рішень у цій сфері. По-третє, на прийняття рішень у сфері природокористування й охорони довкілля впливають особисті якості суб’єктів їх прийняття, тому що на сьогодні не існує законодавчо закріпленого механізму, за допомогою якого можна гарантувати обмеження особистих уподобань суб’єкта при підготовці і прийнятті державноуправлінського рішення в екологічній сфері. І по-четверте, в Україні на сучасному етапі державне управління настільки поєднане з політикою, що відбувається цілеспрямований вплив політичних сил на державноуправлінські рішення у будь-якій сфері, в тому числі й екологічній. Вищезазначене зумовлює збільшення корупційних правопорушень у сфері природокористування й охорони навколишнього природного середовища.
Тому одним з напрямів удосконалення правового механізму прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері є законодавче закріплення переліку і послідовності етапів прийняття державноуправлінських рішень у сфері природокористування й охорони довкілля.
Досліджено правове забезпечення участі громадськості в екологічному управлінні та прийнятті рішень у цій сфері. Виявлено, що участь громадськості у прийнятті державноуправлінських рішень у сфері природокористування та охорони навколишнього природного середовища достатньо врегульована чинним законодавством України, але на практиці – громадськість не дуже активно бере участь в екологічному управлінні, тому що існує недосконалість механізмів залучення громадськості до управління природокористуванням та охороною довкілля, а також екологічна правосвідомість громадськості перебуває на досить низькому рівні.
Основними формами участі громадськості у прийнятті екологічно значущих рішень можна вважати: референдум; звернення громадян та юридичних осіб (скарги, зауваження, пропозиції); громадське обговорення проектів екологічно значущих рішень; робота в складі експертних і робочих груп, комісій, комітетів з розробки програм, планів, стратегій, проектів нормативно-правових актів, оцінок ризиків; збори громадян за місцем їх проживання; місцеві ініціативи; громадська екологічна експертиза, участь у проведенні державної екологічної експертизи; здійснення громадського екологічного контролю; звернення до суду; збори, мітинги, демонстрації, вуличні походи, пікетування; інші форми, передбачені законодавством України. Але до форм участі громадськості у прийнятті державноуправлінських рішень відносяться тільки: громадське обговорення проектів екологічно значущих рішень; робота в складі експертних та робочих груп, комісій, комітетів з розробки програм, планів, стратегій, проектів нормативно-правових актів, оцінок ризиків; громадська екологічна експертиза, участь у проведенні державної екологічної експертизи; здійснення громадського екологічного контролю.
Позитивний світовий досвід показує, що громадськість є досить потужною силою в захисті навколишнього природного середовища, боротьбі за збереження природних ресурсів, тваринного і рослинного світу та природно-заповідного фонду. Але в Україні участь громадськості у вирішенні екологічних проблем не є задовільною й ефективною. В роботі виявлено, що низький рівень участі громадськості у підготовці і прийнятті рішень, які впливають або можуть вплинути на довкілля, спричинений декількома факторами.
Активна участь у громадських слуханнях екологічної спрямованості дає нам можливість зробити такі висновки. При проведенні громадських слухань спроба залучити громадськість до вирішення екологічних проблем не завжди приводить до позитивного результату. Причиною громадської пасивності є: зайнятість населення країни вирішенням проблем матеріального характеру, які є пріоритетними відносно проблем екологічних; впевненість громади в тому, що рішення вже прийнято і вплинути на нього неможливо – це свідчить про невдоволення громадськості заходами щодо запобігання і протидії корупції у сфері природокористування й охорони навколишнього природного середовища; при проведенні громадських слухань поділ зацікавленої громадськості на дві протидіючі сторони, одна з яких представляє екологічно небезпечний об’єкт, щодо якого проводяться слухання, а інша є потерпілою стороною від діяльності екологічно небезпечного об’єкта; незнання громадськістю своїх прав та законних інтересів і засобів, за допомогою яких можна їх захистити.
