МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ СФЕРИ МІСТОБУДУВАННЯ ТА АРХІТЕКТУРИ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначається стан її наукової розробки, з’ясовується зв’язок з науково-дослідними роботами установи, розкриваються мета, завдання, об’єкт, предмет та методи дослідження, формулюється наукова новизна і практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про їх апробацію та публікації.

У першому розділі – “Теоретичні засади державного регулювання забудови територій” – містяться результати узагальнення наукових думок щодо розгляду сфери містобудування та архітектури як об’єкта державного регулювання, досліджуються принципи та закономірності формування основ містобудівного простору, здійснюється порівняльний аналіз світового досвіду державного регулювання будівництва.

Людська життєдіяльність з розвитком технічного прогресу, поруч з новими вигодами, супроводжується небезпеками як для суспільства, так і для природи, що вимагає від держави постійного доопрацювання порядку обмеження якісних характеристик життєдіяльності, в тому числі унормовування процесу планування та забудови територій.

Вивчення сучасного стану державного регулювання сфери містобудування та архітектури показало, що нормативно-правова база в Україні достатньо напрацьована та може бути надійним підґрунтям для забезпечення сталого розвитку її територій. Втім багато знаних вітчизняних вчених вважають, що міське середовище як об’єкт регулювання представляє собою поєднання таких принципово різних складових, як територія та будівлі і споруди зі своїми структурно-функціональними елементами, що в свою чергу теж мають бути унормовані згідно з містобудівними вимогами. Але результати дослідження регуляторних містобудівних актів регіонального рівня свідчать, що при цьому зменшується вплив людського фактора на території областей, які у порівнянні з містом є менш урбанізованими. Разом з тим, терміну “містобудування” надається невиправдано широкий зміст (прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудова, створення інфраструктури та багато ін.). Дослідження сутності поняття “містобудування”, виходячи з його семантики, показує, що воно логічно сприймається як улаштування населених пунктів, проте є некоректним щодо застосування до інших територій, оскільки населені пункти розташовані порівняно на невеликій площі – 6918 тисяч гектарів, що складає 11,9 відсотка земельного фонду України. З’ясовано, що питання, пов’язані з державним регулюванням містобудування та архітектури на регіональному рівні, доцільніше вивчати, вживаючи термін “сфера містобудування та архітектури”, смислове навантаження якого більш повно охоплює галузевий розвиток територій.

Сьогодні в Україні, зважаючи на загострення глобалізаційних та кризових явищ в процесі формування містобудівного простору, зростає роль регіонів як складових унітарної держави в збереженні культурного, історично утвореного та природного наповнення територій. Дослідження показало, що особливістю формування містобудівного простору є те, що воно здійснюється в умовах постійних обмежень – фінансових, економічних, екологічних, технічних та ресурсних, серед яких територіальні (або земельні) є найбільш суттєвими. Утворення окремих об’єктів архітектури також відбувається в умовах обмежень, що й впливає на основні параметри їх існування. Тому розробка та прийняття оптимальних містобудівних рішень завжди пов’язуються з пошуком компромісів між бажаним та можливим варіантами проекту.

Однією з вимог формування та розвитку архітектурно-містобудівного простору є дотримання норм містобудівного законодавства, що має бути вагомим фактором стримування шкідливих проявів при формуванні життєвого середовища. У зв’язку з цим відповідні завдання щодо надання дозвільних функцій, контролю якості будівельних робіт та унеможливлення самовільного будівництва покладаються на органи державного архітектурно-будівельного контролю.

Проведене дослідження показало, що сьогодні діяльність у сфері містобудування та архітектури в Україні регулюється понад 1400 законодавчими та іншими нормативно-правовими актами, що нерідко призводить до дублювання повноважень та виникнення суперечностей між суб’єктами будівництва. Узагальнення діяльності Управління будівництва м. Торонто (Toronto Building) Канада, діяльність якого є характерною для Північноамериканського регіону в цілому, свідчить про успішне застосування Будівельного кодексу Онтаріо. Обґрунтовано, що уникнути негативних явищ у будівництві можна шляхом імплементації уроків зарубіжних країн, зокрема – розробки та застосування вітчизняного містобудівного кодексу як зведення державних норм та правил містобудівної діяльності.

У другому розділі – “Діагностування механізмів державного регулювання містобудівної діяльності в Україні” – досліджуються особливості організаційно-функціональної структури державного регулювання сфери містобудування та архітектури, суперечності між елементами адміністративного права та державного управління, засоби державного архітектурно-будівельного контролю щодо правопорушень у будівництві, а також вплив техногенно-небезпечних та екологічних чинників на життєве середовище.

