ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗАЙНЯТОСТІ НАСЕЛЕННЯ РАДЯНСЬКОЇ УКРАЇНИ У 1917

У Вступі обґрунтовується актуальність і наукова новизна теми дослідження, зазначається її зв'язок із науковими програмами, планами, темами, визначається мета, завдання, об’єкт і предмет, методологічні, науково-теоретичні, нормативні основи, формулюються основні положення й висновки, що виносяться на захист, характеризуються методи дослідження, використані в роботі. Показано теоретичне та практичне значення одержаних результатів, містяться відомості про їхню апробацію, наведено дані про публікації в наукових фахових виданнях.

Розділ 1 «Стан наукової розробки теми та джерельна база дослідження» складається з трьох підрозділів і містить характеристику стану наукової розробки проблеми, теоретичних засад поняття «зайнятість населення» у розрізі законодавства України, джерельної бази дослідження.

У підрозділі 1.1 «Теоретико-правове розуміння поняття «зайнятість населення» зазначено, що правова категорія «зайнятість населення» акумулює зміст розуміння цієї категорії у різноманітних інтерпретаційних вимірах: економічному, соціальному, гуманітарному тощо. За природою виникнення та механізмом реалізації вона має декілька форм: конституційно-правову, економіко-правову, соціально-правову, міжнародно-правову та спеціально-правову. Її визначають як систему норм окремих галузей права, провідне місце серед яких посідають норми конституційного, трудового та адміністративного права, що регулюють суспільні відносини у сфері працевлаштування населення, його захисту від безробіття, а також передбачають спеціальні гарантії з боку держави щодо реалізації громадянами права на працю, за порушення яких передбачена юридична відповідальність.

Наголошено, що зайнятість населення як правова категорія та практична реалізація права громадян на працю та захист від безробіття, знаходить свою реалізацію з моменту виникнення відповідних правових відносин, які формуються на основі здійснення особою певних юридичних дій. Юридичний зв’язок між правом та здійсненням особою відповідної юридичної дії переводить категорію «зайнятість населення» у правову площину. В юридичний науці є дискусійним питання щодо місця правового інституту «зайнятість населення» в системі регулювання відповідних правовідносин. З’ясовано, що ці правовідносини є комплексними та міжгалузевими і їхня природа та юридичний зміст установлюються через їх галузеву належність.

У підрозділі 1.2 «Історіографія дослідження» здійснено аналіз загальної і спеціальної літератури з проблематики дослідження. Запропоновано класифікувати опубліковані праці на три групи, узявши за основу належність до того чи іншого історіографічного напряму.

До першої віднесено праці сучасників епохи, що досліджувалася: А. М. Бахутова, Я. І. Гіндіна, О. М. Ісаєва, М. Котляра, Б. Л. Маркуса, Л. Ю. Мінця, Е. О. Шатана, С. Г. Струміліна, Л. Димшиця, Г. Гальперіна. Їхні роботи здебільшого присвячувалися економічним, історичним та юридичним аспектам боротьби з безробіттям, формуванню ринку праці, підготовки кадрів, працевлаштуванню. Характерною особливістю робіт цього періоду була їхня заангажованість на виклад матеріалу через демонстрацію уявних переваг «нової системи соціалістичних відносин», яка, мовляв, знайшла рецепт подолання безробіття в країні.

Відзначено, що ліквідація безробіття на початку 30-х років ХХ ст. значно знизила інтерес науковців до проблеми, а отже, дослідження на цьому етапі стали не актуальними. У подальшому їхня відсутність була пов’язана з Другою світовою війною та відновленням народного господарства після її закінчення.

Лише наприкінці 1950-х років відновлюється інтерес до наукових пошуків у сфері зайнятості населення. Роботи післявоєнного періоду віднесено до другої групи досліджень. Їхньою особливістю стало наповнення джерельного масиву директивними документами партійних і радянських органів, залучення матеріалів періодичної преси, архівних документів. Активізація наукового пошуку відбулася за рахунок праць М. П. Довженка, З. А. Астаповича, А. С. Сичевої, В. Ф. Майєра, Е. Г. Гимпельсона Л. С. Рогачевської та інших. Вони присвячені вивченню окремих аспектів боротьби з безробіттям, перших заходів радянської влади у сфері праці, діяльності бірж праці тощо. Особливістю робіт цього періоду були твердження про безальтернативність вирішення проблеми зайнятості населення методами радянської влади.