На сьогодні в Україні офіційно зареєстровані більше ніж 300 громадських організацій екологічної спрямованості. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» наділив громадські природоохоронні організації широким колом повноважень. Україна підписала в 1998 р. Конвенцію про доступ до інформації, участь громадськості в прийнятті рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища. Верховна Рада України ратифікувала зазначену Конвенцію в 1999 р. Відповідно до Конвенції було розроблено низку нормативно-правових актів та внесено зміни і доповнення до чинного екологічного законодавства України щодо участі громадськості в екологічному управлінні, прийнятті державноуправлінських рішень у цій сфері, доступі до екологічної інформації та правосуддя. Отже, нормативно-правове забезпечення участі громадськості в прийнятті державноуправлінських рішень у сфері природокористування й охорони навколишнього природного середовища, є задовільним. Проблема полягає в активізації громадськості до участі у прийнятті владних рішень в екологічній сфері. Тому необхідно законодавчо закріпити врахування думки зацікавленої громадськості при вирішенні екологічних проблем за допомогою проведення громадських слухань.
третьому розділі – «Основні напрямки удосконалення правового механізму прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері» – теоретично обґрунтовано необхідність правових заходів вирішення екологічних проблем сучасності і доведено, що саме правовий механізм може забезпечити прийняття оптимальних, ефективних та виважених державноуправлінських рішень в екологічній сфері. Прийняття державноуправлінських рішень повинно базуватися, в першу чергу, на дотримані чинного законодавства, їх реалізація не повинна загрожувати правам, свободам і законним інтересам громадян та навколишньому природному середовищу.
Метою законодавчого закріплення процесу прийняття державноуправлінських рішень у сфері природокористування й охорони навколишнього природного середовища є надання їм загальнообов’язкового характеру, забезпечення їх точного виконання всіма підприємствами, установами й організаціями та громадянами.
Управляти суспільними відносинами можна за допомогою таких інструментів, як мораль і право. В процесі дослідження було обґрунтовано, що особливості історичного розвитку, освіти і культури більшості населення України, надання пріоритету вирішення економічних проблем, рівень корумпованості всіх сфер, включаючи екологічну, а також стан навколишнього природного середовища, нераціональне використання природних ресурсів на сучасному етапі не дає змогу управляти суспільними відносинами, які виникають при використанні природних об’єктів та втручанні в навколишнє природне середовище, за допомогою моралі. Для цього необхідні такі важелі, як самовиховання, самоосвіта, самоконтроль та «право в собі».
При здійсненні управління природокористуванням і охороною довкілля в Україні не можна покладатися на сумління та професіоналізм суб’єктів прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері.
Тому пропонується врегулювання суспільних відносин, що виникають між суспільством і природою, а також між людьми при використанні природних ресурсів, за допомогою права. На нашу думку, необхідним є законодавче закріплення переліку й послідовності етапів підготовки і прийняття державноуправлінських рішень у сфері природокористування й охорони навколишнього природного середовища.
Перелік і послідовність прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері ми пропонуємо викласти таким чином.
1. Визначення екологічної проблеми.
2. Підготовка інформації про стан навколишнього природного середовища.
3. Визначення критеріїв оптимальності державноуправлінського рішення в екологічній сфері.
4. Розробка альтернативних варіантів вирішення екологічної проблеми.
5. Оцінювання впливу на навколишнє середовище реалізації кожного з альтернативних варіантів державноуправлінського рішення. Для екологічно небезпечних об’єктів доцільно проводити екологічну експертизу і/або екологічний аудит.
6. Вибір оптимального рішення.
7. Доведення змісту та мети державноуправлінського рішення до виконавців.
8. Організація реалізації рішення.
9. Моніторинг виконання державноуправлінського рішення.
10. Громадський контроль за реалізацією державноуправлінського рішення в екологічній сфері.
11. Оцінювання реалізації державноуправлінського рішення в екологічній сфері та отриманих результатів.
На нашу думку, механізм прийняття державноуправлінських рішень у сфері природокористування та охорони довкілля повинен базуватись на правовій основі та мати імперативний характер. Це дасть можливість враховувати думку громадськості при прийнятті такого рішення; відстежувати наслідки реалізації такої категорії рішень; обмежити суб’єктивний фактор особи, яка є відповідальною за підготовку, прийняття і реалізацію державноуправлінського рішення в екологічній сфері і таким чином зменшити рівень корупції в цій сфері, а з часом і зовсім подолати її.