Дослідження підтвердило, що державне регулювання є об’єктивною необхідністю функціонування й розвитку сфери містобудування та архітектури, а його сутність полягає у цілеспрямованому впливі держави на цю галузь економіки, яка є найважливішою для розвитку територій. З’ясовано, що організаційно-функціональній механізм управління будівництвом на регіональному рівні здійснюється управліннями містобудування та архітектури у складі обласних державних адміністрацій, які фактично мають подвійне підпорядкування: з одного боку, – Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, а з іншого, – головам обласних державних адміністрацій.

Як показали отримані результати, містобудування та архітектура є сферою, де перехрещуються питання державного управління та адміністративного права, що призводить до дублювання повноважень, а також породжує суперечності між фахівцями із-за схожості основних засад. Виявлено, що серед науковців, які спираються на поширені думки колишніх радянських і сучасних українських дослідників, є думка, що адміністративне право залишилося без власних принципів саме через те, що вони підмінялися принципами державного управління. В той же час, проблеми якості управлінських послуг часто пов’язують з питаннями адміністративної відповідальності, що є одним з атрибутів процесу їх надання. У зв’язку з цим фактор адміністративної відповідальності розглядається в дисертації як складова правового забезпечення, що дає можливість виявлення протиправних дій у сфері містобудування та архітектури, в тому числі при наданні містобудівних послуг, адекватного реагування на них і мотивування до законослухняності. В роботі даються характеристики правопорушень у сфері містобудування та архітектури, процедури їх виявлення та винесення інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю відповідних санкцій. Серед усіх правопорушень в будівництві найчастіше вчиняються і охоплюють широкий спектр протиправних дій саме адміністративні. Серед них – самовільне будівництво, виконання будівельних робіт з відхиленням від затвердженої проектної документації, недодержання державних норм і правил, порушення екологічних вимог тощо. Дослідження дало підстави для висновку, що значна кількість адміністративних правопорушень пов’язана з недосконалістю важелів впливу, якими забезпечується відповідальність, оскільки вони є недостатнім вмотивуванням до законослухняної роботи, що вимагає розробки державних механізмів унеможливлення протиправних дій у сфері містобудування та архітектури.

Проведений в дисертації аналіз показує, що одним із важливих напрямів розвідок науки державного управління в сфері регулювання містобудування та архітектури має стати вплив техногенно-небезпечних та екологічних чинників, утворюваних у процесі будівництва, на природне середовище. Так, останніми роками в Україні все частіше і масштабніше під впливом цих факторів трапляються небезпечні процеси – зсуви, обвали, підтоплення ґрунтовими та затоплення поверхневими водами, руйнування берегів водоймищ та інші згубні для екології дії, які є реакцією природи на людську діяльність. Економічні збитки, які вони завдають кожного року, та соціальна напруженість серед населення негативно впливають на розвиток територій, що може призвести до того, що з часом умови середовища, яке змінюється під впливом діяльності людини, внаслідок виснаження природних ресурсів можуть стати неадекватними потребам та можливостям середовища щодо саморегулювання. Результати дослідження свідчать, що саме сфера містобудування та архітектури здатна змінювати природне (існуюче) середовище та формувати в архітектурно-містобудівному просторі штучне (утворюване) середовище, що суттєво впливає на його екологічний стан і вимагає удосконалення механізмів державного регулювання.

У третьому розділі – “Удосконалення механізмів державного регулювання сфери містобудування та архітектури на регіональному рівні” – запропоновано напрями удосконалення механізмів державного регулювання будівництва, визначаються шляхи підвищення їх ефективності, наводяться пропозиції стосовно впорядкування архітектурно-будівельного контролю як функції державного управління, обґрунтовуються дії щодо збереження архітектурно-містобудівної спадщини і усунення природно-техногенних загроз у сфері містобудування та архітектури.

Проведене дослідження дало підстави для висновку, що сьогодні в Україні відсутні чітка концепція утворення якісних характеристик будівельного продукту та принципи формування взірця містобудівної діяльності, що не сприяє об’єктивному ставленню суспільства до реальних результатів будівельних процесів та соціального сприйняття як економічного ефекту від нового об’єкта, так і певної шкоди та нових загроз від нього. В дослідженні результати містобудівної діяльності представлено як умовну різницю між природним та штучним середовищем. Виходячи з такого припущення, виявлено основні шляхи удосконалення державного впливу на процес експлуатації архітектурно-містобудівного простору – мінімізація шкоди, завданої природному середовищу та об’єктам архітектурно-містобудівній спадщині від нового об’єкта архітектури, а також мотивація до утворення вітчизняного архітектурно-містобудівного продукту (ВАМП) як результату еталонної містобудівної діяльності в Україні.