Третю групу досліджень становлять праці, опубліковані після проголошення Україною незалежності та прийняття Закону України «Про зайнятість населення» від 1 березня 1991 р. Науковці дістали можливість без внутрішньої цензури вивчати процеси, які були пов’язані із безробіттям та організацією зайнятості населення радянської України в 1917 – 1937 рр. Так, В. Н. Гончаренко, М. М. Олійник, О. Мовчан, Н. О. Харасик досліджували окремі аспекти правового регулювання зайнятості населення. Російська дослідниця Н. П. Феофанова побіжно відобразила проблеми зайнятості населення радянської України у досліджуваний період у контексті власного дослідження щодо розвитку російського законодавства про зайнятість населення в 1917 – 2000 рр. Отже, комплексного дослідження щодо правового регулювання зайнятості населення радянської України в 1917 – 1937 рр. досі не здійснено.

У підрозділі 1.3 «Джерельна база та методологія дослідження» показано джерела та методологію, що використані для розв’язання науково-дослідницьких проблем, розкрито структуру та роль окремих компонентів у реалізації окресленої мети, здійснено поняттєвий аналіз методології в сенсі загальнонауковому та правознавчому.

Джерела нормативного й історичного характеру згруповані здобувачем у чотири умовні групи, наповнені відповідною категорією документів. До першої групи належать нормативно-правові акти та документи, прийняті російською радянською владою, які поширювалися на території радянської України; власні нормативні джерела та документи радянської влади України; загальносоюзні нормативно-правові акти і документи, що стали джерелом права в Україні після створення в 1922 р. Радянського Союзу. Комплекс названих нормативних актів міститься в офіційних збірниках законів і розпоряджень Робітничо-селянського уряду України, урядів Української РСР та Союзу РСР, а також збірниках, виданих Інститутом марксизму-ленінізму при ЦК КПРС, Інститутом історії АН СРСР, а також іншими республіканськими і союзними органами.

Широко використано фондовий ресурс Центрального державного архіву вищих органів влади України та Центрального державного архіву громадських організацій України, які увійшли до другої групи джерел. Особливий інтерес викликали документи, виявлені у фонді № 2623 «Народний комісаріат праці» ЦДАВО (м. Київ), у якому містяться оригінали постанов і резолюцій центральних органів влади, листи, телеграми, інструкції, зміст яких розкриває форми та методи організації та забезпечення зайнятості населення протягом 1917 – 1937 рр.

До третьої групи джерел зараховано статистичні матеріали. Вони дали можливість зробити висновки про обсяги здійснення заходів щодо організації та забезпечення зайнятості населення, установити кількісну картину безробітних та осіб, що отримували допомогу у зв’язку з безробіттям, охарактеризувати стан підготовки фахівців для галузей народного господарства тощо. За допомогою статистичних матеріалів проаналізовано організацію зайнятості працездатного населення різних вікових груп в окремих галузях виробництва та сільському господарстві.

Джерельну базу істотно доповнили тогочасні періодичні видання, які зараховано до четвертої групи. Низка публікацій у журналі «Червоне право», «Питання страхування», «Комуніст», газета «Більшовик» сприяла ознайомленню з окремими аспектами організації зайнятості населення.

Методологічною основою дослідження стала методологія історико-правової науки, у рамках якої використовувалися загальнонаукові, історичні, спеціально-юридичні методи як система підходів і способів дослідження для отримання відповідного наукового результату.

Розділ 2 «Правове регулювання зайнятості населення в перші роки радянської влади в Україні (1917–1921 рр.)» складається з двох підрозділів і присвячений аналізу становлення законодавства про зайнятість населення в роки утвердження радянської влади в Україні.

У підрозділі 2.1 «Становлення радянського законодавства про зайнятість населення в Україні» відзначено вплив нормативно-правових актів більшовицької Росії на формування українського радянського законодавства про зайнятість населення. Стверджується, що першим документом, який безпосередньо стосувався питань зайнятості населення в радянський Україні, було рішення Центрального виконавчого комітету Рад України, ухвалене в грудні 1917 р., про створення першого радянського уряду України – Народного Секретаріату, до складу якого входив Народний Секретар праці. Вперше в радянській Україні на законодавчому рівні поняття «безробітний» було визначено в постанові Народного комісаріату праці України «Про страхування робітників на випадок безробіття» від 8 березня 1919 р. Щоправда, аналогічний документ, що поширювався на радянську Україну, був прийнятий російськими більшовиками ще 11 грудня 1917 р. Зазначається, що зайнятість населення здійснювалась через адміністративно-командне втручання влади в економіку та соціальну сферу, в основу якого була покладена більшовицька теорія державного будівництва. Унаслідок реалізації далеких від ринкових заходів (націоналізація промисловості, націоналізація землі, робочий контроль на виробництві, загальна трудова повинність тощо), суттєво не поліпшилася картина забезпечення зайнятості населення.

