Дробуш І.В. Функції представницьких органів місцевого самоврядування в Україні

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі висвітлюється актуальність теми дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання, об’єкт, предмет та методи дослідження, наукова новизна, практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дослідження, структура і обсяг дисертації. 

Перший розділ – “Конституційно–правові засади функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні” – містить визначення функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні, аналіз основних критеріїв класифікації функцій цих органів, систему основних функцій органів самоврядування, особливості функцій органів місцевого самоврядування та їх відмінність від функцій органів державної виконавчої влади.

Соціальна роль місцевого самоврядування найбільш повно розкривається в функціях його представницьких органів. Функції є основою, з якої випливають повноваження, форми і методи діяльності цих органів. Саме в функціях проявляється постійний, цілеспрямований вплив населення, органів самоврядування на муніципальні відносини з метою найбільш ефективного вирішення питань місцевого значення. Беручи до уваги основні властивості функцій (загальність, стабільність), мету, на досягнення якої спрямовується вся діяльність цих органів та органічний зв’язок  представницького органу з територіальною громадою, ми визначаємо функції органів місцевого самоврядування як основні, тобто найбільш загальні і постійні напрями і види муніципальної діяльності, які виражають волю та інтереси відповідних територіальних громад та забезпечують вирішення питань місцевого значення при оптимальному поєднанні інтересів певної території з інтересами загальнодержавними. Основні функції органів місцевого самоврядування є найбільш постійними, однак при цьому не є незмінними, оскільки вони безперервно розвиваються та удосконалюються.

Принципово важливим моментом у дослідженні є питання про природу функцій. Для того, щоб відповісти на це складне питання ми повинні усвідомити, чи функції є складовою частиною функцій держави, чи функцій територіальних громад. Оскільки місцеве самоврядування є суспільною, громадівською інституцією, то і функції його представницьких органів мають громадівський, а не державний характер. Адже, держава не може взяти на себе розв’язання всіх питань, так як і право не може регулювати весь комплекс суспільних відносин, а регулює їх частково. Тому ряд питань віднесено до компетенції органів самоврядування. Таким чином, функції зумовлені природою, місцем органів самоврядування в системі народовладдя, завданнями та цілями, на досягнення яких спрямована їх діяльність.

Узагальнюючи результати проведеного дослідження необхідно ще раз наголосити про те, що функції не слід ототожнювати з такими категоріями  як “діяльність”, “цілі”, “завдання”, “принципи”, “компетенція”.  Досить складним  завданням виявилось дослідження органічного зв’язку функцій та компетенції органу місцевого самоврядування. Проаналізувавши зміст правової категорії “компетенція”, її структурні елементи: предмети відання, повноваження (права і обов’язки) автор поділяє твердження науковців (Г.В. Барабашева, В.Ф. Погорілка, В.Б. Авер’янова), що компетенція виражає міру належного і можливого в діяльності органів, а функція – це певна частина реального, фактичного змісту їх роботи. Компетенція – це лише один із способів здійснення функцій, яка є більш рухливою, динамічною, схильною до більш частіших змін. Компетенція встановлюється, виходячи із функцій і в цьому відношенні є другорядною, похідною від них.

 Одним з найважливіших питань, що виникають у процесі дослідження функцій є питання про класифікацію функцій органів  місцевого самоврядування. Складність класифікації пов’язана в першу чергу з різноманітністю сфер застосування кожної з функцій, а також з особливостями форм і методів їх реалізації. Основною причиною відсутності єдиного варіанту класифікації функцій є критерії, які покладаються в її основу. Досить важко знайти єдиний критерій, універсальний принцип класифікації. Головну роль у виборі критерію ми відводимо самому визначенню функцій. Оскільки функції представницьких органів – це основні напрями і види їх муніципальної діяльності, то як критерії класифікації виступають основні елементи даної діяльності. Такими елементами є: об’єкти, суб’єкти, способи, засоби, форми діяльності.

Таким чином, класифікувати функції необхідно за об’єктами (широке коло питань, які виникають на грунті спільного проживання територіальної громади, або випливають з потреб людини), тобто найважливішими сферами місцевого життя. Відповідно до різних сфер необхідно розрізняти наступні об’єктні функції органів самоврядування: політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні. Залежно від спрямованості муніципальної діяльності органів самоврядування (сфери реалізації функцій) об’єктні функції поділяються на внутрішні та зовнішні. До зовнішніх об’єктних функцій слід відносити зовнішньоекономічну, зовнішню соціальну, зовнішню культурну, зовнішньо екологічну, оборонну функції.  Внутрішні та зовнішні об’єктні функції опосередковують собою різні сфери діяльності цих органів, зокрема зовнішні функції розкривають роль цих органів у здійсненні регіональної та загальнодержавної політики. 