Дослідження негативних тенденцій, поширених у будівництві, дозволяє стверджувати, що забезпечення позитивного соціально-економічного ефекту від збереження та експлуатації архітектурно-містобудівної спадщини, культурних традицій територій має бути покладено в основу формування вітчизняної архітектурно-містобудівної ідеї. Це означає, що об’єкти архітектурно-містобудівної спадщини необхідно утримувати не за рахунок державного фінансування, яке сьогодні здійснюється за так званим залишковим принципом (що через значну обмеженість коштів не дає технічної можливості їх ефективного використання), а шляхом інвестування в експлуатацію їх як елементу вітчизняного туристичного продукту, з поверненням вкладених коштів. Такий підхід дає можливість ефективніше використовувати як державні фінансові ресурси, так і кошти приватних інвесторів та місцевих бюджетів, у тому числі в формі державно-приватного партнерства.

Одним з важливих чинників, що впливає на сферу містобудування та архітектури і потребує державного регулювання, є природно-техногенна безпека, яка є складовою національної безпеки держави поряд з економічною та воєнною. З’ясовано, що кожний об’єкт в процесі будівництва та експлуатації, крім виконання покладеної на нього функції, активно втручається в природне середовище та несе певну загрозу для громадян. Виходячи з такої залежності, розроблено механізм державного елімінування природно-техногенних загроз, що за умови нормативно-правового забезпечення та еталонної містобудівної діяльності забезпечить максимальну пасивність об’єктів архітектури до природного середовища та мінімізує шкоду, заподіяну елементами штучного середовища.

Дослідження еволюції органів державного архітектурно-будівельного контролю, на які покладено контролюючі функції в сфері містобудування та архітектури, підтвердило необхідність їх впорядкування шляхом передачі ряду повноважень з контролю за будівельними процесами інвестору (забудовнику) і проектувальнику, а зусилля виконавчої влади зосередити на процедурних питаннях дозвільного характеру. Це дасть можливість поступово перейти від репресивної моделі контролю за будівництвом до більш демократичної його процедури та встановлення нових стандартів культури містобудівної діяльності. Одним з видів державного реагування на порушення будівельних норм є значне збільшення штрафів, що вважаємо дією, яка недостатньо мотивує учасників містобудівної діяльності до законослухняності, а веде до надмірного регулювання відносин, створення передумов корупційних дій. Для усунення таких негативних проявів обґрунтовано застосування рейтингових оцінок, які спрямовані на зменшення ризику при прийнятті потенційним інвестором рішень, пов’язаних з вибором компанії для отримання містобудівної послуги. Запропоновано формувати реєстр інвестиційно-будівельних історій підприємств, який складається інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю під час надання дозволів на виконання будівельних робіт, винесення штрафів та т.п. В процесі опрацювання методики для здійснення рейтингової оцінки в будівництві критерієм вибрано законослухняність суб’єкта, яка обчислюється, виходячи з розміру штрафів за адміністративні правопорушення. На основі розрахунку відношення суми адміністративних штрафів, що винесено підряднику за правопорушення на певному об’єкті, до суми виконаних будівельно-монтажних робіт (БМР), визначено вихідні показники підприємства за формулою: Хвп = ∑ ШТР / ∑ БМР, де: Хвп – вихідні показники підприємства; ∑ШТР – сума штрафів;∑ БМР – сума обсягів виконаних будівельно-монтажних робіт. Мінімальне значення цього коефіцієнту серед підприємств відповідає організації з умовною еталонною містобудівною діяльністю (еталонному продукту – ВАМП). Вихідні показники підприємств порівнюються з еталонною організацією шляхом визначення відхилення: Хст1 = Хвп1 – Хет; де: Хст1 – стандартизований показник 1-го підприємства; Хвп1 – вихідні показники 1-го підприємства; Хет – вихідні показники еталонного підприємства. Відповідно Хст2, Хст3, Хст4 – стандартизовані показники відповідних підприємств. Після стандартизації показників усіх підприємств визначено рейтингову оцінку кожного підприємства (R): чим ближче це підприємство за результатами діяльності наблизилось до еталонного підприємства, тим вищим є його рейтинг. Після розрахунків підприємства піддаються ранжуванню за рівнем зменшення рейтингової оцінки. Відповідні розрахунки наведено в таблиці.