Державноуправлінські рішення в екологічній сфері повинні базуватися на принципах екологічної безпеки, пріоритетності цієї безпеки над економічною вигодою та гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров'я людей; гласності і демократизму при прийнятті рішень, реалізація яких впливає на стан навколишнього природного середовища, відповідальності у справі охорони навколишнього природного середовища.
Тому пропонується одним з етапів процесу прийняття державноуправлінського рішення в екологічній сфері запровадити оцінювання випливу на навколишнє середовище кожної альтернативи можливого рішення.
А також при вирішенні питань щодо розташування, діяльності або припинення діяльності екологічно небезпечних об’єктів необхідно застосовувати екологічну експертизу як вид науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об’єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінюванні передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об’єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої діяльності чи діяльності, що здійснюється, нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціонального використання та відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки. У деяких випадках (що теж слід законодавчо визначити) слід застосовувати екологічний аудит – документально оформлений системний незалежний процес оцінювання об'єкта екологічного аудиту, що включає збирання й об'єктивне оцінювання доказів для встановлення відповідності визначених видів діяльності, заходів, умов, системи управління навколишнім природним середовищем та інформації з цих питань вимогам законодавства України про охорону навколишнього природного середовища та іншим критеріям екологічного аудиту.
Для вдосконалення правового механізму прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері необхідно: по-перше, дати чітке законодавче визначення поняттям «навколишнє природне середовище», «довкілля» та «екологічна сфера»; по-друге, викласти назву Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» таким чином: Закон України «Про охорону екологічної сфери та екологічну безпеку», тому що поняття «екологічна сфера» співвідноситься із поняттям «навколишнє природне середовище» як загальне і часткове. Екологічна сфера включає в себе навколишнє природне середовище та природні ресурси, які є об’єктами правової охорони відповідно до чинного Закону; по-третє, враховуючи роль оцінки впливу на навколишнє середовище (ОВНС) у правовому механізмі прийняття державноуправлінських рішень в екологічній сфері, слід її нормативно врегулювати. Доцільно внести доповнення до Закону України «Про екологічну експертизу» у вигляді окремої глави «Оцінка впливу на навколишнє середовище». Вказаний закон обраний для доповнення тому, що сутність ОВНС і екологічної експертизи – в оцінюванні впливу майбутньої діяльності на навколишнє природне середовище відповідно до екологічних вимог. У міжнародному праві та праві економічно розвинутих країн обидві групи відносин врегульовані в рамках єдиної процедури – оцінювання впливу на навколишнє середовище; по-четверте, для вирішення екологічних проблем та реалізації прав громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля слід приділити увагу оцінювання екологічних потреб громадськості і покласти цю функцію на органи місцевого самоврядування.
Залучення громадськості до прийняття державноуправлінських рішень є ознакою демократичності держави, прозорості влади та дотримання норм чинного законодавства. Стосовно екологічної сфери участь громадськості у прийнятті державноуправлінських рішень та вільний доступ громадян до екологічної інформації врегульовано Законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», та іншими нормативними актами.
Відповідно до пунктів «к» та «л» ст. 20 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Конвенції «Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» та з метою забезпечення прав громадськості на отримання достовірної інформації про навколишнє природне середовище Наказами Міністерства екології і природних ресурсів України № 168 та № 169 від 18.12.2003 р. було затверджено Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони навколишнього середовища та Положення про порядок надання екологічної інформації.
Але, враховуючи низький рівень правосвідомості громадян України, недостатній рівень активності громадськості у прийнятті державноуправлінських рішень в екологічній сфері, доцільно прийняти Закон «Про участь громадськості у прийнятті рішень в сфері охорони навколишнього середовища», визначивши в ньому обов’язкове врахування висновків громадськості щодо будь-якої екологічної проблеми, з приводу якої приймається рішення органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
| 