Обґрунтовується позиція щодо формування законодавства про зайнятість населення у двох протилежних напрямах: з одного боку, створювалися спеціальні державні органи, покликані організовувати та забезпечувати зайнятість населення, проводилася політика, спрямована на покращання умов праці робітників, здійснювалися заходи щодо забезпечення соціального захисту робітників на випадок безробіття, урегульовувалися проблеми зайнятості інвалідів, дозволялася робота за сумісництвом, втілювалися директиви щодо кадрового забезпечення, а з іншого – запроваджувалася загальна трудова повинність як форма залучення населення до праці, створювалися відповідні структури, що керували цими процесами, формувалися спеціальні каральні органи, на які покладалася перевірка правильності використання робочої сили тощо.

У підрозділі 2.2 «Зайнятість населення у формі трудової повинності» стверджується, що трудова повинність у перші роки радянської влади в Україні використовувалася як один із головних способів забезпечення зайнятості населення та постачання народному господарству робочої сили. Вона здійснювалася як відповідна форма організації праці та зайнятості населення, базуючись на чинному трудовому законодавстві, яке дозволяло примусове (насильницьке) залучення людей до виконання трудових функцій та різних громадських робіт.

Відзначається, що загальна трудова повинність у період становлення радянської влади в Україні мала форму примусової зайнятості, реалізація якої забезпечувалася кількома способами: примусова зайнятість на загальних засадах, сутність якої полягала в примусовому залученні фахівців різних професій для роботи за фахом у визначених владою структурах; примусова зайнятість на засадах трудової мобілізації, яка полягала в примусовому «вилученні» кваліфікованих фахівців зі сфери їхньої трудової або нетрудової діяльності та направлення на іншу роботу за спеціальністю; примусова зайнятість на засадах мілітаризації, що забезпечувалася шляхом переведення всіх працівників мілітаризованих підприємств на військове становище; примусова зайнятість в епізодичній формі через залучення до виконання додаткової тимчасової роботи всіх працездатних осіб.

Запропоновано класифікувати нормативно-правові акти щодо організації та забезпечення зайнятості населення у формі загальної трудової повинності за критерієм їх функціонального призначення на три групи: до першої пропонується зарахувати джерела фундаментального значення; до другої – нормативно-правові акти щодо створення відповідних структур для організації та забезпечення зайнятості у формі трудової повинності; до третьої – нормативно-правові акти щодо безпосередньої організації та забезпечення зайнятості у формі трудової повинності (загальної трудової повинності, мобілізації, мілітаризації, народного ополчення, «трудових тижнів», «суботників-недільників»).

Розділ 3 «Особливості правового регулювання зайнятості населення в період нової економічної політики (1921–1928 рр.)» складається з двох підрозділів та містить аналіз правових норм щодо регулювання зайнятості населення України в період нової економічної політики, а також заходів, спрямованих на організацію та забезпечення народного господарства робочою силою.

У підрозділі 3.1 «Зайнятість населення в промисловості та сфері інтелектуальної праці» обґрунтовується думка про те, що нова економічна політика в радянській Україні почала здійснюватися з впровадження змін у сфері організації зайнятості населення, суть яких полягала у відмові від примусової праці та трудових мобілізацій, запровадженні вільного найму робочої сили та вибору роботи, розвитку приватного підприємництва, створенні умов для формування ринку праці тощо. Прийнятий у листопаді 1922 р. Кодекс законів про працю закріпив головні досягнення в сфері зайнятості, створив умови для стимулювання вільного найму робочої сили та особистої зацікавленості працівників у роботі, визначив трудовий договір основною формою трудових правовідносин між робітником та роботодавцем. Наголошується на важливості запровадження матеріальної відповідальності роботодавця за відмову у прийнятті на роботу найманця без достатніх на те підстав.

З’ясовано, що зайнятість населення регулювалася нормативно-правовими актами щодо: розвитку кооперації; надання роботодавцям права самостійного найму робочої сили; запровадження вільного найму робочої сили; проведення професійної підготовки та підвищення кваліфікації робочої сили; підготовки кваліфікованих кадрів через професійну підготовку неповнолітніх шляхом організації учеництва та застосування «бронювання» робочих місць; вербування робочої сили; організації роботи вдома. Особливе значення мали організація для безробітних громадських робіт, створення виробничих колективів безробітних, перекваліфікація безробітних та підготовка з їх числа кваліфікованої робочої сили для потреб конкретних підприємств.

В умовах існування ринку праці та вільного найму робочої сили зайнятість продовжувала забезпечуватися примусовими заходами, насамперед до працівників інтелектуальної праці. Медичні та педагогічні працівники були зобов’язані відпрацювати певний час на посадах та в місцевостях, які визначала влада. За порушення зазначених вимог установлювалася кримінальна відповідальність.