За суб’єктами, тобто органами, що здійснюють муніципальну діяльність, їх можна поділити на функції сільських, селищних рад, міських рад, районних та обласних рад. Така диференціація функцій залежно від рівня органів самоврядування є закономірною, оскільки кожен з цих органів має свою особливу природу, своєрідний механізм реалізації функцій.

Останнім критерієм класифікації є сукупність способів, засобів, методів муніципальної діяльності, які знаходяться в певній послідовності та є необхідними для реалізації функцій місцевого самоврядування (муніципальна технологія). Визнання муніципальної технології критерієм класифікації призводить до виділення технологічного класу функцій, до яких належать: бюджетно-фінансові, матеріально-технічні, інформаційні, планування та програмування розвитку відповідних територій, нормотворчі, функції соціального контролю. Зазначені функції є загальними для всіх сфер місцевого життя та спрямовані на вирішення питань місцевого значення. Вони тісно пов’язані з об’єктними функціями, реалізація яких можлива лише завдяки системі технологічних функцій.

 Для ефективного функціонування представницьких органів та інституту місцевого самоврядування загалом необхідною є реалізація всього комплексу їхніх основних функцій, які взаємопов’язані між собою і становлять єдину цілісну систему. Об’єктивно роль представницьких органів місцевого самоврядування повинна визначатись не лише характером їх повноважень, комплексом питань, які належать до їх відання, а в першу чергу, через систему функцій органів самоврядування.

Масштаби та ефективність діяльності органів самоврядування, а відповідно і добробут територіальних громад та держави напряму залежить від характеру стосунків між різними рівнями місцевої влади. У результаті  децентралізації державної влади  на місцевому рівні  утворилися та функціонують різні за своєю природою, насамперед за функціями і повноваженнями, система органів місцевого самоврядування, які представляють інтереси територіальних громад та система органів державної виконавчої влади, що виконують функції держави.

Однак, конституційна модель організації державної виконавчої влади і місцевого самоврядування є недосконалою, оскільки породжує одну з найскладніших проблем теорії та практики – розмежування функцій і повноважень між органами самоврядування та місцевими органами державної виконавчої влади. Згідно з цією моделлю місцеві державні адміністрації створюються не тільки для здійснення контрольно – наглядових функцій щодо органів місцевого самоврядування, а й володіють повноваженнями щодо управління відповідними територіями. Тому в Україні ще досі триває пошук оптимального варіанту взаємодії органів самоврядування з місцевими органами державної виконавчої влади.

У даному дослідженні ми ставили за мету виявити особливості функцій органів самоврядування та довести їх відмінність від функцій місцевих органів державної виконавчої влади. Досягти цього можна лише шляхом детального аналізу специфіки, особливої природи двох різних систем органів влади на місцях.

Місцеві державні адміністрації – це місцеві органи виконавчої влади, що належать до системи органів виконавчої влади і в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на території відповідних адміністративно–територіальних одиниць, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами. Виходячи з цього функції місцевих державних адміністрацій можна визначити як основні напрями та види їх діяльності по виконанню завдань центральної влади на локально–регіональному рівні, що мають державний характер, а також по здійсненню делегованих органами місцевого самоврядування повноважень в межах чинного законодавства. Як бачимо, функції органів державної виконавчої влади зумовлені завданнями держави, тобто мають державний характер. Більшість функцій органів самоврядування мають недержавну природу, оскільки основним критерієм визначення функцій є муніципальна природа питань місцевого значення. Функції органів місцевого самоврядування мають децентралізований характер, відбувається перенесення частини державної виконавчої влади на рівень територіальної громади. А стосовно виконавчої влади, мова йде не стільки про її децентралізацію, скільки про деконцентрацію її функцій з гори до низу, по “урядовій вертикалі”.

Особливості функцій яскраво виражені під час їх реалізації. Так, реалізація функцій державних органів – це організований процес, що ґрунтується на принципах централізації та ієрархізації, має вертикальний характер. А реалізація функцій органів місцевого самоврядування здійснюється на зовсім протилежних засадах: єдності суб’єкта і об’єкта управління, економічної та фінансової незалежності території, самостійності і незалежності в межах своєї компетенції.