У підрозділі 3.2 «Зайнятість сільського населення» утверджується думка, що зайнятість у цій сфері здійснювалася на засадах матеріальної зацікавленості селян у своїй праці, що базувалася на наданому їм праві орендувати землю та застосовувати найману працю. Договір між роботодавцем та працівником, який регулював правовідносини в сфері використання найманої праці, тривалий час був одним зі способів забезпечення зайнятості сільського населення. Водночас, важливими формами організації та забезпечення зайнятості були підготовка кадрів, організація початкового сільськогосподарського навчання, поширення серед сільського населення сільськогосподарських знань, бронювання робочих місць для підлітків, проведення землевпорядкування та переселення сільського населення на вільні землі і землі колонізаційних фондів тощо.

Установлено, що зайнятість сільського населення здійснювалася за класовим принципом і була пов'язана з усуспільненням сільськогосподарського виробництва та проведенням політики суцільної колективізації й обмеження розвитку так званих куркульських господарств. Створення пільг і переваг незаможному селянству в здійсненні сільськогосподарського виробництва докорінно вплинуло на організацію та забезпечення зайнятості цієї соціальної групи селян. Водночас, така допомога незаможним селянам негативно позначилася на можливості інших категорій селян бути зайнятими в сільському господарстві.

Констатовано застосування в сільському господарстві протягом усього періоду нової економічної політики довгострокової та короткострокової примусової трудової зайнятості у формі трудової гужової повинності, трудового гужового податку, трудової повинності по виконанню окремих видів робіт (шляхове будівництво, боротьба з масовими шкідниками сільського господарства). Визначена роль в організації зайнятості населення комітетів незаможних селян та сільських рад.

Розділ 4 «Зайнятість населення в період формування авторитарної та адміністративно-командної системи управління економікою (1928–1937 рр.)» складається з двох підрозділів, де аналізуються основні нормативно-правові акти, на основі яких здійснювалося правове регулювання зайнятості населення в головних сферах народного господарства в нових умовах соціалістичного господарювання.

У підрозділі 4.1 «Розвиток законодавства про зайнятість у промисловості та невиробничій сфері» доводиться, що зайнятість населення в період від 1928 р. до 1937 р. здійснювалася неринковими методами із застосуванням переважно примусової централізованої форми її забезпечення. Винятково адміністративно-командними методами були ліквідовані безробіття, біржі праці, ринок праці, і, як наслідок, припинено надання трудової і соціальної допомоги безробітним. Підготовка кадрів здійснювалася на основі п’ятирічних планів розвитку народного господарства. Реальну потребу підприємств у робочій силі централізовано визначала влада. Осіб, незабезпечених робочим місцем, у примусовому порядку перенавчали потрібних спеціальностей і направляли на підприємства. Нераціональне та неефективне використання робочої сили, відмова від роботи визнавалися злочинними діяннями, за які притягували до юридичної відповідальності.

Зайнятість населення забезпечувалася шляхом проведення організованого набору робочої сили, переселення населення на інші території, «чищення радянського апарату», «висунення» окремих осіб на роботу в різні організації та установи, залучення до роботи жінок. Особливе значення мали боротьба з неграмотністю, навчання різних спеціальностей, підготовка науково-педагогічних кадрів. При вирішенні питань зайнятості широко застосовувався класовий підхід.

Зайнятість населення здійснювалася шляхом проведення мобілізації та примусу, особливо у педагогічній та медичній сферах. До роботи примусово залучалися фахівці, котрі не працювали за отриманою спеціальністю. Робоча сила примусово переміщалася на галузевому й територіальних рівнях без згоди на те працівників.

Підрозділ 4.2 «Організація зайнятості сільського населення» розкриває зміст правового регулювання зайнятості населення в сільському господарстві в період від 1928 до 1937 рр. Доводиться, що після відмови від нової економічної політики зайнятість сільського населення стала забезпечуватися методами жорсткого централізованого адміністративного управління на принципах усуспільнення праці та колективізації всіх сільськогосподарських формувань, що супроводжувалося обмеженням вибору форм землекористування, забороною оренди землі та найманої праці. Такі методи застосовувалися щодо всіх складових зайнятості: визначення кількості необхідних господарству працівників, визначення напряму діяльності сільських господарств та обсягів виробництва; вибору термінів і часу проведення робіт тощо.

Констатовано, що застосування репресій до заможних селян у процесі запровадження колективних методів організації сільськогосподарського виробництва призвело до значного зменшення зайнятих у сільському господарстві. Водночас, колективізація забезпечила зайнятість на селі незаможних селян і частини партійних, радянських та правоохоронних кадрів, а також робітників заводів і фабрик, яких направляли на допомогу селу. Важливими формами забезпечення зайнятості на селі була підготовка та перепідготовка кадрів для сільськогосподарського виробництва, організація відхідництва, залучення для виконання тимчасових робіт селян, які працювали на підприємствах, обмеження в переміщенні сільського населення тощо. Зазначається широке застосування примусу і трудової повинності через відбування гужового відробітку, залучення працівників до боротьби з масовими шкідниками сільського господарства, трудову участь в будівництві «автогужових» доріг тощо.