Здійснюючи розмежування функцій цих органів необхідно виходити передусім з того, що основним призначенням місцевих державних адміністрацій є забезпечення виконання Конституції і законів України на відповідній території та здійснення контрольно–наглядових повноважень за дотриманням представницькими органами місцевого самоврядування чинного законодавства. Здійснення контролю повинно відбуватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені законодавством.

Основними критеріями розмежування функцій повинні стати чітко визначені в законодавстві об’єкти локальної діяльності – питання місцевого значення. Саме коло питань місцевого значення встановлює функціональну обмеженість місцевого самоврядування. Відсутність такого визначення зумовлює втручання в діяльність органів самоврядування органів державної виконавчої влади. Тому треба чітко розмежовувати інтерес держави з локальними інтересами, а це можливо лише при визначенні дефініції таких локальних питань, що “автоматично призведе до структуризації та розмежування компетенції органів самоврядування та держави, виключення з практики їх функціонування та взаємодії подвійності, дублювання та колізій компетенційних повноважень” (М.О. Баймуратов). Питання щодо форм власності. Органи державної виконавчої влади повинні володіти, користуватись та розпоряджатись майном, яке є державною власністю, а органи самоврядування повинні мати всі права щодо комунальної.

У другому розділі – “Механізм здійснення функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні” – проаналізовано проблеми  практичної реалізації функцій представницьких органів місцевого самоврядування, досліджено основні складові механізму здійснення функцій  сільськими, селищними, міськими радами, а також механізм здійснення функцій органами місцевого самоврядування регіонального рівня – районними та обласними радами, запропоновано основні шляхи вдосконалення правових, територіальних, організаційних, матеріально–фінансових основ механізмів здійснення функцій органами місцевого самоврядування всіх рівнів.

Виходячи з правової природи представницьких органів місцевого самоврядування та особливостей їх функцій, використовуючи досвід інших галузей у дослідженні механізму реалізації функцій різних суб’єктів публічно – владних відносин, ми визначаємо механізм здійснення функцій  представницькими органами місцевого самоврядування як комплексну системну категорію, що є сукупністю правових, організаційних, демографічних, територіальних, матеріально-фінансових та інших засобів, необхідних для втілення в життя будь-якого рішення в інтересах відповідних територіальних громад та виконання делегованих повноважень у межах чинного законодавства.

Розробляючи механізм здійснення функцій необхідно враховувати специфіку статусу органів місцевого самоврядування базового та регіонального рівнів, оскільки на механізм істотно впливають такі фактори, як відмінність повноважень сільських, селищних, міських рад та районних, обласних рад, їх голів, територіальні межі їх здійснення, певні форми і методи діяльності.

Правовою основою такого механізму є система правових норм, які становлять зміст законодавчих актів та визначають цілі та завдання цих органів, їх компетенцію, принципи побудови та функціонування, визначають організаційно-правові форми та методи їх діяльності; а також сукупність правових норм, які містяться в актах локальної нормотворчості (статути територіальних громад, рішення, регламенти відповідних рад), регламентують окремі питання діяльності представницьких органів та відображають особливості місцевого самоврядування в різних адміністративно-територіальних одиницях.

Подальший розвиток місцевого самоврядування зумовлює необхідність внесення певних змін і доповнень до нині діючого  Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та прийняття низки принципово нових законодавчих актів, спрямованих на створення економічних, фінансових й інших передумов для реального впровадження принципу місцевого самоврядування в Україні. Всі нормативно – правові акти, які регулюють сферу муніципальних відносин, повинні бути узгоджені та впорядковані в єдиному документі – Муніципальному кодексі, що міститиме як діючі норми, так і передбачатиме зміни до них, зумовлені постійним розвитком держави і суспільства.  

Територіальною основою механізму здійснення функцій сільськими, селищними, міськими радами є села, селища, міста, а також сільські, селищні округи, сільські округи, міські округи. Саме на їх території представницькі органи місцевого самоврядування первинного рівня здійснюють свої повноваження від імені та в інтересах відповідних територіальних громад. Територіальну основу органів самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст становлять райони та області. Райони і області необхідно відносити не до категорії населених пунктів, а до регіонів. Вони є лише територіальною основою, в межах якої вже існує певна сукупність територіальних громад, вони є формою прояву та інтеграції волі та інтересів жителів, які проживають на території Рад базового рівня.

Сьогодні вкрай важливо сформувати нову низову адміністративно-територіальну самоврядну одиницю – територіальну громаду, однак при цьому виходити з її самодостатності. Досягти цієї мети можна лише шляхом укрупнення територіальних громад. Необхідно внести відповідні зміни до Конституції України, які б дозволили об’єднувати не лише територіальні громади сіл, а й селищ та міст з метою зміцнення економічного, податкового, виробничого потенціалу об’єднаної територіальної громади.    

Організаційна складова механізму здійснення функцій сільськими, селищними, міськими радами є сукупністю способів та засобів, які визначають внутрішню структуру цих рад, організацію та основні форми роботи виконавчих комітетів, відділів, управлінь, форми та методи роботи постійних та тимчасових контрольних комісій, депутатів цих рад, а також сільських, селищних, міських голів. Внутрішня організація районних та обласних рад має ряд особливостей та відрізняється від органів місцевого самоврядування базового рівня. Зокрема, районні та обласні ради не мають власних виконавчих органів, створюють лише виконавчі апарати, які на відміну від виконавчих органів здійснюють лише організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності Рад, їх органів, депутатів, сприяють здійсненню взаємодії та зв’язків з територіальними громадами, органами державної виконавчої влади. Можуть утворювати дорадчий орган – президію (колегію) Ради, постійні комісії, тимчасові контрольні комісії, особливим є статус голів районних і обласних Рад, порядок їх обрання. Організаційна структура повинна відповідати завданням і функціям органів місцевого самоврядування, служити оптимальному поєднанню місцевих, регіональних і суспільних інтересів.

Варто наголосити на тому, що організаційні основи такого механізму не залишаються незмінними. Їх розвиток зумовлюється еволюцією місцевого самоврядування, змінами законодавства про місцеве самоврядування, пошуком нових організаційних моделей, форм і методів роботи представницьких органів місцевого самоврядування. Вважаємо за доцільне істотно розширити повноваження районних і обласних Рад, віднести до їх компетенції вирішення у спільних інтересах територіальних громад питань місцевого значення, значну частину яких нині вирішують  місцеві державні адміністрації та утворити в структурі районних, обласних рад власні виконавчі органи, які реалізуватимуть самоврядні та делеговані повноваження. Таким чином може бути вирішена проблема делегованих повноважень.  

Реальність здійснення функцій представницькими органами базового та регіонального рівнів визначається насамперед матеріальними та фінансовими ресурсами, якими вони володіють, розпоряджаються, та які в сукупності складають економічну основу механізму здійснення їх функцій. Основними складовими економічного механізму є: 1) муніципальна власність; 2) місцеві бюджети та інші місцеві фінанси (під місцевими фінансами ми розуміємо сукупність всіх грошових засобів, які формуються і використовуються органами самоврядування для вирішення питань місцевого значення); 3) майно, що перебуває в державній власності та передане в управління органам місцевого самоврядування, а також у відповідності з законом інша власність, яка служить задоволенню місцевих потреб.

Сьогодні найбільше проблем виникає саме з фінансовим забезпеченням діяльності цих органів, оскільки питання комунальної власності, питання формування місцевих бюджетів залишаються законодавчо невизначеними. Реалізація будь-якої функції вимагає видатків з Державного бюджету, так як власні кошти є мізерні і їх просто не вистачає. Тому вже сьогодні нагальною є потреба в науково обгрунтованому перегляді бюджетної політики держави та докорінному поліпшенні системи місцевого оподаткування. Так, необхідно значно зменшити частку загальнодержавних податків у цій системі і збільшити частку місцевих та регіональних податків; встановити, що  місцеві та регіональні податки і збори не враховуються при визначенні нормативів відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів. Одночасно необхідно передбачити й те, що місцеві податки і збори використовуються виключно на видатки розвитку. Це заохочуватиме органи місцевого самоврядування розширювати власну доходну базу. Сьогодні важливо створити умови для участі органів самоврядування у фінансових і  кредитних відносинах, надати їм право створювати власні фінансові  та кредитні установи, законодавчо врегулювати питання створення ринку комунальних цінних паперів. Для цього необхідно прийняти відповідні законодавчі акти, зокрема про фінансові основи місцевого самоврядування, про правовий режим майна комунальної власності та інші.  

Таким чином, розроблення ефективного механізму здійснення функцій органами місцевого самоврядування всіх рівнів є важливим напрямом у процесі реалізації муніципальної реформи, оскільки саме він забезпечить самостійність, реальність та дієвість інституту місцевого самоврядування, побудованого на принципах, проголошених в Європейській Хартії місцевого самоврядування та закріплених у Конституції України.